Chƣơng 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Đặc điểm ngƣời cao tuổi và tình hình thực hiện chính sách trợ giúp xã hội cho
3.2.2. Thực trạng thực hiện chính sách trợ giúp xã hội cho người cao tuổi tại Việt
3.2.2.1. Tình hình xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách
Sau 6 năm Luật Ngƣời cao tuổi đƣợc ban hành (10/2009), nhiều chính sách triển khai dƣới Luật đã đƣợc hình thành nhƣ một hệ thống quy định khá toàn diện và rộng khắp theo nội dung, thể chế tham gia và các cấp ban hành.
Theo chiều dọc, phân cấp quản lý, ở cấp Chính phủ, gồm có Nghị định 06/2011/NĐ-CP ngày 16/1/2011 quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Ngƣời cao tuổi nhằm hƣớng dẫn thực hiện Luật NCT, và một số Nghị định về trợ giúp xã hội cho các đối tƣợng bảo trợ nói chung, trong đó có ngƣời cao tuổi. Ngoài ra, có các hoạt động chỉ đạo và giám sát quá trình triển khai thực hiện các chính sách về NCT của Chính phủ thông qua Ủy ban Quốc gia về NCT và Chƣơng trình Hành động Quốc gia về NCT.
Từ Nghị định 06/2011/NĐ-CP, các Bộ, ngành đã có căn cứ xây dựng các Thông tƣ, các đề án triển khai thực hiện chính sách từ góc độ các cơ quan quản lý ngành. Bắt đầu từ tháng 11/2011, một loạt Thông tƣ của các bộ đã lần lƣợt đƣợc ban hành với nội dung liên quan trực tiếp đến lĩnh vực TGXH cho NCT.
Tiếp đó, tại các địa phƣơng, bắt đầu từ cấp tỉnh, nhiều Đề án, mô hình về chăm sóc NCT của các tỉnh/ thành đã đƣợc xây dựng và triển khai. Ví dụ Bộ Văn hóa – Thể
thao và Du lịch đã có Đề án Hỗ trợ, chăm sóc đời sống văn hóa tinh thần đối với ngƣời cao tuổi thực hiện Chƣơng trình hành động quốc gia về ngƣời cao tuổi giai đoạn 2012-2020, UBND tỉnh Thừa Thiên Huế đã ban hành Quyết định số 2458/QĐ- UBND ngày 25/12/2012 về việc phê duyệt đề án “Tƣ vấn và chăm sóc ngƣời cao tuổi dựa vào cộng đồng tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2012-2015”.
Các Ban công tác NCT cấp tỉnh/ thành cũng đƣợc thành lập (theo Thông tƣ 08/2009 ngày 08/9/2009 hƣớng dẫn việc thành lập ban công tác ngƣời cao tuổi tỉnh, thành phố trực thuộ trung ƣơng của Bộ Nội vụ).
Theo chiều ngang, các thông tƣ của hơn mƣời Bộ đã bao gồm các nội dung khác nhau của chính sách TGXH, do mỗi Bộ ngành ban hành, trực tiếp hoặc gián tiếp, dành riêng cho NCT hoặc cho nhiều nhóm đối tƣợng khác nhau, trong đó có đối tƣợng NCT.
Ngoài ra, bên cạnh Luật NCT, hàng loạt các bộ Luật chuyên ngành khác trong những năm gần đây, đều có những điều khoản dành riêng cho đối tƣợng NCT. Điều này, cùng với Luật NCT, cũng góp phần đảm bảo ngày một tốt hơn đời sống vật chất, tinh thần, chăm sóc sức khỏe và phát huy vai trò của NCT ở nƣớc ta hiện nay.
Nhƣ vậy, có thể nói các chính sách TGXH cho NCT trong vòng 6 năm qua đã ít nhiều mang tính hệ thống, theo cả chiều dọc và chiều ngang của hệ thống quản lý. Sơ đồ dƣới đây sẽ minh họa rõ hơn hệ thống chính sách TGXH cho NCT theo cơ cấu tổ chức ra quyết định và các thiết chế chủ yếu tham gia vào quá trình hình thành hệ thống chính sách này.
+ Trung ƣơng (Quốc hội và Chính phủ)
Luật NCT, Nghị định 06/2010/NĐ-CP Hƣớng dẫn thực hiện Luật NCT, các nghị định 67/2006/NĐ-CP, 13/2010/NĐ-CP, 136/2013/NĐ-CP về chính sách TGXH đối với các đối tƣợng BTXH.
Các văn bản chỉ đạo, triển khai các chính sách của Chính phủ thông qua hoạt động của: Ủy ban quốc gia về NCT và Chƣơng trình hành động quốc gia NCT (giai đoạn 2012-2020).
+ Các Bộ, ngành: Thông tƣ, Đề án của các bộ: Bộ Lao động - Thƣơng Binh - Xã hội, Bộ Nội vụ, Bộ Y tế, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Văn hóa - Thể thao - Du lịch, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Xây dựng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
+ Địa phƣơng: các Quyết định, Đề án, mô hình, kế hoạch của cấp Tỉnh (UBND tỉnh/ thành hoặc các Sở Y tế, Sở TT-TT, Sở VH-TT-DL,…), về chăm sóc/ chăm sóc sức khoẻ / chăm sóc đời sống văn hóa của NCT dựa vào cộng đồng.
Hoạt động của các Ban công tác NCT Tỉnh và Thành phố trực thuộc TW (thành lập theo Thông tƣ 08/2009 của Bộ Nội vụ).
Các mô hình chăm sóc NCT; Hoạt động của Hội NCT các cấp, Mô hình các Câu lạc bộ NCT,..
+ Các Luật chuyên ngành khác: Luật Lao động, Luật Hôn nhân và Gia đình, Luật Dân sự, Luật Hình sự, Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân, Chiến lƣợc Dân số và sức khỏe sinh sản.
3.2.2.2. Tuyên truyền, phổ biến chính sách
Các cơ quan quản lý nhà nƣớc đã chú trọng công tác tuyên truyền chính sách, pháp luật công tác trợ giúp xã hội cho NCT, đẩy mạnh tuyên truyền trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng thông qua các chuyên mục, chƣơng trình; tổ chức hội nghị cán bộ cấp tỉnh, cấp huyện triển khai thực hiện chính sách trợ giúp xã hội cho ngƣời cao tuổi; tăng cƣờng tuyên truyền thông qua Ngày ngƣời cao tuổi Việt Nam (06/6), Ngày NCT quốc tế (01/10).
Tuy nhiên, theo một kết quả khảo sát của Cục Bảo trợ xã hội (Bộ LĐ-TB&XH) đƣợc thực hiện vào tháng 8/2015 về tình hình thực hiện Luật Ngƣời cao tuổi, NCT ở thành thị nhận thức, tiếp cận các chính sách dành cho NCT tốt hơn so với NCT ở nông thôn, và sự khác biệt này cũng xuất hiện nam giới cao tuổi và nữ giới cao tuổi. Đây là “khoảng trống” khiến công tác tuyên truyền cần tiếp tục đƣợc quan tâm.
Các tỉnh/thành phố đã ban hành kế hoạch triển khai thực hiện chính sách trợ giúp xã hội cho NCT; tổ chức tuyên truyền, phổ biến Luật ngƣời cao tuổi và các chế độ chính sách đối với ngƣời cao tuổi đến cán bộ, ngƣời dân đặc biệt là ngƣời cao tuổi.
Ngành Lao động – Thƣơng và Xã hội và Hội Ngƣời cao tuổi của 63 tỉnh/thành phố đã có hàng ngàn cuộc tuyên truyền dƣới các hình thức khác nhau với hàng triệu lƣợt NCT tham dự. Hội NCT nhiều xã, phƣờng đã phối hợp với Đài Phát thanh giới thiệu chi tiết về Luật NCT, Chƣơng trình hành động quốc gia về NCT và các văn bản hƣớng dẫn của Chính phủ, của các bộ ngành.
Cụ thể, tại các địa phƣơng Sở Thông tin và truyền thông chỉ đạo các cơ quan báo chí tuyên truyền về chƣơng trình và các chính sách liên quan đến ngƣời cao tuổi. Hình thức tuyên truyền: Đài phát thanh truyền hình, Báo chí; tuyên truyền của phòng văn hóa thông tin.
3.2.2.3. Huy động nguồn lực thực hiện chính sách trợ giúp xã hội cho người cao tuổi
Nguồn nhân lực
Nguồn nhân lực thực hiện chính sách TGXH cho NCt chủ yếu là nhân lực trong ngành LĐ-TB&XH, tuy nhiên số lƣợng còn thiếu và công việc quá tải ở cấp xã. Cụ thể:
- Cấp tỉnh: tại Sở LĐTBXH có phòng Bảo trợ xã hội dƣới sự chỉ đạo trực tiếp của 01 Phó giám đốc Sở LĐTBXH. Biên chế phòng BTXH dao động từ 6-9 ngƣời tùy theo từng tỉnh. Biên chế cán bộ phụ trách BTXH thông thƣờng từ 2-3 ngƣời, trong đó 1 lãnh đạo phòng trực tiếp phụ trách lĩnh vực BTXH, 1-2 chuyên viên phụ trách lĩnh vực BTXH (phần lớn các tỉnh chỉ có 1 chuyên viên). Chuyên viên BTXH này phụ trách cả mảng chính sách lẫn các chƣơng trình/đề án liên quan tới vấn đề TGXH. Điều này có nghĩa là 6 nhóm đối tƣợng (theo nghị định 136/2013/NĐ-CP) và các đề án nhƣ Đề án 32 (Nghề công tác xã hội), Đề án 1019 (Đề án trợ giúp ngƣời khuyết tật giai đoạn 2012-2020), Đề án 1215 (Đề án trợ giúp xã hội và phục hồi chức năng cho ngƣời tâm thần), Đề án 647 (Đề án chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn)…
- Cấp huyện: Phòng LĐTBXH là cơ quan tham mƣu, giúp việc UBND huyện về lĩnh vực LĐTBXH và chịu sự chỉ đạo về mặt chuyên môn của Sở LĐTBXH. Các phòng LĐTBXH đều có trụ sở làm việc, con dấu và tài khoản riêng, thƣờng có 8-9 biên chế. Trong đó có 1 cán bộ chuyên trách về lĩnh vực BTXH, 1 phó trƣởng phòng phụ trách lĩnh vực BTXH.
- Cấp xã: Đối với cấp xã, dƣới sự chỉ đạo trực tiếp của 01 phó chủ tịch UBND xã phụ trách lĩnh vực văn hóa xã hội, mỗi xã/phƣờng đƣợc bố trí 01 cán bộ chuyên trách về lĩnh v ực LĐTBXH. Thực tế, tùy theo tình hình ngân sách xã và quyết định của UBND, HĐND xã mà có xã có thêm một cán bộ (thƣờng là kiêm nhiệm, hoặc cán bộ hợp đồng) hỗ trợ công chức lao động và xã hội xã. Tuy nhiên, khối lƣợng công việc mà đội ngũ công chức xã ngành LĐTBXH đang đảm nhiệm vẫn đƣợc đánh giá là đang trở nên quá tải.
Nguồn lực tài chính
- Nguồn tài chính thực hiện chính sách TGXH thƣờng xuyên đƣợc cân đối từ NSNN và bảo đảm từ nguồn ngân sách trung ƣơng, các địa phƣơng đƣợc phép điều chỉnh mức chuẩn trợ cấp theo hƣớng ổn định và không thấp hơn quy định của quốc gia từ nguồn ngân sách địa phƣơng.
- Nguồn lực tài chính dành cho TGXH phụ thuộc vào Bộ Tài chính cân đối nguồn lực ngân sách trong kỳ dự toán theo quy định Nhà nƣớc về quản lý và phân bổ nguồn lực tài chính.
- Công tác TGXH thƣờng xuyên hiện nay phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn lực tài chính của nhà nƣớc, không huy động đƣợc nguồn tài chính bên ngoài ngân sách, thiếu cơ chế, khung pháp lý để huy động nguồn lực xã hội cho TGXH thƣờng xuyên.
- Theo quy định, các địa phƣơng đƣợc bố trí nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên theo dự toán kỳ ngân sách và điều chỉnh hàng năm, tuy nhiên, trong thực tế vẫn còn tình trạng giải ngân chậm, bố trí nguồn lực chƣa sẵn sàng đầy đủ, đối tƣợng nhận TGXH còn phải chờ đợi, thủ tục hồ sơ nhận trợ giúp khá cứng nhắc, thiếu tính thực tiễn với một số đối tƣợng đặc thù.
- Không có ghi nhận, báo cáo tổng hợp về tỷ lệ huy động nguồn lực xã hội hóa cho TGXH thƣờng xuyên, mức hỗ trợ hiện hành luôn thiếu so với nhu cầu của đối tƣợng. Việc huy động nguồn lực tại chỗ từ cộng đồng và doanh nghiệp ở các tỉnh chƣa tự chủ đƣợc ngân sách còn rất khó khăn, trong khi nguồn hỗ trợ của NSTW và NSĐP còn hạn chế, chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu cần hỗ trợ của đối tƣợng bảo trợ xã hội về thu nhập, dẫn đến việc giúp đối tƣợng thoát nghèo, vƣợt khó khăn còn rất nhiều thách thức, thiếu sự bền vững trong dài hạn.
- Công tác kiểm tra, giám sát đánh giá hiệu quả tài chính của các chính sách TGXH thƣờng xuyên hiện nay còn hạn chế thể hiện ở: (1) thiếu hệ thống chỉ tiêu giám sát và đánh giá thống nhất; (2) chƣa có chỉ tiêu đánh giá hiệu quả huy động và phân bổ nguồn lực tài chính, nhất là chỉ tiêu phản ánh hiệu quả đầu ra của dòng tiền, hiệu quả phân bổ của dòng tiền ngân sách; (3) việc đánh giá, kiểm tra mang tính nội bộ, chƣa có giám sát độc lập và sự tham gia tích cực của các đơn vị/tổ chức liên quan; (4) hệ thống báo cáo mang tính chất hành chính truyền thống với thông tin nghèo nàn và không đồng nhất giữa các địa phƣơng, do vậy không thể hoặc không phản ánh đƣợc các chính sách có đạt đƣợc mục tiêu hay không, hiệu quả tài chính cho từng chính sách rất khó xác định.
3.2.2.4 Phối hợp thực hiện chính sách TGXH cho NCT
Các địa phƣơng đã đẩy mạnh công tác hƣớng dẫn và phối hợp liên ngành, lồng ghép các chƣơng trình cùng với thực hiện chính sách trợ giúp xã hội cho ngƣời cao tuổi. Tuy nhiên, công tác báo cáo, số liệu thống kê có lúc có nơi còn chƣa đƣợc chính xác, đồng bộ, thƣờng xuyên gây ra những khó khăn nhất định trong xây dựng chính sách, chƣơng trình, kế hoạch về NCT.
Phối hợp liên ngành trong ban hành chính sách
Quá trình thiết kế và ban hành chính sách đƣợc tuân thủ theo đúng quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quá trình thực hiện chƣa hiệu quả bởi dù đã có quy trình ban hành chính sách 5 bƣớc, nhƣng khi một văn bản quy phạm pháp luật đƣợc đƣa ra để xin ý kiến các Bộ/ Ban ngành, các cấp thì còn mang tính hình thức, các ngành các cấp cũng chƣa thật sự đóng góp hết công sức cho việc hoàn thiện khung khổ pháp luật về TGXH. Một nguyên do nữa là do hiện nay hệ thống văn bản pháp luật có quá nhiều, chƣa có cái nhìn định hƣớng xa, mà chính sách đang quy hoạch tầm ngắn. Do vậy, với lƣợng văn bản quá tải nhƣ vậy thì các Bộ/Ban ngành đôi khi không thể tham gia góp ý kiến một cách hiệu quả đƣợc. Điển hình là trƣờng hợp Nghị định 136/2013/NĐ-CP quy định về TGXH cho các đối tƣợng BTXH đã tạm dừng thực hiện một năm dù đã qua nhiều cấp lấy ý kiến cả về nội dung, vấn đề tài chính cũng nhƣ quy định chức năng nhiệm vụ.
Phối hợp trong thực hiện chi trả
Sự phối hợp trong quản lý đối tƣợng từ khâu tiếp nhận hồ sơ tới khi ra quyết định đối tƣợng vào chƣơng trình và chi trả tiền trợ cấp tới tay đối tƣợng ở nhiều tỉnh thành vẫn là sự phối hợp nội bộ, chƣa có sự tham gia của bên thứ ba (nhƣ hệ thống bƣu điện)
Phối hợp trong cấp thẻ BHYT
Trong việc cấp thẻ BHYT cho đối tƣợng BTXH thì ngành LĐTBXH vẫn đóng vai trò là đầu mối quản lý đối tƣợng, cung cấp danh sách đối tƣợng thuộc diện cấp thẻ BHYT cho BHXH để mua và thẻ BHYT sẽ đƣợc phát hành bởi BHXH.
Việc phối hợp để cấp thẻ BHYT cho đối tƣợng BTXH đƣợc đánh giá là thực hiện khá tốt, sự phối hợp giữa ngành LĐTBXH và BHXH là rất chặt chẽ.
Trƣớc đây, khi chƣa có phần mềm lọc trùng thẻ BHYT thì công việc này rất khó khăn, và lƣợng thẻ trùng nhiều. Từ khi nhà nƣớc Việt Nam ra yêu cầu giải quyết triệt để vấn đề trùng thẻ và nhất là sự ra đời của phần mềm lọc thẻ trùng. Hiện nay, ngành LĐTBXH cũng muốn xây dựng một phần mềm lọc trùng thẻ cho riêng ngành mình, vì nhƣ ngành BHXH nói thì phần mềm lọc trùng của họ không thể chia sẻ đƣợc vì có những đặc tính riêng, bảo mật riêng của ngành. Trƣớc đây 2 năm, việc cấp muộn BHYT gây không ít khó khăn cho đối tƣợng do khi cần thì không có thẻ BHYT để sử dụng. Nhƣng sau khi có phần mềm lọc thẻ, công việc giảm tải đi nhiều, đồng thời sự phối hợp giữa hai ngành LĐTBXH và ngành BHXH có hiệu quả hơn đã giải quyết đƣợc vấn đề cấp thẻ muộn.
Sự phối hợp của các cấp các ngành tuy đƣợc đánh giá tốt, nhƣng quá trình thực hiện vẫn còn nhiều vấn đề chƣa hiệu quả. Những tồn tại hiện nay trong cơ chế phối hợp giữa các ngành, cụ thể là:
- Phối hợp còn mang tính hình thức, nhất là ở cấp Trung ƣơng. Trƣớc một chính sách/một chƣơng trình đều đƣa ra những cơ quan/đơn vị tham gia rất “hoành tráng”, nhƣng ngƣời làm thực thì lại không lớn nhƣ số lƣợng ngƣời trong “ban/bệ” đó.
- Các ngành đều cho rằng có trách nhiệm và nghĩa vụ trong việc đảm bảo an sinh cho mọi ngƣời dân trong lĩnh vực của mình, nhƣng lại không phân biệt rõ chức năng
nhiệm vụ của từng ngành. Ví dụ nhƣ mọi chính sách TGXH phải do ngành LĐTBXH ban hành và thực hiện, còn những ban ngành mang tính là dịch vụ công nhƣ giáo dục, y tế thì chỉ thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công của các ngành này thôi.
- Tƣơng tự nhƣ ở cấp trung ƣơng, cấp tỉnh cũng tổ chức “ban bệ”, với thành phần tƣơng tự nhƣ ở trung ƣơng. Một lần nữa khẳng định sự thiếu linh hoạt và chủ động của các tỉnh trong việc thực hiện chính sách TGXH ở tại địa phƣơng.
- Theo cơ chế phân cấp hiện hành, cấp huyện là cấp thực hiện chính hoạt động