3.3. Một số kiến nghị, đề xuất nhằm tăng cƣờng vai trò quản lý đầu tƣ công
3.3.2. Về tổ chức thực hiện
Việc đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý đầu tƣ công phải đƣợc tiến hành trong từng bƣớc của quá trình quản lý dự án đầu tƣ công nhƣ công tác phê duyệt, thẩm định dự án đầu tƣ, đấu thầu, giải phóng mặt bằng…v…v Cụ thể, cần tập trung vào một số giải pháp sau đây:
111
Trong giai đoạn hiện nay, khi quy mô ngân sách còn hạn hẹp, Việt Nam lại đang trong giai đoạn tích lũy vốn cho tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc thì việc kiểm soát chặt chẽ danh mục chi đầu tƣ phát triển càng phải đƣợc coi trọng, tránh tốn kém, lãng phí không cần thiết nhƣ đầu tƣ sai mục đích, đầu tƣ không trọng điểm dẫn tới tình trạng dàn trải, kém hiệu quả… Vì vậy, chất lƣợng của công tác thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tƣ dùng vốn ngân sách phải đƣợc nâng cao hơn.
- Siết chặt công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tƣ. Tất cả các báo cáo dự án phải đƣợc xem xét trên các khía cạnh cụ thể về tính chất của một dự án đầu tƣ công nhƣ: đảm bảo phù hợp với các quy hoạch (quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch đất đai, quy hoạch xây dựng…) và các mục tiêu đề ra trong các kế hoạch phát triển kinh tế; đảm bảo tính hợp lý trong thiết kế và năng lực của các chủ thể lập dự án - là các bộ, ngành địa phƣơng, tránh tình trạng một đơn vị có quá nhiều dự án, không đủ nhân sự để giải quyết dẫn đến các dự án chồng chéo lên nhau, chậm chễ tiến độ hoặc có dự án nhƣng không giải ngân đƣợc vốn do năng lực kém; đảm bảo tính hiệu quả về mặt kinh tế xã hội và kiểm soát đƣợc những tác động không mong muốn. Đối với các dự án quan trọng, có ảnh hƣởng sâu rộng tới đời sống kinh tế xã hội của địa phƣơng, vùng miền, của toàn đất nƣớc nói chung, trƣớc khi phê duyệt dự án đầu tƣ, cần phải đƣa ra công bố rộng rãi trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng để ngƣời dân biết và góp ý kiến vào dự án. Nếu dự án nhận đƣợc sự đồng thuận của đông đảo ngƣời dân thì có thể tiến hành thực hiện, nếu không phải xem xét, điều chỉnh về nội dung, quy mô dự án sao cho phù hợp.
- Ban hành quy trình thẩm định dự án thống nhất trong phạm vi cả nƣớc với các tiêu chí thẩm định cụ thể, rõ ràng để ngƣời có thẩm quyền có thể dễ dàng theo dõi, đánh giá và so sánh. Trong đó, cần phải sử dụng tỷ lệ chiết khấu phù hợp, thống nhất khi thẩm định dự án đầu tƣ. Lựa chọn tỷ lệ chiết khấu là một khau rất quan trọng trong quá trình thẩm định dự án đầu tƣ, nó ảnh hƣởng đến kết quả xác định hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế xã hội của dự án từ đó dẫn đến quyết định có tài trợ hay không cho dự án. Do các dự án an sinh xã hội và công cộng đều mang tính dài hạn, do đó có sự phân phối lại thu nhập giữa các thế hệ nên tỷ lệ chiết khấu đƣợc sử dụng phải là tỷ lệ chiết khấu xã hội chứ không phải tỷ lệ chiết khấu tƣ nhân hay tỷ lệ chiết khấu của thị trƣờng và phƣơng pháp
chiết khấu cần phải tính đến ảnh hƣởng này của dự án trong tƣơng lai. Ngoài ra, do dự án đầu tƣ công cộng thƣờng đƣợc thực hiện trong một thời gian dài nên khi xem xét, thẩm định dự án, cần đƣa yếu tố lạm phát vào để đánh giá.
- Thƣờng xuyên rà soát việc thực hiện các dự án đầu tƣ đã đƣợc cấp vốn tại các bộ, ngành, địa phƣơng. Việc rà soát này nhằm đánh giá tiến độ, khối lƣợng và khả năng hoàn thành đúng thời hạn quy định của các dự án, từ đó có những điều chỉnh thích hợp trong công tác quản lý, điều hành, phân bổ vốn trong thời gian tiếp theo, đồng thời nâng cao ý thức, trách nhiệm của chủ dự án đối với công trình đầu tƣ đã đƣợc cấp phép. Kiên quyết cắt, giảm, đình hoãn đối với những dự án, công trình quá chậm trễ về tiến độ (do nguyên nhân chủ quan), dự án chƣa cần thiết, dự án thiếu về trình tự, thủ tục đầu tƣ và tạo điều kiện để đẩy nhanh tiến độ các dự án đang thi công, sớm đƣa dự án vào sử dụng, phát huy hiệu quả kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, cũng cần phải nghiêm khắc hơn trong xử lý sai phạm, đặc biệt là đối với những ngƣời đứng đầu các cơ quan để xảy ra sai phạm, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm.
- Tăng cƣờng đào tạo, bồi dƣỡng kiến thức và kỹ năng thẩm định dự án đầu tƣ cho đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định dự án đầu tƣ. Đây là công việc hết sức cần thiết vì các cán bộ làm công tác thẩm định dự án đầu tƣ sẽ là ngƣời trực tiếp quyết định việc dự án đầu tƣ có đƣợc đƣa vào thực hiện hay không. Cán bộ thiếu, yếu về năng lực sẽ dẫn đến nhiều vấn đề nhƣ : chậm chễ trong giải quyết các thủ tục hành chính liên quan khiến dự án chậm về tiến độ; không phát hiện đƣợc những sai sót trong báo cáo đầu tƣ nhƣ dự toán vƣợt so với yêu cầu thực tế, thiết kế sai, dự án chƣa đủ thủ tục đã đƣợc cấp vốn thực hiện v.v.. Việc đào tạo và bồi dƣỡng cán bộ làm công tác thẩm định dự án đầu tƣ phải đƣợc diễn ra thƣờng xuyên, liên tục, phải đƣợc đƣa vào chƣơng trình đào tạo hàng năm của cơ quan có chức năng. Trong đó, phải lƣu ý rút kinh nghiệm từ các dự án đầu tƣ đã đƣợc thực hiện để có thể làm tốt hơn công tác thẩm định của các dự án trong tƣơng lai.
Đổi mới và hoàn thiện công tác giải phóng mặt bằng.
Trong nhiều năm qua, giải phóng mặt bằng là một nút thắt đối với việc thực hiện dự án đầu tƣ, khiến nhiều dự án chậm chễ tiến độ, làm tăng tổng mức đầu tƣ, tăng vốn, gây thất thoát lãng phí vốn Nhà nƣớc (nhƣ đã phân tích). Vì vậy, việc đổi mới và hoàn
113
thiện công tác giải phóng mặt bằng chính là một nhiệm vụ quan trọng của công tác quản lý đầu tƣ của Nhà nƣớc. Để công tác giải phóng mặt bằng diễn ra thuận lợi, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, cần thực hiện các biện pháp sau:
- Bảo đảm tính dân chủ, công khai trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng. Đơn vị thực hiện dự án đầu tƣ công phải thực hiện công khai, minh bạch hóa tất cả các thông tin liên quan tới dự án đầu tƣ, tổ chức phổ biến chủ trƣơng quy hoạch, họp lấy ý kiến của nhân dân đối với dự án đầu tƣ. Việc lập phƣơng án đền bù, hỗ trợ thôn, xã, đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng khu tái định cƣ phải đƣợc sự đồng thuận của chính quyền và nhân dân địa phƣơng, trên cơ sở của luật pháp Nhà nƣớc và sự hỗ trợ tốt nhất đối với ngƣời mất đất.
- Tăng cƣờng sự lãnh đạo, chỉ đạo phối hợp chặt chẽ trong thực hiện bồi thƣờng giải phóng mặt bằng giữa cấp ủy đảng, chính quyền, mặt trận và đoàn thể các cấp. Chú trọng công tác tuyên truyền, giải thích để ngƣời dân hiểu và chấp hành tốt chính sách pháp luật của Nhà nƣớc về bồi thƣờng giải phóng mặt bằng. Quan tâm nắm vững tâm tƣ, nguyện vọng chính đáng của dân để có biện pháp, chính sách giải quyết kịp thời, phù hợp với quy định chung của Nhà nƣớc và tình hình thực tế của địa phƣơng, tạo sự kết hợp giữa lợi ích hợp pháp, chính đáng của ngƣời dân với lợi ích của Nhà nƣớc và của toàn xã hội.
- Phải thực hiện đồng bộ giữa quy hoạch, giải phóng mặt bằng với việc bố trí tái định cƣ và bố trí đất sản xuất cho những hộ dân có đủ điều kiện. Bên cạnh việc tính toán bồi thƣờng, hỗ trợ thiệt hại đúng, đủ theo quy định, cần quan tâm đến đời sống kinh tế trƣớc và sau khi các hộ dân bị thu hồi đất. Khi phƣơng án bồi thƣờng giải phóng mặt bằng đƣợc ban hành, các cơ quan, đơn vị thực hiện việc bồi thƣờng, hỗ trợ cho dân phải kết hợp chặt chẽ với chính quyền địa phƣơng nơi có dự án, công khai đầy đủ những thông tin liên quan đến việc tính toán bồi thƣờng, hỗ trợ các đối tƣợng bị ảnh hƣởng bởi dự án và công bố ngay địa điểm cũng nhƣ phƣơng án bố trí tái định cƣ
Nâng cao chất lƣợng công tác đấu thầu.
Đấu thầu đƣợc coi là một công cụ hữu hiệu của Nhà nƣớc trong quản lý các dự án đầu tƣ sử dụng vốn Nhà nƣớc thông qua việc lựa chọn đƣợc nhà thầu có năng lực nhất với
chi phí hợp lý nhất, tăng cƣờng tính công khai minh bạch và hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn đầu tƣ công. Trong những năm vừa qua, Việt Nam đã không ngừng hoàn thiện các văn bản pháp lý liên quan đến đấu thầu nhƣ xây dựng Luật Đấu thầu năm 2005, các Nghị định hƣớng và các thông tƣ hƣớng dẫn về mẫu hồ sơ mời thầu, báo cáo đánh giá, thẩm định..v..v.. Với một hệ thống văn bản tƣơng đối đầy đủ nhƣ vậy nhƣng công tác đấu thầu trong những năm vừa qua vẫn tồn tại nhiều hạn chế, làm giảm tính minh bạch, hiệu quả của công tác đấu thầu. Điều này đặt ra yêu cầu phải tiếp tục đổi mới và hoàn thiện các cơ chế chính sách liên quan đến công tác đấu thầu và các hoạt động có liên quan khác.
- Quy định chặt chẽ và có cơ chế kiểm soát việc lựa chọn hình thức đấu thầu phù hợp với yêu cầu và tính chất của gói thầu, đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả.
Hình thức thực hiện dự án đầu tƣ công theo quy định của Luật Đấu thầu và các văn bản hƣớng dẫn đấu thầu (bao gồm các hình thức đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu hoặc các hình thức khác nhƣ chào hàng cạnh tranh và mua sắm trực tiếp) phải đƣợc xác định ngay từ khâu chuẩn bị dự án đầu tƣ và có trong kế hoạch đấu thầu. Để việc lựa chọn hình thức đấu thầu phù hợp với nội dung và tính chất của gói thầu thì cần có những quy định cụ thể hơn về tiêu chí xác định của các hình thức này. Mặc dù hiện nay các tiêu chí lựa chọn hình thức đấu thầu đã đƣợc quy định rõ trong Luật nhƣng vẫn khá rắc rối và chƣa có sự phân biệt cụ thể. VD: Các hình thức đấu thầu rộng rãi, chào hàng cạnh tranh, chỉ định thầu tuy khác nhau nhƣng trình tự thủ tục vẫn theo đầy đủ các bƣớc nhƣ trong hình thức đấu thầu rộng rãi. Các hình thức lựa chọn nhà thầu gây hạn chế sự tham gia của nhà thầu nhƣ (đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu) thì các tiêu chí xác định phải đƣợc quy định cụ thể, cơ quan, đơn vị lựa chọn các hình thức đấu thầu này cần có văn bản giải trình cụ thể lí do lựa chọn hình thức này mà không phải hình thức đấu thầu khác đối với cơ quan cấp trên đi kèm với báo cáo đầu tƣ.
- Thực hiện tốt cơ chế công khai thông tin trong đấu thầu. Quy định về công bố thông tin về gói thầu nhƣ kế hoạch đấu thầu, danh sách nhà thầu tham gia đấu thầu (đối với trƣờng hợp đấu thầu hạn chế, đấu thầu có sơ tuyển), kết quả lựa chọn nhà thầu trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng (báo Đấu thầu, website của Cục quản lý đấu thầu, các website của địa phƣơng, các báo khác v.v..) là nhằm mục đích bảo đảm tính minh bạch
115
đƣợc nhà thầu có đủ năng lực, trình độ và tiềm lực tài chính để thực hiện gói thầu càng lớn với chi phí càng hợp lý (do các nhà thầu cạnh tranh nhau nên bỏ giá thấp hơn). Việc công bố thông tin trong đấu thầu phải đƣợc đƣa vào, trở thành cơ sở pháp lý của gói thầu, là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền thẩm định quyết định và công nhận kết quả đấu thầu.
- Sử dụng tƣ vấn độc lập trong việc thực hiện đấu thầu. Hiện nay, Luật Đấu thầu cho phép chủ đầu tƣ tự thực hiện quy trình đấu thầu hoặc sử dụng một đơn vị tƣ vấn độc lập để giúp đỡ mình trong trƣờng hợp không có đủ nhân lực có kinh nghiệm làm công tác đấu thầu. Việc sử dụng tƣ vấn độc lập trong thực hiện đấu thầu nên đƣợc khuyến khích phát triển vì nó giải quyết đƣợc 2 vấn đề: Một là nâng cao đƣợc chất lƣợng của công tác đấu thầu, giảm thiểu những sai sót không đáng có trong quá trình thực hiện đấu thầu (nhƣ sai, thiếu trong Hồ sơ mời thầu, trong báo cáo đánh giá …) mà các chủ đầu tƣ do hạn chế về năng lực nên thƣờng phạm phải. Việc chuẩn hóa các giấy tờ pháp lý về đấu thầu cũng góp phần làm việc lựa chọn nhà thầu diễn ra nhanh hơn do các cơ quan quản lý có đủ cơ sở để công nhận kết quả lựa chọn nhà thầu. Hai là sự tham gia của một đơn vị tƣ vấn độc lập trong quá trình soạn lập hồ sơ mời thầu, chấm thầu sẽ hạn chế việc thông đồng giữa chủ đầu tƣ và nhà thầu tham gia đấu thầu, giữa các nhà thầu với nhau, đảm bảo kết quả đấu thầu trung thực, mình bạch, phản ánh đúng thực chất của quá trình đấu thầu. Tuy nhiên, để làm đƣợc điều này thì đơn vị tƣ vấn đƣợc lựa chọn phải thực sự minh bạch và công tâm trong thực hiện các hồ sơ thầu và chấm thầu, đơn vị tƣ vấn phải chịu trách nhiệm về kết quả lựa chọn nhà thầu đã tƣ vấn cho chủ đầu tƣ, cùng chủ đầu tƣ giải quyết các hậu quả do lựa chọn nhà thầu, giá thầu sai, gây thất thoát lãng phí vốn Nhà nƣớc. Tùy theo từng trƣờng hợp mà quy định tỷ lệ chịu trách nhiệm trong trƣờng hợp có sai sót xảy ra do lỗi của đơn vị tƣ vấn.
3.3.3. Về công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tư.
Giám sát đầu tƣ là một công việc quan trọng để nâng cao trách nhiệm và ý thức của chủ đầu tƣ, đơn vị thực hiện trong thực hiện dự án đầu tƣ sử dụng vốn Nhà nƣớc, kịp thời phát hiện những sai sót và có hƣớng khắc phục, qua đó nâng cao hiệu quả đầu tƣ công. Để công tác giám sát đầu tƣ đem lại những hiệu quả tối ƣu, giảm những vấn đề về thiếu minh bạch trong thực hiện dự án đầu tƣ thì phải thực hiện các giải pháp sau:
Hoàn thiện hệ thống pháp luật về giám sát đầu tư công
- Xây dựng quy trình đánh giá, giám sát dự án đầu tƣ công đầy đủ và toàn diện. Việc thiết lập một hệ thống giám sát đầu tƣ một cách chuyên nghiệp, bài bản, chế tài mạnh là yêu cầu cấp thiết trong bối cảnh nền kinh tế đang phát triển hiện nay. Phải quy định cụ thể về chế độ giám sát nhƣ: chế độ báo cáo định kỳ, chế độ công bố thông tin dự án, kiểm tra kết quả đạt đƣợc. Các dự án có tỷ lệ vốn Nhà nƣớc là 30% trở lên trên tổng vốn đầu tƣ sẽ phải trải qua 3 “cấp độ” giám sát là: theo dõi - kiểm tra - đánh giá. Trong đó, việc theo dõi và kiểm tra dự án sẽ do ban quản lý dự án, các chủ đầu tƣ, cơ quan quản lý các cấp thực hiện. Riêng việc đánh giá dự án thì các đơn vị trên có thể tự thực hiện hoặc thuê chuyên gia tƣ vấn độc lập bên ngoài. Các tiêu chuẩn đánh giá các dự án đầu tƣ công cũng phải đƣợc quy định rõ nhƣ: dự án thế nào là hiệu quả, chƣa hiệu quả, dự án chậm trễ, sai phạm ở mức độ nào thì cần phải đình hoãn, cắt giảm vốn hoặc thu hồi, xóa bỏ.
- Xác định cơ chế chịu trách nhiệm đối với ngƣời ra quyết định đầu tƣ, ngƣời thực