CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá thực trạng hiệu quả chi tiêu công cho Chƣơng trình 135 tại tỉnh Nghệ
3.3.2. Một số hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1 Một số hạn chế
(1) Kết quả thực hiện nhiều chỉ tiêu chưa đạt mục tiêu đề ra, một số chỉ tiêu có mức độ thực hiện đang còn thấp
giảm bình quân thêm 0,02%/ năm để đạt tốc độ giảm 4%/ năm; tỷ lệ số xã có trạm y tế đạt chuẩn còn thiếu 15%; tỷ lệ thôn có đƣờng cho xe cơ giới còn thiếu 20%, tỷ lệ thôn và xã có đƣờng giao thông đạt chuẩn còn thiếu lần lƣợt là 30% và 10%; cần tăng thêm 20% số hộ sử dụng điện. Nhiều công trình giao thông, thủy lợi và một số dự án phát triển sản xuất sau khi phê duyệt Báo cáo kinh tế kỹ thuật, phƣơng án đầu tƣ sản xuất thì lại không có vốn để triển khai thực hiện, do trung ƣơng chƣa bố trí đủ vốn theo Quyết định 551/TTg của Thủ tƣớng Chính phủ. Kết quả thực hiện còn cho thấy một số chỉ tiêu còn ở mức thấp, nhƣ mức thu nhập bình quân đầu ngƣời hàng tháng ở khu vực miền núi đạt 1.583.000 đồng/ tháng/ ngƣời tƣơng ứng 65,5% so với khu vực nông thôn của tỉnh và 77,86% so với mức thu nhập BQ khu vực nông thôn của cả nƣớc nhƣng nhìn chung vẫn đang thấp, còn 60% số xã chƣa đƣợc đầu tƣ các công trình thủy lợi nhỏ đáp ứng 50% nhu cầu tƣới tiêu cho diện tích cây hàng năm. Chƣơng trình 135 trong giai đoạn tới cần quan tâm đầu tƣ thêm đó là các trạm y tế đạt chuẩn, các trƣờng học đạt chuẩn để phục vụ con em học tập trong điều kiện tốt hơn, tăng cƣờng đào tạo nâng cao trình độ tay nghề cho lao động địa phƣơng, xây dựng hoặc nâng cấp đƣờng giao thông đạt chuẩn, tăng mức độ nhựa hóa hoặc bê tông hóa các tuyến đƣờng trục xã hoặc liên xã, tăng cƣờng mức độ phân cấp xã làm chủ đầu tƣ dự án sản xuất.
(2) Nguồn lực thực hiện chương trình đang phụ thuộc lớn vào NSTW
Qua 5 năm thực hiện CT 135-III đã bộc lộ một số tồn tại, yếu kém, đó là sự vào cuộc của hệ thống chính trị để thực hiện Chƣơng trình 135 thiếu quyết liệt, còn khoán trắng cho cơ quan công tác dân tộc, chƣa phát huy hết nội lực để thực hiện chƣơng trình, thể hiện qua kinh phí hỗ trợ từ ngân sách địa phƣơng và lồng ghép từ các chƣơng trình khác trên địa bàn còn chiếm tỷ trọng nhỏ (5,59%) trong tổng kinh phí thực hiện chƣơng trình. Việc tuyên truyền, quán triệt nội dung giai đoạn III của chƣơng trình còn hạn chế; vẫn còn tƣ tƣởng trông chờ, ỷ lại của ngƣời dân ở một số vùng; nguồn vốn để thực hiện chƣơng trình chủ yếu dựa vào sự hỗ trợ của trung ƣơng, chƣa phát huy tối đa sức sáng tạo, ý thức tự lực tự cƣờng của toàn thể cộng đồng, việc huy động nguồn vốn đóng góp từ các cơ quan, doanh nghiệp và cá nhân
để thực hiện chƣơng trình kết quả chƣa cao.
(3) Việc đánh giá kết quả giảm nghèo có thể bị sai lệch; các chỉ tiêu tuy được thiết kế tuy đa dạng nhưng chưa phản ánh được tác động tới kết quả giảm nghèo.
Chỉ tiêu tốc độ giảm nghèo bình quân đƣợc tính dựa trên cơ sở giảm tỷ lệ hộ nghèo hàng năm. Tuy nhiên, con số hộ nghèo do địa phƣơng cung cấp có thể bị sai lệch do áp lực đạt đƣợc mục tiêu khi kết thúc chƣơng trình khiến cán bộ có thể phải điều chỉnh con số. Mặc dù rằng Chính phủ quy định rõ các tiêu chỉ để xác định đâu là các hộ thuộc diện nghèo và có bình xét hộ nghèo tại thôn bản để đảm bảo minh bạch, nhƣng thực tế diễn ra lại có thể khác, bởi chính quyền địa phƣơng có thể lại dùng phƣơng pháp đánh giá hành chính và quyết định danh sách hộ nghèo sau khi có bình xét tại thôn bản. Muốn khắc phục điều này cần công khai danh sách hộ nghèo sau khi đƣợc phê duyệt bởi chính quyền.
Bên cạnh đó, CT 135-III tiếp cận giảm nghèo theo hƣớng đơn chiều, điều này đã đƣợc khẳng định khi Thủ tƣớng Chính phủ ban hành chuẩn hộ nghèo và cận nghèo áp dụng cho giai đoạn 2011-2015 tại Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg ngày 30 tháng 1 năm 2011, theo đó cách thức xác định hộ thuộc diện nghèo hoặc cận nghèo hoàn toàn dựa trên mức thu nhập bình quân hàng năm của hộ dân mà không tính tới mức độ tiếp cận các dịch vụ cơ bản của ngƣời dân. Tuy nhiên, khung chỉ tiêu kết quả đầu ra của chƣơng trình lại đƣợc thiết kế khá đa dạng nhƣ về giao thông, thủy lợi phục vụ sản xuất và cấp nƣớc sinh hoạt, mức độ phủ điện lƣới và sử dụng điện, giáo dục đào tạo và y tế... Thiết kế này mang hơi hƣớng tiếp cận đa chiều nhƣng lại không đƣợc xem nhƣ các dạng biến giải thích cho kết quả giảm nghèo do nội hàm của khái niệm hộ nghèo hoặc cận nghèo trong giai đoạn 2011-2015 chỉ bao gồm biến thu nhập. Đây là một hạn chế mà Chƣơng trình 135 trong giai đoạn 2016- 2020 cần chú ý để khắc phục, thiết kế danh mục chỉ tiêu có liên hệ chặt chẽ hơn, thông qua việc nới rộng nội hàm của khái niệm hộ nghèo theo hƣớng đa chiều.
(4) Mức hỗ trợ phát triển sản xuất cho các thôn bản đang còn thấp
Trong giai đoạn III, UBND tỉnh đã ban hành 5 tiêu chí cụ thể để chấm điểm phân loại xã theo mức độ khó khăn, cụ thể (1) Tiêu chí về tỷ lệ hộ nghèo và cận
nghèo; (2) Tiêu chí về số thôn bản đặc biệt khó khăn trong xã; (3) Tiêu chí về số hộ dân toàn xã và số hộ đồng bào dân tộc thiểu số trong xã; (4) Tiêu chí về diện tích tự nhiên; (5) Tiêu chí đặc thù nhƣ đƣờng ô tô đến trung tâm xã, điện lƣới quốc gia và thuộc vùng biên giới. Theo đó phân loại các xã thành 3 mức độ khó khăn (K) theo thang: K1 (<11 điểm); K2 [11-14 điểm); K3 (≥14 điểm). Đây là các căn cứ quan trọng để xây dựng kế hoạch và phân bổ vốn đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất hàng năm, qua đó khắc phục tính bình quân trong công tác hỗ trợ. Tuy nhiên, đối với các thôn bản do nguồn vốn hỗ trợ đang còn ít nên vẫn đang áp dụng cách phân bổ bình quân cho các hộ theo định mức của trung ƣơng mà chƣa xác định các tiêu chí phân loại các hộ dân theo mức độ nghèo khó. Việc cấp phát vốn mang tính bình quân dẫn tới tình trạng bó hẹp khả năng sản xuất của ngƣời dân do phải lựa chọn dự án sản xuất theo giới hạn nguồn lực đƣợc chƣơng trình hỗ trợ. Một số nơi các hộ dân áp dụng máy móc các phƣơng án sản xuất ở nơi khác mà chƣa tính tới khả năng thực hiện tới đâu, mặt khác là do công tác hƣớng dẫn của cán bộ cơ sở tại thôn bản chƣa sâu sát với dân, nên có tình trạng sau một thời gian áp dụng lại thay đổi mục đích sử dụng vốn so với đăng ký ban đầu, gây lãng phí, kém hiệu quả.
(5) Nghiệp vụ chuyên môn của cán bộ cấp cơ sở đang còn yếu
Có thể thấy, việc giao cho cấp huyện làm chủ đầu tƣ các công trình có tính liên hoàn, sử dụng trên phạm vi liên xã hoặc công trình có yêu cầu kỹ thuật cao và các xã làm chủ đầu tƣ các dự án do một xã quản lý sử dụng đƣợc tăng cƣờng trong giai đoạn III, nhằm nâng cao vai trò, trách nhiệm của cấp cơ sở đối với việc thực hiện chƣơng trình. Tuy nhiên, công tác lập, thẩm định và phê duyệt Báo cáo kinh tế kỹ thuật tại một số công trình còn thiếu chặt chẽ, quy mô xây dựng công trình quá lớn so với nguồn vốn hiện có. Bên cạnh đó, Ban giám sát xã chủ yếu kiêm nhiệm, thiếu nghiệp vụ chuyên môn về xây dựng cơ bản nên gặp nhiều khó khăn, lúng túng trong khâu giám sát; chất lƣợng một số công trình chƣa đảm bảo; công tác quản lý, duy tu bảo dƣỡng công trình chƣa đƣợc chú trọng, còn tâm lý trông chờ ỷ lại vào đầu tƣ của Nhà nƣớc, nên nhiều công trình chƣa phát huy hết hiệu quả phục vụ nhân dân, tuổi thọ công trình chƣa cao. Các cán bộ còn lúng túng khi xác định mức độ
khó khăn (hệ số K) cho các xã để phân bổ vốn.
(6) Hướng dẫn thực hiện các nội dung của chương trình được ban hành chậm
Chƣơng trình 135 là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nƣớc, tuy đối tƣợng cuối cùng là hộ nghèo tại vùng dân tộc miền núi do Ủy ban Dân tộc Trung ƣơng trực tiếp quản lý, nhƣng việc triển khai thực hiện lại liên quan tới rất nhiều Bộ ngành khác, nhƣ Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, do đó các văn bản hƣớng dẫn đều phải có sự kết hợp của nhiều Bộ để ban hành. Bên cạnh đó, mỗi giai đoạn thực hiện Chƣơng trình 135 đều có nhiều sự thay đổi đáng kể về các chỉ tiêu và mục tiêu đề ra, trong quá trình thực hiện lại phát sinh nhiều vấn đề mới cần đƣợc cập nhật, sửa đổi các hƣớng dẫn cho phù hợp với bối cảnh khách quan. Những yếu tố trên dẫn tới tình trạng chƣơng trình ở địa phƣơng cứ “đi trƣớc” rồi Thông tƣ của Bộ ngành “theo sau”. Tại cấp tỉnh, nhiều văn bản đƣợc ban hành vào giữa giai đoạn hoặc vào năm thứ 4 thực hiện chƣơng trình, thí dụ nhƣ tiêu chí phân loại các xã theo mức độ khó khăn, các hƣớng dẫn công tác hỗ trợ đầu tƣ cơ sở hạ tầng và phát triển sản xuất… phần nào gây khó khăn cho công tác lập kế hoạch hàng năm và phân bổ vốn cho các đối tƣợng thuộc diện hỗ trợ tại cấp cơ sở.
(7) Nhiều nơi, người dân còn thiếu ý thức trong bảo vệ các công trình
Các Dự án thuộc Chƣơng trình 135 đƣợc triển khai thực hiện tại tỉnh Nghệ An trong giai đoạn 2011-2015 đã hỗ trợ đầu tƣ nhiều cơ sở hạ tầng thiết yếu trên địa bàn các huyện, xã thuộc diện 135 nhƣ công trình giao thông, thủy lợi, hệ thống điện nhằm mục đích đáp ứng nhu cầu giao thƣơng, phục vụ hoạt động sản xuất nông nghiệp, góp phần ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân. Mặt khác, các công trình văn hóa, giáo dục cũng đƣợc quan tâm đầu tƣ nhƣ nhà văn hóa, trƣờng tiểu học, mẫu giáo, nhà ở cho giáo viên… Tuy nhiên, sau khi kết thúc dự án hỗ trợ, một số công trình nhanh xuống cấp, thậm chí hƣ hỏng nặng, không phát huy hết công năng sử dụng, khiến hiệu quả đầu tƣ bị suy giảm. Ngoài nguyên nhân là do thiên tai, bão lũ, thì ý thức tự giác đang còn kém của ngƣời dân trong việc khai thác, sử dụng công trình thí dụ nhƣ tự ý đục khoét các ống dẫn nƣớc, kênh mƣơng… Hiện tƣợng
trên xảy ra phổ biến ở các thôn bản vùng sâu vùng xa, nơi có các khu sản xuất nguyên liệu nông sản, khai thác khoáng sản. Bên cạnh đó là do công tác quản lý bảo vệ kém ở nhiều địa phƣơng, một số công trình tại thôn bản chƣa bàn giao cụ thể cho nhóm cộng đồng hay Tổ tự quản theo hƣớng dẫn của tỉnh hoặc chƣa có quy chế sử dụng hay hƣớng dẫn kỹ thuật công tác duy tu, bảo dƣỡng cụ thể, dẫn tới tình trạng “cha chung không ai khóc” khi sử dụng các công trình chung.
3.3.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế a) Nguyên nhân khách quan:
(1) Nhu cầu đối với vùng hƣởng Chƣơng trình 135 rất lớn, nhƣng nguồn vốn của Trung ƣơng bố trí còn hạn hẹp, thậm chí chƣa bố trí đủ theo quy định Quyết định 551/QĐ - TTg của Thủ tƣớng Chính phủ do vậy một số nhiệm vụ của Chƣơng trình không có kinh phí thực hiện.
(2) Chƣơng trình đƣợc triển khai trên địa bàn các xã vùng sâu, vùng xa, địa hình chia cắt, hiểm trở, khó khăn trong công tác chỉ đạo và thực hiện Chƣơng trình.
(3) Nguồn vốn TW bố trí chƣa đủ theo định mức của nên nhiều nội dung chƣa đƣợc triển khai thực hiện.
(4) Giá các loại vật tƣ biến động nhiều, ảnh hƣởng đến kế hoạch và tiến độ thực hiện các dự án.
(5) Đời sống đồng bào vùng hƣởng lợi còn khó khăn nên việc tham gia đóng góp kinh phí thực hiện Chƣơng trình còn ít.
b) Nguyên nhân chủ quan:
(1) Công tác chỉ đạo và tổ chức thực hiện ở một số sở, ngành cấp tỉnh và UBND các huyện chƣa quyết liệt, thiếu thƣờng xuyên, liên tục.
(2) Năng lực một bộ phận cán bộ xã ở các huyện vùng cao còn yếu, nên khi đƣợc phân cấp làm chủ đầu tƣ gặp nhiều lúng túng.
(3) Tƣ tƣởng trông chờ, ỷ lại chính sách nhà nƣớc của một bộ phận đồng bào còn nặng nề.
(4) Vai trò, trách nhiệm của Phòng Dân tộc trong việc thƣờng trực quản lý, chỉ đạo thực hiện Chƣơng trình chƣa đƣợc phát huy.
CHƢƠNG 4. ĐỊNH HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHI TIÊU CÔNG CHO CHƢƠNG TRÌNH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO
TẠI TỈNH NGHỆ AN GIAI ĐOẠN 2016-2020