1.2. Kinh nghiệm của một số quốc gia về vai trò của Nhà nƣớc đối với đầu tƣ
1.2.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Là một quốc gia gần gũi với Việt Nam trên nhiều phƣơng diện nhƣ vị trí địa lý, truyền thống văn hóa, sự tƣơng đồng về điều kiện kinh tế, kinh nghiệm của Trung Quốc trong phát triển kinh tế nói chung, trong điều hành hoạt động đầu tƣ công nói riêng luôn là một bài học quý để Việt Nam tham khảo và học hỏi.
Trong những năm vừa qua, những cải cách của Trung Quốc gắn liền với quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa sang nền kinh tế thị trƣờng. Về chi ngân sách, trong gần 30 năm qua, đã có nhiều thay đổi trong cơ cấu chi tiêu của ngân sách chính phủ ở Trung Quốc. Năm 1978, hầu hết các khoản đầu tƣ của các xí nghiệp quốc doanh đều do ngân sách cấp và tới 40% chi tiêu của chính phủ dành cho đầu tƣ xây dựng cơ bản.. Phân bổ ngân sách cho các hoạt động kinh tế (xây dựng cơ bản, nâng cấp kỹ thuật, khảo sát địa chất …) chiếm hơn 60% tổng chi tiêu ngân sách. Tuy nhiên, kể từ khi chuyển đổi sang việc xây dựng nền kinh tế theo định hƣớng thị trƣờng (năm 1982), các chính sách đầu tƣ của Trung Quốc đã có nhiều thay đổi đáng kể. Nhằm thích ứng với tình hình mới, chính phủ Trung Quốc thực hiện chính sách đầu tƣ theo các định hƣớng sau:
- Tập trung đầu tƣ từ ngân sách cho các hạng mục trọng điểm, bao gồm: các hạng mục không mang tính sinh lợi và mang tính xã hội cao; các hạng mục cơ sở hạ tầng có quy mô lớn nhƣng chu chuyển vốn chậm, khả năng thu hồi vốn đầu tƣ không rõ ràng, chủ yếu là các dự án đầu tƣ xây dựng, giao thông vận tải, năng lƣợng, thông tin, bƣu điện,..; các hạng mục thuộc các ngành công nghiệp trọng điểm có tác động trực tiếp và mạnh đến sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế nhƣ cơ điện, kiến trúc, hóa dầu,…; các hạng mục có hàm lƣợng khoa học kỹ thuật cao, có khả năng phát triển trong tƣơng lai nhƣ công nghệ mới, kỹ thuật hàng không, kỹ thuật vi sinh…
- Đa dạng hóa nguồn vốn cho đầu tƣ xây dựng cơ bản, Trung Quốc áp dụng chỉ cấp phát vốn không hoàn lại cho các hạng mục mang tính công ích. Đối với các hạng mục khác, bên cạnh việc xác định đầu tƣ từ ngân sách là chính, Trung Quốc cũng chủ trƣơng tăng cƣờng thu hút vốn đầu tƣ của các doanh nghiệp, các cá nhân, các nhà đầu tƣ trong và ngoài nƣớc thông qua các kênh khác nhau. Chính vì vậy, tỷ trọng đầu tƣ xây dựng cơ bản trong tổng chi ngân sách chính phủ giảm mạnh, từ hơn 40% năm 1978 xuống còn 11,6% năm 1995 và từ 4%-9% trong những năm gần đây.
- Tăng cƣờng quản lý tài vụ và điều chỉnh các quan hệ giữa các ngành tham gia quản lý vốn đầu tƣ từ ngân sách. Trung Quốc thực hiện các biện pháp quản lý vốn tốt hơn nhƣ: thu thập tiền thừa trong khoán xây dựng, tiền thừa sau khi thi công…mở các tài khoản độc lập đối với tài sản cố định, tài sản lƣu động, tài sản kế thừa và pháp quy hóa việc chuyển giao, thanh lý tài sản đối với các hạng mục “cần rút vốn”.
31
Trung Quốc cũng điều chỉnh các quan hệ giữa các ngành tham gia quản lý xây dựng cơ bản, bãi bỏ chế độ cũ “Tài chính bỏ vốn, Ủy ban kế hoạch hoạch định các hạng mục, Công ty đầu tƣ quản lý việc thực hiện, Ngân hàng thu nộp” để xây dựng cơ chế mới, kết hợp chặt chẽ giữa quyền tự chủ, quyền lợi và trách nhiệm đối với các quyết định và rủi ro đầu tƣ. Theo đó, vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc chuyển vào Ngân hàng phát triển quốc gia để cấp phát cho các hạng mục xây dựng cơ bản đƣợc phê duyệt theo dự toán của ngân sách dƣới hình thức các khoản vay có hoàn trả. Hàng năm, sau khi thu hồi vốn năm trƣớc, Nhà nƣớc đều bỏ ra một khoản nhất định chuyển thành vốn của ngân hàng này.
Việc chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hóa sang cơ chế thị trƣờng cũng là một cơ hội để Trung Quốc đổi mới, sắp xếp lại các doanh nghiệp Nhà nƣớc (DNNN). Kể từ năm 1978, Trung Quốc từng bƣớc xóa bỏ việc bao cấp vốn cho DNNN, chuyển từ việc các doanh nghiệp chỉ dựa vào các khoản vay ở ngân hàng sang việc doanh nghiệp tự chủ động thu hút vốn xã hội ở trong và ngoài nƣớc thông qua thị trƣờng vốn. Trung Quốc cũng hình thành đƣợc khung pháp lý căn bản về quản lý, giám sát việc sử dụng tài sản Nhà nƣớc trong các doanh nghiệp, làm rõ quyền hạn, trách nhiệm dân sự trƣớc pháp luật của doanh nghiệp trƣớc việc bảo toàn và làm tăng giá trị tài sản Nhà nƣớc của doanh nghiệp. Nhƣ vậy, các DNNN đã có quyền tự chủ hơn trong sử dụng vốn và tài sản Nhà nƣớc đồng thời trách nhiệm pháp lý cũng đƣợc xác định rõ, làm tăng cƣờng ý thức của doanh nghiệp. Các DNNN đƣợc khuyến khích thành lập các “tập đoàn doanh nghiệp” mà không có bất cứ một hạn chế nào về địa bàn, lĩnh vực và ngành nghề. Việc hình thành sự hợp tác giữa các doanh nghiệp và sau đó là các tập đoàn doanh nghiệp đã làm giảm đáng kể sự can thiệp của các cơ quan hành chính Nhà nƣớc vào hoạt động của các doanh nghiệp, phát triển thị trƣờng khu vực, phá vỡ sự xé lẻ theo lĩnh vực của hệ thống kế hoạch hóa. Các tập đoàn doanh nghiệp trên thực tế đã có tác động nhất định tới một số chỉ tiêu kinh tế quốc dân, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đổi mới công nghệ và trở thành trụ cột trong sự phát triển của đất nƣớc Trung Quốc. Ngoài ra, việc chấm dứt cơ chế hai giá (giá ƣu đãi dành cho các DNNN) đã loại trừ đƣợc một kênh tham những phổ biến, và tiến trình hội nhập vào nền kinh tế toàn cầu đã giúp tăng cƣờng tính kỷ luật cho các DNNN.
Bên cạnh những thành công nêu trên thì cải cách các DNNN ở Trung Quốc cũng bộc lộ không ít những vấn đề bất cập. Đó là:
1) Dù đã có nhiều biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế song nhiều DNNN ở Trung Quốc vẫn làm ăn thua lỗ, kém hiệu quả.
2) Việc thực hiện các biện pháp sát nhập, phá sản vẫn chƣa đƣợc quy phạm hóa, do đó thƣờng xảy ra tình trạng doanh nghiệp giả phá sản để trốn nợ hay phá sản trƣớc, sát nhập sau. Quá trình cổ phần hóa DNNN cũng diễn ra chậm, mang nặng tính nội bộ và không minh bạch. Điều này đã làm cho một số ngƣời, trong đó hầu hết là quan chức chính phủ, ban giám đốc của doanh nghiệp và những ngƣời thân cận với những đối tƣợng này, trở nên giàu có một cách nhanh chóng. Sự giàu lên của các nhóm đặc quyền, đặc lợi này không chỉ có tính bất thƣờng đối với ngƣời Trung Quốc, mà nó còn chƣa từng xảy ra ở bất kỳ một nƣớc Châu Á nào khác.
3) Nhiều DNNN hoạt động theo hình thức manh mún, kinh doanh đa ngành, xây dựng hàng loạt những hoạt động bổ trợ quy mô nhỏ (tuy là có hiệu quả hơn) xung quanh hoạt động trọng tâm của mình. Tình trạng này đã cản trở tiến trình hợp lý hóa toàn bộ nền công nghiệp, bất chấp cố gắng của các nhà hoạch định chính sách quốc gia trong việc xây dựng các tập đoàn doanh nghiệp quy mô lớn theo mô hình chaebol của Hàn Quốc.
4) Vẫn tồn tại khoảng cách khá lớn về công nghệ giữa các DNNN Trung Quốc với những công ty hàng đầu của thế giới. Điều này không chỉ đúng đối với các ngành công nghệ cao nhƣ máy tính, điện tử, dƣợc phẩm mà còn đúng với những ngành có mức độ công nghệ trung bình nhƣ linh kiện ô tô, thép, điện gia dụng.
Trên thực tế, tốc độ tăng trƣởng cao trong hai thập kỷ qua của Trung Quốc đƣợc duy trì không phải nhờ vào cải thiện công nghệ mà là nhờ tỷ lệ đầu tƣ lên tới 35%-40% GDP. Tuy nhiên, những khoản đầu tƣ này đƣợc phân bổ chủ yếu cho các DNNN, trong khi các doanh nghiệp tƣ nhân vẫn có quy mô nhỏ (trung bình sử dụng 60-70 lao động và thƣờng có tuổi thọ ngắn hơn 3 năm). Tuy nhiên, có thể nhận thấy rằng trong tƣơng lai, mặc dù đầu tƣ, đặc biệt là đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng và công nghiệp vẫn tiếp tục đóng một vai trò quan trọng, nhƣng với tỉ lệ đầu tƣ đã quá cao nhƣ hiện nay, Trung Quốc sẽ khó có thể tăng thêm đầu tƣ công một cách đáng kể.
Tại Đại hội Đảng khóa XVII, các nhà lãnh đạo cao cấp của Trung Quốc nhận định rằng mô hình tăng trƣởng thành công trong quá khứ không còn thích hợp cho giai đoạn phát triển sắp tới của đất nƣớc và vì vậy cần có những điều chỉnh quan trọng. Tổng bí thƣ
33
Hồ Cẩm Đào đƣa ra khái niệm “phát triển khoa học” nhằm nhấn mạnh yếu tố bền vững của tăng trƣởng nhƣ là một sự kết hợp của việc nâng cao hiệu quả sử dụng năng lƣợng, giảm ô nhiễm môi trƣờng, và tăng cƣờng công bằng xã hội. Chính vì vậy, trong những năm gần đây, Trung Quốc đã có những tiến bộ vƣợt bậc trong phát triển kinh tế. Năm 2008, trong bối cảnh nền kinh tế thế giới suy thoái, GDP của Trung Quốc vẫn đạt 4,42 nghìn tỷ USD và là nền kinh tế lớn thứ 3 trên thế giới.