1.2. Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND cấp
1.2.4. Cơ sở lý luận về hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách.
1.2.4.1. Khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh
Trong điều kiện hiện nay, xác định hiệu quả giám sát của một chủ thể cụ thể là việc làm không đơn giản cả về mặt lý luận và thực tiễn. Đề cập đến vấn đề này PGS, TS Võ Khánh Vinh nhận định: “Xác định hiệu quả giám sát là một nhiệm vụ phức tạp và đầy khó khăn, các cơ quan thực tiễn thường xuyên thực hiện nghĩa vụ đó và đưa ra nhiều tài liệu phong phú cho tư duy lý luận về vấn đề hiệu quả giám sát. Đến nay khái niệm chung về hiệu quả giám sát cũng như các tiêu chuẩn, các chỉ số và phương pháp xác định nó hầu như chưa được nghiên cứu trong sách báo pháp lý và chính trị ở nước ta, tuy rằng đó là những vấn đề có ý nghĩa quan trọng .[54,2003, tr.95].
Thuật ngữ “hiệu quả” là một khái niệm r ất phức tạp đƣợc sử dụng cho nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế và hành chính cả ở tầm vĩ mô và vi mô. Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm “hiệu quả” đƣợc hiểu là: Kết quả nhƣ yêu cầu của việc làm mang lại.
các nhà quản lý hành chính lại cho rằng: Hiệu quả là mục tiêu chủ yếu của khoa học hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu vào với các giá trị của đầu ra, sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tƣơng quan giữa sử dụng nguồn lực và tỷ lệ đầu ra – đầu vào.
Nhƣ vậy, xác định hiệu quả một hoạt động kinh tế thƣờng cho chúng ta những con số chính xác và cụ thể, nhƣng đối với bất kỳ hoạt động xã hội nào nói chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính đƣợc hiệu quả đạt đƣợc rất khó khăn và phức tạp. Bởi hoạt động này chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lƣợng. Do đó, cách tính hiệu quả của một hoạt động xã hội tốt nhất chúng ta phải vận dụng phƣơng pháp tính hiệu quả kinh tế (tất nhiên chỉ tƣơng đối). Thep cách tiếp cận này “hiệu quả chính là chỉ số so sánh giữa kết quả thu về với chi phí, công sức bỏ ra” [39, 2002, tr.56], trong đó kết quả thu về bao gồm cả kết quả định tính và định lƣợng.
Trong một số trƣờng hợp cụ thể, chỉ số so sánh này có thể lƣợng hóa một cách cụ thể (định lƣợng). Ví dụ: Khi đánh giá hiệu quả đầu tƣ trong sản xuất kinh doanh, hiệu quả cao hay thấp đƣợc đánh giá định lƣợng cụ thể, chính xác bằng cách so sánh chi phí đầu tƣ và kết quả thu về trên một đơn vị tiền tệ xác định. Nhƣng một số trƣờng hợp khác, chỉ số này khó có thể lƣợng hóa bằng những con số cụ thể đánh giá có tính chất định tính.
Khi nghiên cứu về hiệu quả giám sát của HĐND, có một điểm đặc biệt cần phải xét nó trong mối quan hệ với hiệu lực giám sát của HĐND. Hiệu quả cao hay thấp phụ thuộc vào việc HĐND thực hiện chức năng giám sát của mình theo quy định của pháp luật đến đâu cũng nhƣ những kết luận kiến nghị từ hoạt động giám sát có đƣợc các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện nghiêm chỉnh hay không. Để đảm bảo hiệu lực, hoạt động giám sát cần phải có chất lƣợng, nghĩa là phải đƣa ra những kết luận đề xuất đúng đắn. Trong mối quan hệ giữa chất lƣợng và hiệu lực giám sát thì chất lƣợng giám sát là tiền đề bảo
đảm hiệu lực, nhƣng để đảm bảo hiệu lực giám sát còn cần sự tự giác chấp hành nghiêm chỉnh của các chủ thể bị giám sát đối với các kết luận, đề xuất đúng đắn rút ra từ hoạt động giám sát. Đồng thời cần có các biện pháp xử lý đối với các chủ thể không chấp hành nghiêm các kết luận đề xuất đó. Một khi chất lƣợng và hiệu lực giám sát đƣợc đảm bảo thì đƣơng nhiên hiệu quả hoạt động giám sát sẽ tốt hơn.
Nhƣ vậy, giữa hiệu lực và hiệu quả giám sát có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Muốn đạt đƣợc hiệu quả giám sát thì trƣớc hết, thì HĐND phải thực hiện đúng chức năng giám sát nhƣ luật định và đảm bảo cho các kiến nghị, đề xuất của mình đƣợc thực hiện nghiêm chỉnh. Tuy nhiên ví tính hiệu quả hoạt động giám sát của một chủ thể, bên cạnh đảm bảo về mặt hiệu lực, phải tính toán những đầu tƣ, chi phí (thời gian, vật chất, nguồn lực lao động…) cần phải ở mức tối ƣu.
Từ sự phân tích trên hiệu quả sát của HĐND nói chung và hiệu quả giám sát trong lĩnh vực tài chính – ngân sách đƣợc hiểu nhƣ sau: Hiệu quả giám sát của HĐND là hiệu lực thi hành các kiến nghị của hoạt động giám sát, đem lại kết quả phù hợp với mục đích giám sát, với những chi phí hợp lý về thời gian, trí lực, vật lực, nguồn lực lao động… cho hoạt động giám sát.
1.2.4.2. Các điều kiện đảm bảo hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách.
Giám sát tài chính – ngân sách là một hoạt động phức tạp, liên quan đến các mối quan hệ kinh tế và lợi ích phức tạp, bao gồm các khía cạnh kinh tế - chính trị - hành chính và pháp lý, đòi hỏi bên giám sát phải có những kiến thức và kỹ năng nhất định để thực hiện giám sát có hiệu quả, do đó cần bảo đảm một số điều kiện cần thiết khi thực hiện giám sát về tài chính – ngân sách nhƣ sau:
Đây là yếu tố tác động rất lớn đến hiệu quả giám sát của HĐND nói chung và giám sát trong lĩnh vực tài chính – ngân sách, bởi các quy định của pháp luật về giám sát là cơ sở pháp lý cho HĐND thực hiện quyền năng của mình. Nếu luật không quy định cụ thể về thủ tục, trách nhiệm, quyền hạn… của các đối tƣợng liên quan đến hoạt động giám sát thì việc ghi nhận chức năng giám sát của HĐND trong Hiến pháp cũng chỉ là hình thức. Điều này đã đƣợc chứng minh trong thực tiễn phát triển của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật ngân sách Nhà nƣớc năm 2002, hai luật này đã cụ thể, chi tiết hóa chức năng giám sát và nhiệm vụ của HĐND trong lĩnh vực kinh tế, tài chính – ngân sách, nhờ đó hiệu quả giám sát của HĐND trong lĩnh vực tài chính – ngân sách đƣợc nâng lên rất nhiều.
Thứ hai, xác định đúng vấn đề cần giám sát:
Việc quản lý tài chính – ngân sách của chính quyền cấp tỉnh bao quát nhiều nội dung, từ lập dự toán đến điều hành quá trình thu chi ngân sách và quyết toán ngân sách. Rất khó có thể đi vào mọi nội dung của quá trình này. Vì vậy, cần lựa chọn ra những vấn đề cần phải giám sát và tập trung sâu vào vấn đề này để đảm bảo giám sát có hiệu quả.
Thông thƣờng các vấn đề cần quan tâm giám sát liên quan đến các lĩnh vực nhạy cảm trong quản lý tài chính – ngân sách nhƣ: chi đầu tƣ xây dựng cơ bản, tình trạng thất thu và trốn lậu thuế, tình hình lãng phí ngân sách nhà nƣớc, việc thực hiện chƣơng trình xóa đói giảm nghèo…
Ngoài ra, các vấn đề cụ thể trong lập dự toán, điều hành và quyết toán ngân sách cũng thƣờng nảy sinh do năng lực quản lý tài chính và những lợi ích cá nhân chi phối. Ban Kinh tế - ngân sách là cơ quan chức năng thực hiện giám sát tài chính – ngân sách ở địa phƣơng cần lựa chọn các nội dung cấp thiết, liên quan đến hiệu quả hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn để tiến hành giám sát.
Thứ ba, bảo đảm cung cấp thông tin đầy đủ và chính xác:
Việc giám sát tài chính – ngân sách sẽ không có hiệu quả nếu không dựa trên các thông tin kinh tế - tài chính đầy đủ và chính xác. Vì vậy, HĐND, các Ban của HĐND cũng nhƣ từng đại biểu khi tiến hành giám sát một nội dung nào đó cần chuẩn bị và yêu cầu đối tƣợng bị giám sát cung cấp thông tin đầy đủ và chính xác về nội dung đƣợc giám sát. Việc nghiên cứu, phân tích các thông tin sẽ giúp đƣa ra các nhận xét đúng đắn về các vấn đề giám sát. Qua nghiên cứu, phân tích các thông tin và hiện tƣợng, cần nêu lên những câu hỏi nghi vấn và yêu cầu đối tƣợng giám sát phải giải trình là rõ các vấn đề, để từ đó rút ra các kết luận cần thiết.
Thứ tư, giành thời gian thỏa đáng cho công tác giám sát:
Giám sát tài chính – ngân sách đòi hỏi không chỉ đọc các báo cáo liên quan đến nội dung giám sát, mà cần tra cứu các văn bản, tài liệu cần thiết để có thể hiểu và phân tích báo cáo đó, trong nhiều trƣờng hợp, còn cần thời gian để tổ chức đoàn giám sát đến tận cơ sở để khảo sát thực tiễn trƣớc khi đƣa ra kết luận. Việc xem xét vấn đề không kỹ lƣỡng, không giành đủ thời gian để nghiên cứu và phân tích sẽ dẫn đến những kết luận không chính xác, ảnh hƣởng không nhỏ đên việc quản lý tài chính – ngân sách ở địa phƣơng. Vì vậy, cần giành thời gian thỏa đáng cho giám sát tài chính – ngân sách để bảo đảm đƣa ra các kết luận chính xác, có căn cứ và có tác dụng trong thực tiễn.
Thứ năm, sử dụng ý kiến của các chuyên gia:
Lĩnh vực tài chính – ngân sách là một lĩnh vực đòi hỏi kiến thức chuyên môn khá sâu để nắm bắt, hiểu vấn đề và đƣa ra các kiến nghị đúng đắn, phù hợp. Trên thực tế, nhiều đại biểu HĐND không thể có các kiến thức chuyên sâu về tài chính – ngân sách, vì vậy khó có thể nhận xét và đƣa ra ý kiến có chất lƣợng về những nội dung này. Việc mời các chuyên gia tƣ vấn và phân
vấn đề chuyên môn sâu, giúp cho HĐND cũng nhƣ các đại biểu HĐND hiểu đƣợc bản chất vấn đề.
Ngoài ra, phải quan tâm, chú ý các yếu tố sau:
- Về tổ chức bộ máy, hoạt động của Thƣờng trực và các Ban HĐND tỉnh. Để thực hiện tốt chức năng của mình, đặc biệt là chức năng giám sát, đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy làm việc đủ mạnh và năng động, tăng cƣờng đại biểu chuyên trách cho HĐND tỉnh. Bởi thực tế cho thấy bất kỳ một cơ quan nào, nếu có tổ chức hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nên guồng máy làm việc nhịp nhàng và dễ mang lại hiệu quả.
- Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của đại biểu HĐND: Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lƣợng và hiệu quả giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng. Trong tổ chức yếu tố con ngƣời mới là những thực thể tạo ra các hoạt động có mục đích. Do vậy, bên cạnh đảm bảo về mặt số lƣợng, trình độ am hiểu pháp luật, ngƣời đại biểu cần phải có năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến hành các hoạt động giám sát. Muốn vậy các đại biểu dân cử phải luôn ý thức đƣợc đây là một trong những điều kiện chủ quan mà bất cứ một ngƣời đại biểu nào cũng phải tự trau dồi, nâng cao kiến thức, nghiệp vụ.
- Chƣơng trình, kế hoạch và hình thức giám sát: Phạm vi giám sát của HĐND rất rộng, nên xây dựng chƣơng trình, kế hoạch, lựa chọn hình thức giám sát phù hợp là việc làm hết sức cần thiết. Chƣơng trình giám sát cần phải có trọng tâm, trọng điểm, nội dung giám sát cần phải tập trung vào những vấn đề thiết thực, bức xúc và đang đƣợc đông đảo cử tri quan tâm.
- Điều kiện vật chất, chi phí giám sát: Muốn nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND cũng cần phải đầu tƣ chi phí hợp lý và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát.
1.2.4.3. Tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách.
Để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cần có những tiêu chí nhất định, mỗi tiêu chí đƣợc xem là một căn cứ để xác định hiệu quả giám sát trên một phƣơng diện khác nhau. Vì vậy, để đánh giá đúng hiệu quả giám sát cần xác định các tiêu chí cần thiết:
Một là, tình hình kinh tế - xã hội sau khi có hoạt động giám sát so với trước khi có hoạt động giám sát.
Đây là tiêu chí đầu tiên cần phải xem xét bởi tất cả các hoạt động của cơ quan, tổ chức mục đích cuối cùng nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phƣơng ngày càng phát triển. Đồng thời, thông qua giám sát, HĐND không những chỉ có quyền kiến nghị với UBND, với các ngành có liên quan mà có thể kiến nghị với Trung ƣơng về việc đƣa ra những chủ trƣơng, chính sách cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của địa phƣơng. Do vậy, muốn biết hoạt động giám sát của HĐND có mang lại hiệu quả hay không, chúng ta phải có những biện pháp so sánh tình hình kinh tế - xã hội của địa phƣơng sau khi có hoạt động giám sát với trƣớc khi có hoạt động giám sát. Nếu sau chƣơng trình giám sát hàng năm của HĐND, tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn có những chuyển biến tích cực, đời sống nhân dân ngày càng đƣợc nâng cao, thì điều đó cho thấy, hoạt động giám sát của HĐND đã mang lại hiệu quả và ngƣợc lại.
Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế – xã hội địa phƣơng trong thực tế hoàn toàn không chỉ do tác động của HĐND mà còn là sự tác động tổng hợp của nhiều yếu tố quan trọng khác. Vì vậy, khi đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND theo tiêu chí này cũng ở mức độ tƣơng đối.
Hai là, mức độ đạt được mục đích yêu cầu giám sát.
sát đƣợc thể hiện ở nhiều cấp độ phạm vi khác nhau. Ở cấp độ chung, mục đích của việc giám sát là việc bảo đảm cho sự hoạt động đúng đắn, minh bạch, liên tục của từng cơ quan, tổ chức trong bộ máy Nhà nƣớc nói chung, trên cơ sở tuân thủ thƣờng xuyên, nghiêm chỉnh các quy định về nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn của từng đơn vị theo luật định. Ở cấp độ thứ hai, tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng đối tƣợng bị giám sát, HĐND đề ra những mục đích giám sát cụ thể khác nhau.
Hoạt động giám sát trong lĩnh vực này còn bảo đảm công khai, minh bạch ngân sách nhằm tạo điều kiện cho công tác kiểm tra, kiểm soát và giám sát của các cơ quan chức năng. Công tác giám sát ngân sách nhà nƣớc đƣợc xem là chìa khóa, góp phần bảo đảm quản lý NSNN lành mạnh, bền vững, hiệu quả; bảo đảm an ninh tài chính; cho phép cơ quan quản lý phát hiện, phòng ngừa những nguy cơ xảy ra đối với công tác quản lý, điều hành ngân sách nhà nƣớc, tác động xấu đến kinh tế địa phƣơng.
Ba là, các kết quả đạt được do tác động của hoạt động giám sát.
Một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND là phải căn cứ vào kết quả thực tế do tác động giám sát mang lại. Muốn vậy, kết thúc mỗi cuộc giám sát, HĐND phải xác định đƣợc các kết quả trong cuộc giám sát đó. Chẳng hạn, nếu giám sát lĩnh vực cơ bản thì phải ngăn chặn đƣợc vấn đề thất thoát vốn nhà nƣớc, nếu giám sát vấn đề thu thuế thì phải đánh giá đƣợc số phần trăm thất thu, thất nộp và doanh số mức thu cho ngân sách nhà nƣớc phải đƣợc tăng lên…. Làm tốt đƣợc điều đó là một trong những yếu tố quan trọng đẩy lùi tính hình thức trong hoạt động giám sát