2.1.1 .Các định nghĩa về ODA
2.2. Nội dung, nguyên tắc quản lý nguồn vốn ODA ở Việt Nam
2.2.1. Quan niệm về quản lý nguồn vốn ODA
Quản lý nguồn vốn ODA ở Việt Nam là sự tác động của các chủ thể quản lý (đƣợc phân công, phân cấp theo quyền hạn và trách nhiệm đƣợc giao) vào đối tƣợng quản lý (là nguồn vốn ODA) trên cơ sở luật pháp Việt Nam và các cam kết quốc tế đƣợc thể hiện trong các dự án, chƣơng trình viện trợ ODA; thông qua việc lập và tổ chức thực hiện các khung khổ pháp lý, các kế hoạch, quy chế, quy định, giám sát, kiểm tra... từ khi bắt đầu đến khi kết thúc dự án, chƣơng trình viện trợ, nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA đƣợc thu hút, không để thất thoát, lãng phí, tiêu cực. Quan niệm này đã chứa đựng các yếu tố của phạm trù quản lý là: chủ thể quản lý, đối tƣợng quản lý, môi trƣờng quản lý, công cụ quản lý và mục tiêu quản lý.
Theo đó, ODA là đối tƣợng quản lý. Đây là vốn viện trợ hay vốn vay giữa chính phủ với chính phủ hoặc tổ chức quốc tế, nên chủ thể quản lý nguồn vốn ODA bao gồm từ Chính phủ, các bộ chức năng, các cấp chính quyền địa phƣơng và các chủ dự án đầu tƣ sử dụng nguồn vốn ODA; trong đó, có chủ thể làm nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc và chủ thể quản lý trực tiếp nguồn vốn
này. Tại Nghị định 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ nƣớc Cộng hòa XHCN Việt Nam đã quy định: Chính phủ thống nhất quản lý ODA thông qua các cơ quan đầu mối với sự tham gia của các cơ quan quản lý nhà nƣớc theo sự phân công, phân cấp gắn với quyền hạn và trách nhiệm, đảm bảo quản lý, kiểm tra và giám sát trong quá trình sử dụng ODA theo chức năng đƣợc giao. Các cơ quan hành chính nhà nƣớc, nhƣ: bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ; còn chủ dự án đầu tƣ là ngƣời trực tiếp quản lý, khai thác sử dụng kết quả đầu tƣ của dự án, trực tiếp quản lý, duy tu, bảo dƣỡng, khai thác sử dụng công trình và hoàn trả vốn vay ODA (nếu là vốn vay) [23]. Nói cách khác, chủ dự án đầu tƣ là chủ thể trực tiếp quản lý nguồn vốn ODA đƣợc giao. Cũng theo Nghị định này, tại Việt Nam có 4 cấp tham gia vào quá trình quản lý và thực hiện nguồn vốn ODA là Ban QLDA, Chủ dự án, Cơ quan chủ quản, Cơ quan quản lý nhà nƣớc về ODA. Các cấp này có chức năng và nhiệm vụ rõ ràng; trong đó, Ban QLDA là đơn vị giúp việc cho Chủ dự án trong việc quản lý thực hiện chƣơng trình, dự án ODA. Chủ dự án là đơn vị đƣợc giao trách nhiệm trực tiếp quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn đối ứng để thực hiện chƣơng trình, dự án theo nội dung đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt; và quản lý, sử dụng công trình sau khi chƣơng trình, dự án kết thúc. Cơ quan chủ quản là các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan trực thuộc Chính phủ, các cơ quan Trung ƣơng của tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức nghề nghiệp, các cơ quan trực thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có chƣơng trình, dự án. Các cơ quan quản lý nhà nƣớc về ODA gồm Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, Bộ Ngoại giao, Bộ Tƣ pháp, Văn phòng Chính phủ.
Để tiến hành công tác quản lý nguồn vốn ODA tại các chƣơng trình, dự án, các chủ thể quản lý tùy theo chức năng, nhiệm vụ đƣợc phân công, phân cấp thực hành quy trình quản lý thông qua việc ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản có tính chất quy phạm pháp luật (nghị định, thông tƣ, quy chế, quy định...), kế hoạch triển khai dự án, chƣơng trình; tổ chức kiểm tra, giám sát việc thực hiện các dự án, chƣơng trình đó theo kế hoạch đã đƣợc phê duyệt. Do vốn ODA là quan hệ hợp tác giữa chính phủ với chính phủ và tổ chức quốc tế, nên khung khổ pháp lý cho sự quản lý nguồn vốn ODA phải đảm bảo trên cơ sở tuân thủ luật pháp Việt Nam và các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia, đƣợc thể hiện trong các hiệp định tài trợ.
Mục đích trực tiếp của việc quản lý chặt chẽ nguồn vốn ODA là nhằm đảm bảo sử dụng có hiệu quả, đúng mục tiêu nguồn vốn tài trợ cho từng chƣơng trình, dự án cụ thể; sâu xa hơn là nhằm bảo vệ chủ quyền quốc gia trong quá trình sử dụng các nguồn vốn tài trợ.
2.2.2. Nội dung quản lý nguồn vốn ODA
Tùy theo chức năng, nhiệm vụ của từng chủ thể quản lý nguồn vốn ODA, mà nội dung quản lý nguồn vốn này thuộc loại hình quản lý nhà nƣớc hay quản lý trực tiếp nguồn vốn đƣợc giao. Có thể xác định những nội dung chủ yếu của hoạt động quản lý nguồn vốn ODA gồm có:
Thứ nhất, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng
nguồn vốn ODA theo thẩm quyền; để trên cơ sở đó có thể hƣớng dẫn chủ thể trực tiếp quản lý vốn ODA triển khai thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, đúng các cam kết quốc tế đƣợc quy định trong các chƣơng trình, dự án. Theo đó, Chính phủ ban hành các nghị định về quản lý vốn ODA làm khung khổ pháp lý chung; các cơ quan nhà nƣớc, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của mình ban hành các văn bản quy định hƣớng dẫn các cơ quan chủ quản, các chủ dự án thực hiện các quy trình triển khai chƣơng trình, dự án. Các cơ
quan chủ quản, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc đối với chƣơng trình, dự án thuộc bộ, ngành, địa phƣơng mình quản lý, có trách nhiệm cụ thể hóa các nghị định, quy định của Chính phủ và các cơ quan chức năng quản lý nhà nƣớc về ODA thành các văn bản pháp lý cấp mình (quy chế, quy định...) để hƣớng dẫn và theo dõi, kiểm tra việc thực hiện của các chủ dự án.
Thứ hai, quản lý tiến độ giải ngân; đảm bảo cung cấp kịp thời, đúng tiến
độ số lƣợng vốn tài trợ và vốn đối ứng trong nƣớc cho từng chƣơng trình, dự án theo kế hoạch triển khai thực hiện chƣơng trình, dự án; kịp thời tháo gỡ những vƣớng mắc, nhất là về thủ tục pháp lý để đạt tỷ lệ giải ngân cao. Theo đó, các cơ quan chủ quản và các chủ chƣơng trình, dự án phải có kế hoạch khả thi trong việc giải ngân nguồn vốn đƣợc cấp; Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ phải cung cấp đầy đủ và kịp thời vốn chuẩn bị chƣơng trình, dự án, vốn đối ứng chuẩn bị thực hiện và thực hiện đối với các chƣơng trình, dự án thuộc diện đƣợc Nhà nƣớc cấp phát từ ngân sách
Thứ ba, theo dõi, giám sát, kiểm tra việc tổ chức thực hiện các chƣơng
trình, dự án, đảm bảo việc sử dụng nguồn vốn ODA đúng mục đích. Đây là hoạt động đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, theo định kỳ hay đột xuất của các chủ thể quản lý tùy theo chức năng, nhiệm vụ đƣợc Chính phủ giao trong suốt quá trình thực hiện chƣơng trình, dự án từ lúc bắt đầu đến khi kết thúc. Trong đó, việc theo dõi, giám sát, kiểm tra của cơ quan chủ quản và chủ chƣơng trình, dự án có vai trò quyết định nhất. Việc theo dõi, giám sát và kiểm tra tổ chức thực hiện chƣơng trình, dự án vốn ODA phải đƣợc tiến hành trên cơ sở bám sát các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc, các cơ quan có chức năng quản lý nhà nƣớc về ODA và của cơ quan chủ quản chƣơng trình, dự án; đặc biệt là giám sát, kiểm tra việc thực hiện các hạng mục của chƣơng trình, dự án theo đúng mục tiêu, định mức chỉ tiêu kỹ thuật đã đƣợc thể hiện trong
các hợp đồng chƣơng trình, dự án, nhất là những chỉ tiêu về tài chính để tránh thất thoát, tiêu cực.
2.2.3. Nguyên tắc quản lý nguồn vốn ODA
Điều 6 của Nghị định 38/2003/NĐ-CP ngày 23/4/2013 của Chính phủ đã đề cập đến những nguyên tắc quản lý, sử dụng vốn ODA [23], mà các chủ thể quản lý, sử dụng phải luôn quán triệt và tuân thủ trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA; trong đó liên quan đến hoạt động quản lý nổi lên những nguyên tắc cơ bản sau đây:
Thứ nhất, ODA là nguồn vốn thuộc ngân sách nhà nƣớc đƣợc sử dụng
để thực hiện các mục tiêu ƣu tiên phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc và đƣợc phản ánh trong ngân sách Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật, nên phải đƣợc quản lý theo đúng quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc.
Thứ hai, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA trên cơ sở
phân cấp gắn với trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan.
Thứ ba, việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA phải đƣợc xem xét, cân
đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tƣ phát triển nhằm đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, bền vững, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, công bằng, khả năng hấp thụ vốn, khả năng trả nợ và an toàn nợ công, trong đó ƣu tiên sử dụng nguồn vốn vay ƣu đãi cho các chƣơng trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp.
Thứ tư, bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa các văn bản quy phạm
pháp luật của Việt Nam và hài hòa quy trình, thủ tục với các nhà tài trợ về ODA và vốn vay ƣu đãi.
Thứ năm, tuân thủ các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam và
chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trƣờng hợp có sự khác biệt giữa điều ƣớc quốc tế về ODA với quy định của pháp luật Việt Nam về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ƣớc quốc tế.
2.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến quản lý vốn ODA
Công tác quản lý vốn ODA phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan; trong đó, yếu tố chủ quan của cơ quan chủ quản và chủ chƣơng trình, dự án giữ vai trò quyết định nhất.
2.3.1. Về yếu tố khách quan
Trước hết, phải kể đến yếu tố quốc tế. Đó là Nhà tài trợ vốn quốc tế.
Các yếu tố nhƣ tăng trƣởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp hay những thay đổi chính trị trên thế giới, nhất là tại các nƣớc cam kết tài trợ vốn ODA có ảnh hƣởng lớn đến các hoạt động hỗ trợ phát triển cho các quốc gia khác. Chẳng hạn đối với các quốc gia cung cấp ODA, do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất nghiệp tăng hay thay đổi về thể chế…có thể làm cho mức cam kết ODA hàng năm của quốc gia này thay đổi theo hƣớng có thể giữ nguyên, có thể tăng hay giảm, thậm chí dừng lại. Điều đó ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện chƣơng trình, dự án, nhất là khi mức cam kết không còn nhƣ lúc đàm phán ban đầu. Ngoài ra, có thể do sự thay đổi về thể chế chính trị ở quốc gia tài trợ, từ đó dẫn đến việc thay đổi các quy định, thủ tục giải ngân... cũng làm ảnh hƣởng đến hiệu quả thực hiện dự án tại quốc gia nhận viện trợ. Mặt khác, các cam kết quốc tế đƣợc quy định trong các chƣơng trình, dự án đã ký chính là cơ sở pháp lý không thể thay đổi, buộc các chủ thể quản lý vốn ODA phải tuân thủ nghiêm ngặt; bởi một sự vi phạm không chỉ làm chậm tiến độ giải ngân của chƣơng trình, dự án, mà còn đem lại những hệ lụy khó lƣờng, tạo cơ hội cho bên ngoài có thể can thiệp sâu vào công việc nội bộ nƣớc nhận ODA, nhiều khi ngoài phạm vi chƣơng trình, dự án, nhƣ: vấn đề dân chủ, nhân quyền. Hơn nữa, mỗi Nhà tài trợ lại có chính sách và thủ tục
riêng, đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chƣơng trình, dự án sử dụng vốn ODA của họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực, nhƣ: xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân, các định mức, thủ tục rút vốn hay chế độ báo cáo định kỳ… Tiến độ các chƣơng trình, dự án thƣờng bị đình trệ, kéo dài hơn so với dự kiến, giảm hiệu quả đầu tƣ thƣờng do những quy định này. Vì vậy, việc hiểu biết và thực hiện đúng các chủ trƣơng hƣớng dẫn và quy định của từng Nhà tài trợ là một điều vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ.
Thứ hai, là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc. Đây là
hệ thống văn bản đã đƣợc cơ quan lập pháp, các cơ quan nhà nƣớc xây dựng công phu, để điều tiết trong thời gian dài, đối với nhiều lĩnh vực; trong đó có lĩnh vực quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA, nhƣ: Luật Đầu tƣ, Luật Ngân sách Nhà nƣớc, v.v. Do đó, các cơ quan chủ quản, các chủ chƣơng trình, dự án không thể tùy tiện thay đổi hay không tuân thủ các quy định có tính quy phạm pháp luật đó của Nhà nƣớc trong quá trình quản lý. Việc xây dựng các văn bản có tính pháp lý để quản lý các chƣơng trình, dự án vốn ODA cụ thể ở các bộ, ngành, địa phƣơng cụ thể phải nhất thiết trên cơ sở chấp hành các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc, có tính đến yếu tố đặc thù của ngành mình, địa phƣơng mình, nhƣng không đƣợc đi ngƣợc lại các quy định của pháp luật nhà nƣớc. Tuy nhiên, trong thực tế, việc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong nƣớc có khi chƣa đầy đủ, đồng bộ, còn những khác biệt với thông lệ quốc tế cũng gây ra những khó khăn trong quá trình quản lý vốn ODA, đòi hỏi các chủ thể quản lý phải rất thận trọng. Do vậy, đây cũng là một yếu tố khách quan ảnh hƣởng tới quản lý nguồn vốn ODA cần tính đến.
Trước hết, đó là năng lực quán triệt, cụ thể hóa các văn bản quy phạm pháp luật Nhà nƣớc, các cam kết trong quá trình đàm phán với các nhà tài trợ thành các quy định của cơ quan chủ quản các chƣơng trình, dự án; thông qua việc kịp thời ban hành các kế hoạch triển khai, các văn bản hành chính, nhƣ: quy chế, quy định, hƣớng dẫn..., nhằm quản lý chặt chẽ tiến trình triển khai các chƣơng trình, dự án vốn ODA đúng với mục tiêu đặt ra.
Hai là, năng lực của các Ban QLDA trong việc tham mƣu, tổ chức
quản lý nguồn vốn ODA. Với tƣ cách là cơ quan giúp việc cho chủ dự án – chủ thể quản lý trực tiếp dự án, nên chất lƣợng công tác tham mƣu của Ban QLDA có ảnh hƣởng trực tiếp đến chất lƣợng, hiệu quả công tác quản lý của chủ dự án. Đến lƣợt mình, chất lƣợng tham mƣu tốt hay chƣa tốt lại phụ thuộc vào năng lực của Ban này, trực tiếp là năng lực, trình độ, phẩm chất của đội ngũ cán bộ trong Ban, nhất là của ngƣời đứng đầu.
Ba là, năng lực và phẩm chất đạo đức của cán bộ tham gia quản lý
chƣơng trình, dự án; bởi cán bộ bao giờ cũng là gốc của mọi công việc. Hai yếu tố kể trên là năng lực ban hành các văn bản có tính pháp lý để quản lý của cơ quan chủ quản, năng lực tham mƣu của Ban QLDA, suy cho cùng phụ thuộc vào năng lực, trình độ của cán bộ quản lý. Mặt khác, ngƣời cán bộ có