CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho Chƣơng trình 135 tại tỉnh Nghệ
3.3.1. Kết quả đạt được
3.3.1.1. Đóng góp của Chương trình 135 vào giảm nghèo cho miền Tây Nghệ An
Khu vực miền Tây Nghệ An gồm có 11 huyện, trong đó có 1 thị xã Thái Hòa và 10 huyện thuộc diện nhận hỗ trợ từ CT 135-III. Tổng số hộ toàn miền Tây năm 2010 là 261.821 hộ, tổng số hộ nghèo (theo tiêu chí mới giai đoạn 2011-2015) là 94.747 hộ, tƣơng đƣơng 36,19%; trong đó số hộ nghèo của 10 huyện thụ hƣởng CT 135-III chiếm 98,51% tổng số hộ nghèo miền Tây. Tốc độ giảm nghèo bình quân hàng năm của khu vực này đạt 3,92%, riêng 10 huyện thụ hƣởng CT 135-III có Tốc độ giảm nghèo bình quân hàng năm nhanh hơn và đạt 3,96%. Tới năm 2015, tổng số hộ nghèo miền Tây chỉ còn 45.216 hộ, tƣơng đƣơng 16,46%.
Hình 3.5. Tỷ lệ hộ nghèo miền Tây và 10 huyện thụ hƣởng 135 thuộc miền Tây
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015
Đáng chú ý là vào năm 2010, có 5/10 huyện thuộc miền Tây Nghệ An tham gia CT 135-III có tỷ lệ hộ nghèo ở mức cao, gồm: Con Cuông (48,92%); Quỳ Châu (57,10%); Quế Phong (58,22%); Tƣơng Dƣơng (71,31%); Kỳ Sơn (80,20%). Tới năm 2015, tỷ lệ hộ nghèo tại các huyện trên đã giảm xuống đáng kể: Con Cuông (27,81% ~ TĐGN.BQ 4,22% /năm); Quỳ Châu (35,12% ~ TĐGN.BQ 4,40% /năm); Quế Phong (33,80% ~ TĐGN.BQ 4,88% /năm); Tƣơng Dƣơng (39,39% ~ TĐGN.BQ 6,38% /năm); Kỳ Sơn (45,30% ~ TĐGN.BQ đạt mức cao nhất là 6,98% /năm). Số hộ tái nghèo có xu hƣớng giảm xuống sau năm 2013, từ 2.878 hộ xuống còn 2.024 hộ (2015).
GRDP của khu vực miền Tây Nghệ An năm 2011 đạt 14.517 tỷ đồng, tăng trƣởng bình quân hàng năm đạt 12,73%, tới năm 2015, GRDP của khu vực này đạt 23.583 tỷ đồng. GRDP bình quân đầu ngƣời khu vực miền Tây Nghệ An năm 2011 đạt 13,56 triệu đồng, bình quân mỗi năm tăng thêm 11,47%, và đạt mức 21,05 triệu đồng vào năm 2015 (tƣơng đƣơng 78,9% so với GRDP bình quân đầu ngƣời của cả tỉnh) (chi tiết tại phụ lục 06).
3.3.1.2. Đánh giá kết quả thực hiện các chỉ tiêu so với mục tiêu đề ra
Kết thúc giai đoạn III của Chƣơng trình 135, toàn tỉnh Nghệ An có 04/172 xã khu vực I, II, III hoàn thành mục tiêu chƣơng trình (trong đó có 01 xã thuộc diện 30a). Có tổng cộng 7 nhóm chỉ tiêu, trong đó quan trọng nhất đó là nhóm chỉ tiêu đánh giá chung (thu nhập bình quân đầu ngƣời vùng dân tộc miền núi và tỷ lệ hộ nghèo, tốc độ giảm nghèo bình quân hàng năm) đƣợc sử dụng để đánh giá hiệu quả chi tiêu công của CT 135-III tại tỉnh Nghệ An. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu so với mục tiêu đề ra cụ thể nhƣ sau (chi tiết tại phụ lục 07):
(1) Các chỉ tiêu đánh giá chung
- Chỉ tiêu thu nhập bình quân vùng dân tộc và miền núi: Qua 5 năm triển khai thực hiện CT 135-III cùng với các chính sách, chƣơng trình, dự án phát triển kinh tế- xã hội khác trên địa bàn, vùng miền núi và dân tộc tỉnh Nghệ An tiếp tục phát triển; đời sống vật chất, tinh thần của đồng bào các xã đặc biệt khó khăn tiếp tục đƣợc cải thiện và nâng lên, giảm dần khoảng cách phát triển giữa các vùng, các
dân tộc trong tỉnh, cụ thể: Thu nhập bình quân vùng miền núi và dân tộc năm 2015 đạt 19 triệu đồng/ ngƣời/ năm, tăng gấp 1,70 lần so với năm 2011 là 11,2 triệu đồng/ ngƣời/ năm, tƣơng đƣơng đạt 77,86% thu nhập bình quân chung khu vực nông thôn của cả nƣớc (24,4 triệu đồng/ ngƣời/ năm), và 65,5% thu nhập bình quân khu vực nông thôn của tỉnh (29 triệu đồng/ ngƣời/ năm). So với mục tiêu đề ra là đạt 50% mức thu nhập bình quân khu vực nông thôn của cả nƣớc, thì hoàn thành tốt và cao hơn 1,55 lần so với mục tiêu đề ra, đánh giá đạt.
- Chỉ tiêu tỷ lệ hộ nghèo và tốc độ giảm nghèo bình quân: Trong năm 2010, vùng dân tộc và miền núi tỉnh Nghệ An có tổng số hộ nghèo là 94.747 hộ, tƣơng đƣơng tỷ lệ hộ nghèo là 36,19%, tới năm 2015, tổng số hộ nghèo trên cả vùng chỉ còn 45.216 hộ, tƣơng đƣơng tỷ lệ hộ nghèo là 16,57%, bằng 45,78% của năm 2010. Tốc độ giảm nghèo bình quân hàng năm của vùng đạt 3,92%, hoàn thành 98% so với mục tiêu đề ra là 4%/năm, đánh giá chƣa đạt.
(2) Các chỉ tiêu về mức độ phủ điện lưới và sử dụng điện
Việc đầu tƣ Dự án cấp điện cho các thôn bản chƣa có điện tại tỉnh Nghệ An là thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nƣớc đối với đồng bào các dân tộc thiểu số, qua đó góp phần tích cực cải thiện đời sống, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói, giảm nghèo, tăng cƣờng an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh. Nhờ có điện mà các hộ dân có thể mua sắm Tivi hoặc Radio để nắm bắt tin tức trong nƣớc và quốc tế, chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nƣớc, kiến thức về khoa học, kỹ thuật; mua các loại máy móc nhƣ máy chế biến thức ăn gia súc, máy xay xát... để nâng cao năng suất lao động, phát triển sản xuất. Chƣơng trình 135 tại tỉnh Nghệ An tới cuối năm 2015 đã hoàn thành 1 trong 2 chỉ tiêu về sử dụng điện, cụ thể:
- Tỷ lệ thôn bản có điện lưới quốc gia: Năm 2011, kết quả chỉ tiêu đạt 60% thôn bản đƣợc phủ điện lƣới quốc gia, tƣơng đƣơng 100% mục tiêu đề ra (60%), và đạt tỷ lệ 85% năm 2015, tƣơng đƣơng 141,6% mục tiêu đề ra, đánh giá đạt.
- Tỷ lệ hộ có sử dụng điện: Tỷ lệ hộ có sử dụng điện năm 2015 đạt 75%, tăng 1,5 lần so với năm 2011 (50% số hộ có sử dụng điện). Tuy nhiên, so với mục tiêu
đề ra (95%) thì chỉ hoàn thành 78,95%, đánh giá chƣa đạt.
(3) Các chỉ tiêu về giao thông
Việc xây dựng đƣờng giao thông ở các xã và thôn bản nhằm mục đích kết nối với các tuyến Quốc lộ, đƣờng tỉnh thành hệ thống giao thông liên hoàn tạo điều kiện thuận lợi để bà con các dân tộc miền núi thông thƣơng kinh tế, giao lƣu văn hóa - xã hội với các địa phƣơng trong và ngoài tỉnh, khai thác tiềm năng và vƣơn lên thoát nghèo. Đƣờng giao thông trục thôn và xã đƣợc xây dựng đạt chuẩn theo cấp kỹ thuật của Bộ GTVT, cụ thể:
Tại cấp thôn bản:
Cấp A: Chiều rộng mặt đƣờng bằng 3,5m; lề đƣờng 1,25m; nền đƣờng rộng 5,0 m trong điều kiện khó khăn 4,0 m. Cấp B: Chiều rộng mặt đƣờng bằng 3,0m điều kiện khó khăn 2,5m; nền đƣờng rộng 4,0 m trong điều kiện khó khăn 3,0 m.
Chất lƣợng mặt đƣờng: Bê tông xi măng, đá dăm láng nhựa, đá lát, dá dăm dải cấp phối.
Tại cấp xã:
Chiều rộng mặt đƣờng bằng 3,5m; lề đƣờng 1,25m; nền đƣờng 6m.
Chất lƣợng mặt đƣờng: Bê tông xi măng mác 250-300 hoặc đá dăm láng nhựa. Trong giai đoạn III, Chƣơng trình 135 tại tỉnh Nghệ An chỉ hoàn thành 1 trong 4 chỉ tiêu về hệ thống giao thông, cụ thể:
- Tỷ lệ thôn bản có đường cho xe cơ giới: Năm 2015, 65% thôn bản vùng khu vực dân tộc và miền núi có đƣờng cho xe cơ giới, tăng 1,3 lần so với năm 2011 (50%), tuy nhiên kết quả thực hiện chỉ tƣơng đƣơng 76,5% so với mục tiêu CT 135- III đề ra (85%), đánh giá chƣa đạt.
- Tỷ lệ thôn bản có đường giao thông đạt chuẩn: Số thôn bản có đƣờng giao thông đạt chuẩn năm 2015 chỉ đạt tỷ lệ 20%, tƣơng ứng tăng gấp đôi so với kết quả thực hiện năm 2011 (10%), tuy nhiên chỉ hoàn thành 40% mục tiêu CT 135-III đề ra (50%), đánh giá chƣa đạt.
- Tỷ lệ xã có đường ô tô đến trung tâm xã: Chỉ tiêu này cuối năm 2015 đạt tỷ lệ 99%, tăng 110% so với kết quả năm 2011 và hoàn thành 116,5% mục tiêu đề ra
(85%), đánh giá đạt.
- Tỷ lệ xã có đường trục xã, liên xã được nhựa hoá hoặc bê tông đạt chuẩn theo cấp kỹ thuật của Bộ GTVT: Năm 2011 chỉ có 5% số xã có đƣờng trục xã, liên xã đƣợc nhựa hóa hoặc bê tông theo chuẩn kỹ thuật của Bộ GTVT, tới năm 2015, kết quả thực hiện chỉ tiêu này đạt 25%, tƣơng ứng tăng gấp 5 lần so với năm 2011, tuy nhiên so với mức mục tiêu đề ra (35%) thì chỉ hoàn thành 71,4%, đánh giá chƣa đạt.
(4) Chỉ tiêu về thủy lợi phục vụ sản xuất và cấp nước sinh hoạt
Ở khu vực miền núi, nông lâm nghiệp là ngành nghề chính của ngƣời dân. Vào những năm trƣớc đây, phần lớn diện tích đất canh tác ở nhiều xã, thôn ĐBKK không có đủ nƣớc tƣới để cấy lúa và trồng màu, chủ yếu trông chờ vào thiên nhiên. Nay nhiều địa phƣơng nhờ hệ thống thủy lợi đƣợc đầu tƣ, cải thiện bởi Chƣơng trình 135 mà đã canh tác thêm một vụ lúa xuân bằng các giống lúa mới và rau màu vụ đông, do đó cuộc sống dần đƣợc nâng lên, không còn tình trạng đứt bữa vào thời kỳ giáp hạt nhƣ những năm trƣớc, góp phần đảm bảo an ninh lƣơng thực. Tuy nhiên, do nguồn vốn của Chƣơng trình 135 còn hạn chế, không đƣợc bố trí đủ nguồn theo kế hoạch, tại nhiều nơi vùng sâu vùng xa, nhiều công trình chƣa đƣợc xây dựng, duy tu bảo dƣỡng, kết quả thực hiện các chỉ tiêu chƣa đạt mục tiêu đề ra, cụ thể:
- Tỷ lệ xã có hệ thống thuỷ lợi cơ bản đáp ứng yêu cầu sản xuất và dân sinh :
Tới năm 2015, có 40% số xã thụ hƣởng CT 135-III có hệ thống thủy lợi cơ bản đáp ứng 50% nhu cầu tƣới tiêu cho diện tích cây hàng năm, tƣơng ứng tăng thêm 1,33 lần so với kết quả đạt đƣợc trong năm 2011 (30%).
- Tỷ lệ hộ sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh: Số hộ sử dụng nƣớc sinh hoạt hợp vệ sinh tới cuối năm 2015 đạt tỷ lệ 27%, gấp 1,22 lần so với kết quả năm 2011 (22%). Nhìn chung tỷ lệ này đang còn thấp, do địa hình khó khăn, hiểm trở tại các huyện miền núi, nhiều hộ dân sống thƣa thớt nên việc thi công các công trình cung cấp nƣớc sạch để phục vụ sinh hoạt cho ngƣời dân nơi đây còn gặp nhiều hạn chế.
(5) Các chỉ tiêu về giáo dục đào tạo và y tế
Nâng cao dân trí, trình độ lao động và chăm sóc, đảm bảo sức khỏe cho ngƣời nghèo ở các vùng nông thôn, miền núi, vùng sâu vùng xa là một trong những
ƣu tiên chính sách của Nhà nƣớc để tiến tới giảm nghèo bền vững. Chƣơng trình 135 thực hiện hỗ trợ ngƣời dân thông qua xây dựng các trƣờng học, mua sắm trang thiết bị phục vụ công tác giảng dạy và học tập... để con em ngƣời dân có điều kiện học tập đƣợc tốt hơn. Cùng với đó là phối hợp với chính quyền địa phƣơng để mở các khóa dạy nghề nhằm chia sẻ kinh nghiệm, chuyển giao kỹ thuật sản xuất giúp các hộ dân gia tăng thu nhập; xây dựng các trạm y tế đạt quy chuẩn của Bộ Y tế để tăng cơ hội ngƣời nghèo đƣợc tiếp cận với dịch vụ y tế khi ốm đau, bệnh tật.
- Tỷ lệ xã có trường học các cấp (mầm non, mẫu giáo, tiểu học, THCS) có cơ sở vật chất đạt chuẩn quốc gia: Chỉ tiêu này đạt 23%, tăng 1,92 lần so với năm 2011. Cho thấy còn nhiều xã cần phải tiếp tục đƣợc quan tâm đầu tƣ hơn nữa các công trình giáo dục để con em đồng bào đƣợc tiếp cận dịch vụ giáo dục với chất lƣợng cao hơn.
- Tỷ lệ lao động được đào tạo: Lao động đƣợc đào tạo tại khu vực dân tộc và miền núi năm 2015 đạt tỷ lệ 26%, tăng 1,44 lần so với tỷ lệ của năm 2011 là 18%. Phản ánh mức độ đào tạo lao động vẫn đang ở mức thấp.
- Tỷ lệ xã có trạm y tế đạt chuẩn: Kết thúc CT 135-III, tới cuối năm 2015 có 35% số xã có trạm y tế đạt chuẩn, tƣơng đƣơng 70% so với mục tiêu đề ra là 50%. Đánh giá chƣa đạt.
(6) Đánh giá mức độ tham gia của cấp xã vào các dự án
- Tỷ lệ xã làm chủ đầu tư các công trình hạ tầng: Thực hiện quy định của Chƣơng trình, Nghệ An đã mạnh dạn phân cấp thực hiện chƣơng trình xuống cơ sở. Căn cứ vào trình độ và năng lực của cán bộ xã, UBND các huyện tăng cƣờng giao cấp xã làm chủ đầu tƣ toàn bộ các công trình hoặc giao làm chủ đầu tƣ các công trình có tổng mức đầu tƣ dƣới 500 triệu đồng.
Kết thúc giai đoạn III, tổng cộng toàn tỉnh có 138/172 xã thuộc diện hƣởng 135 đƣợc phân cấp làm chủ đầu tƣ các công trình hạ tầng, chiếm tỷ lệ 80,23%, chƣa đạt 100%. Trong đó, có 71 xã thuộc khu vực I, II, chiếm tỷ lệ 41,28% so với tổng số xã của chƣơng trình và tƣơng đƣơng 100% so với tổng số xã thuộc khu vực I, II; có 67 xã ở khu vực III đã đƣợc huyện giao làm chủ đầu tƣ các công trình hạ tầng,
chiếm tỷ lệ 38,95% so với tổng số xã của chƣơng trình và tƣơng đƣơng 66,33% so với tổng số xã thuộc khu vực III.
- Tỷ lệ xã làm chủ đầu tư các Dự án phát triển sản xuất: Số xã đƣợc giao làm chủ đầu tƣ Dự án phát triển sản xuất chỉ đạt 10 xã, chiếm tỷ lệ 5,8% so với tổng số xã của chƣơng trình, chƣa đạt 100%. Nhìn chung, các xã đƣợc phân cấp làm chủ đầu tƣ, qua quá trình quản lý chƣơng trình, trình độ năng lực cán bộ đƣợc nâng lên, nhiều xã quản lý, tổ chức thực hiện tốt, sáng tạo, huy động thêm nội lực để thực hiện Chƣơng trình. Quản lý các dự án đúng quy định đảm bảo phát huy tối đa hiệu quả nguồn vốn hỗ trợ, nhất là các xã khu vực I, II, các xã ở vùng núi thấp. Tuy nhiên một số xã do năng lực cán bộ xã chƣa đáp ứng nên khi đƣợc giao làm chủ đầu tƣ khó khăn, lúng túng, số này huyện làm chủ đầu tƣ hoặc chỉ phân cấp xã làm chủ đầu tƣ các công trình có quy mô nhỏ, yêu cầu kỹ thuật đơn giản.
- Tỷ lệ xã thành lập Ban giám sát, Tổ tự quản các công trình hạ tầng và có các nhóm thợ cộng đồng triển khai nội dung xây dựng, duy tu bảo dưỡng công trình:
Tất cả các xã đã thành lập Ban Giám sát xã, Tổ tự quản các công trình hạ tầng (đạt 100%) và tổ chức hoạt động theo đúng quy định của Chƣơng trình. Số xã có nhóm thợ cộng đồng triển khai nội dung xây dựng, duy tu bảo dƣỡng công trình là 45 xã, chiếm tỷ lệ 26,16%, tƣơng ứng tăng 2,25 lần so với năm 2011. Qua thực hiện Chƣơng trình 135 cho thấy Ban giám sát xã đã đóng vai trò lớn trong việc giám sát thực hiện chƣơng trình, từ việc giám sát thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở, lập kế hoạch có sự tham gia của ngƣời dân, lựa chọn công trình, xếp thứ tự ƣu tiên đối tƣợng hƣởng lợi đến việc xử lý các khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình triển khai thực hiện các hợp phần và đặc biệt đã tổ chức giám sát các công trình xây dựng, góp phần nâng cao chất lƣợng, hiệu quả sử dụng công trình. Bên cạnh đó, việc bàn giao các công trình cho Tổ tự quản đã góp phần kiểm soát đƣợc tình hình khai thác và sử dụng công trình của ngƣời dân, phát hiện và chủ động khắc phục, sửa chữa kịp thời đối với các công trình bị xuống cấp, hƣ hỏng, nâng cao tuổi thọ công trình. Các tổ tự quản có từ 1 đến 4 thành viên tùy theo quy mô công trình. Kinh phí hoạt động của các tổ tự quản do các hộ dân đóng góp với mức thu từ 5.000-7.000 đồng/tháng.
(7) Đánh giá công tác kiểm tra, giám sát
- Trong 5 năm đã có các cuộc giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chƣơng trình, bao gồm: 01 cuộc kiểm toán của Kiểm toán nhà nƣớc; 02 cuộc kiểm