1.2. Cơ sở lý luận về kiểm soát chithƣờng xuyên ngân sáchnhà nƣớc qua
1.2.2. Kiểm soát chithƣờng xuyên Ngân sáchNhà nƣớc qua Kho bạcNhà
e) Chi bổ sung cho Ngân sách cấp dƣới, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chắnh; hỗ trợ các tổ chức chắnh trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, các khoản chi thƣờng xuyên khác theo quy định của pháp luật.
1.2.2. Kiểm soát chi thƣờng xuyên Ngân sách Nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc nƣớc
1.2.2.1. Khái niệm kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
a) Quan niệm về kiểm soát trong quản lý
Kiểm soát là một quy trình giám sát các hoạt động của tổ chức để đảm bảo rằng các hoạt động này đƣợc thực hiện theo kế hoạch. Quy trình này bao gồm 03 bƣớc khác nhau: đo lường thành quả hoạt động, so sánh thành quả thực tế với một chuẩn mực nào đó và có hành động để chỉnh sửa các sai lệch hoặc các chuẩn mực không phù hợp. Một hệ thống kiểm soát hữu hiệu bảo đảm rằng mọi hoạt động đƣợc hoàn tất theo những cách thức đƣa đến việc đạt đƣợc mục tiêu của tổ chức.
quản lý mà nó đƣợc thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý. Vì vậy có thể hiểu kiểm soát là một chức năng của quản lý. Tuy nhiên, chức năng này cũng thể hiện rất khác nhau tùy thuộc vào cơ chế kinh tế và cấp quản lý, vào loại hình hoạt động cụ thể, vào truyền thống văn hóa cũng nhƣ những điều kiện kinh tế xã hội khác của mỗi nơi trong từng thời kỳ lịch sử cụ thể.
b) Khái niệm kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN:
Hoạt động kiểm soát chi ngân sách trƣớc đây là hoạt động kiểm soát các chứng từ chi tiêu trong công tác kế toán đƣợc nâng cấp, chuẩn hoá và từng bƣớc hoàn thiện trong quá trình hình thành và phát triển của Hệ thống KBNN. Việc kiểm soát chi đƣợc thực hiện cả trƣớc, trong và sau quá trình chi tiêu, thực hiện tại đơn vị sử dụng ngân sách và tại cơ quan kiểm soát chi. Ngoại trừ các khoản chi sử dụng hình thức cấp phát là Lệnh chi tiền do cơ quan tài chắnh kiểm soát, các khoản chi còn lại do KBNN kiểm soát chi.
Nhìn từ giác độ kế toán, chứng từ chi ngân sách là chứng từ kế toán vì vậy trƣớc khi hành tự phải đƣợc kiểm soát đảm bảo tắnh hợp thức, hợp pháp theo các quy định hiện hành của Nhà nƣớc. Luật NSNN hiện hành và các văn bản hƣớng dẫn làm rõ thêm điều kiện để một khoản chi ngân sách đƣợc thực hiện: có trong dự toán, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức... Rõ ràng là kiểm soát chi phải đƣợc thực hiện trƣớc hết và ngay tại đơn vị sử dụng ngân sách để bảo đảm việc chuẩn chi phải hợp pháp, hợp thức.
Nhìn từ giác độ tổ chức hoạt động KBNN, việc tổ chức kiểm soát chi tại đơn vị sử dụng ngân sách cho phép nâng cao chất lƣợng kiểm soát chi tại KBNN. Hoạt động kiểm soát chi tại KBNN là kiểm soát sau chuẩn chi đƣợc thực hiện trên mặt chứng từ vì vậy bên cạnh việc kiểm soát lại các điều kiện chi theo quy định của Luật NSNN trƣớc khi xuất quỹ, là kiểm soát thanh toán chuyển tiền và hành tự kế toán trong kế toán KBNNẦ KBNN thông qua kiểm soát chi để giám sát và chế tài việc chi tiêu công của các đơn vị sử dụng ngân sách nhƣng quan trọng hơn và chủ yếu hơn là hỗ trợ và tƣ vấn để các đơn vị sử dụng ngân sách chi tiêu đúng chế độ, mục đắch, đối tƣợng và tiết kiệm.
Qua việc phân tắch trên, có thể khái quát khái niệm kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN nhƣ sau: Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN
là việc KBNN sử dụng các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN nhằm đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng đối tượng, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước quy định và trên cõ sở những nguyên tắc, điều kiện, hình thức và phýõng pháp quản lý tài chắnh trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi của NSNN theo các chắnh sách, chế độ, định mức quy định.
Dựa trên sự phân công về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tài chắnh, KBNN có chức năng nhiệm vụ kiểm soát chứng từ và xuất quỹ các khoản chi hoạt động nhƣ văn phòng phẩm, điện, nƣớc, nghiệp vụ chuyên môn diễn ra thƣờng xuyên hàng ngày, hàng tháng, hàng năm phù hợp với chức năng nhiệm vụ của các đơn vị hành chắnh sự nghiệp trên địa bàn đƣợc phân bổ theo dự toán đã cấp.
1.2.2.2. Mục tiêu của kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN giƣ̃ vai trò vô cùng quan tro ̣ng trong hoạt động quản lý Nhà nƣớc . Hoạt động này của KBNN nhằm đạt đƣợc những mục tiêu cơ bản sau:
- Nâng cao hiệu quả sử dụng quỹ NSNN, chống thất thoát, lãng phắ, giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ắch kinh tế giữa một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể sử dụng vốn NSNN: Để phục vụ phát triển kinh tế và nâng cao chất lƣợng cuộc sống của nhân dân, Nhà nƣớc luôn coi trọng đến những chắnh sách hỗ trợ ngƣời dân và doanh nghiệp. Trong số đó, chi ngân sách phục vụ phát triển kinh tế - xã hội là một chắnh sách lớn và nhận đƣợc sự hƣởng ứng từ phắa tất cả mọi tổ chức, doanh nghiệp và ngƣời dân. Hiệu quả của những chắnh sách này đem lại có tác động to lớn đối với việc hỗ trợ ngƣời dân và doanh nghiệp trong hoạt động kinh tế và trong đời sống sinh hoạt. Tuy nhiên, quá trình chi NSNN nói chung có thể dẫn tới những tiêu cực, lãng phắ, tham ô, tham nhũngẦ gây tổn thất cho NSNN và tạo dƣ luận không tốt trong nhân dân. Chắnh vì vậy, công tác kiểm soát chi NSNN nói
chung, kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN nói riêng sẽ là một công cụ hữu ắch để hạn chế vấn đề trên.
- Phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của những đơn vị sử dụng NSNN; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong công tác quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời những cơ chế, chắnh sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN ngày càng chặt chẽ và hiệu quả.
- Đảm bảo tắnh tiết kiệm và hiệu quả của các khoản chi thường xuyên NSNN: Nguồn lực của NSNN là có hạn, nó là nguồn lực của đất nƣớc, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động của nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phắ. Luật NSNN quy định, hệ thống KBNN chịu trách nhiệm chắnh trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi NSNN cho các đối tƣợng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã đƣợc Nhà nƣớc giao, góp phần lập lại kỷ cƣơng, kỷ luật tài chắnh.
- Hạn chế những rủi ro nảy sinh trong hoạt động chi thường xuyên NSNN qua KBNN: Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán NSNN tuy đã đƣợc thƣờng xuyên sửa đổi và từng bƣớc hoàn thiện, nhƣng cũng chỉ có thể quy định đƣợc những vấn đề chung nhất, mang tắnh nguyên tắc. Vì thế, nó không thể bao quát đƣợc hết tất cả những hiện tƣợng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN. Cũng chắnh từ đó, cơ quan Tài chắnh và KBNN thiếu cơ sở pháp lý cụ thể cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi NSNN. Nhƣ vậy, cấp phát chi NSNN đối với cơ quan Tài chắnh chỉ mang tắnh chất phân bổ ngân sách, còn đối với KBNN mang tắnh chất chỉ là xuất quỹ NSNN. Việc chi trả trực tiếp trên thực tế là chƣa thực hiện đƣợc đến từng đơn vị sử dụng kinh phắ, chƣa phát huy hết vai trò kiểm ra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Từ thực tế trên, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tƣợng tiêu cực của các đơn vị sử dụng kinh phắ NSNN cấp.
1.2.2.3. Nguyên tắc kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Theo Điều 2 Thông tƣ số 161/2012/TT-BTC ngày 02 tháng 10 năm 2012 Quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc thì công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN phải đƣợc thực hiện thống nhất theo những nguyên tắc sau:
Một là, tất cả các khoản chi ngân sách Nhà nước phải được kiểm tra, kiểm soát trong quá trình chi trả, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách Nhà nƣớc đƣợc giao. Chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và đã đƣợc thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc ngƣời đƣợc ủy quyền quyết định chi.
Hai là,mọi khoản chi ngân sách nhà nước được hạch toán bằng đồng Việt Nam theo niên độ ngân sách, cấp ngân sách và mục lục ngân sách Nhà nước.Các khoản chi ngân sách Nhà nƣớc bằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động đƣợc quy đổi và hạch toán bằng đồng Việt Nam theo tỷ giá ngoại tệ, giá hiện vật, ngày công lao động do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quy định.
Ba là, việc thanh toán các khoản chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước thực hiện theo nguyên tắc trực tiếp từ Kho bạc Nhà nước cho ngƣời hƣởng lƣơng, trợ cấp xã hội và ngƣời cung cấp hàng hóa dịch vụ. Trƣờng hợp chƣa thực hiện đƣợc việc thanh toán trực tiếp, Kho bạc Nhà nƣớc thực hiện thanh toán qua đơn vị sử dụng ngân sách nhà nƣớc.
Bốn là, trong quá trình kiểm soát, thanh toán, quyết toán chi ngân sách nhà nước các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi hoặc nộp NSNN. Căn cứ vào quyết định của cơ quan tài chắnh hoặc quyết định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, Kho bạc Nhà nƣớc thực hiện việc thu hồi cho ngân sách nhà nƣớc theo đúng trình tự quy định.
Ngoài ra, kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN cần đƣợc thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với quy trình quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành ngân sách đến khâu quyết toán NSNN. Đồng thời, phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện các chắnh sách, cơ chế quản lý tài chắnh khác nhƣ chắnh sách thuế, phắ và lệ phắ, chắnh sách khuyến khắch đầu tƣ, cơ chế quản lý tài chắnh đối với
các đơn vị sự nghiệp có thu, các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi...
1.2.2.4. Hệ thống kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
a) Chủ thể kiểm soát:
Chủ thể kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN chắnh là cơ quan KBNN với trách nhiệm cụ thể nhƣ sau:
- Kiểm soát các hồ sơ, chứng từ chi và thực hiện thanh toán kịp thời các khoản chi ngân sách đủ điều kiện thanh toán theo quy định tại điều 51 của Nghị định 60/2003/NĐ-CP và các quy định tại Thông tƣ 161/2012/TT- BTC.
- Tham gia với cơ quan tài chắnh, cơ quan QLNN có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng ngân sách; xác nhận số thực chi, số tạm ứng, số kinh phắ cuối năm ngân sách của các đơn vị sử dụng ngân sách tại KBNN.
- KBNN có quyền tạm đình chỉ, từ chối thanh toán và thông báo bằng văn bản cho đơn vị sử dụng ngân sách biết, đồng thời, chịu trách nhiệm về quyết định của mình trong các trƣờng hợp sau:
+ Chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định.
+ Không đủ các điều kiện chi theo quy định tại điều các thông tƣ trên.
- KBNN có trách nhiệm tạm dừng thanh toán theo yêu cầu của cơ quan Tài chắnh (bằng văn bản) đối với các trƣờng hợp quy định tại điểm b,c khoản 1 điều 4 Thông tƣ 161/2012/TT- BTC.
Cơ quan KBNN tiến hành tổng hợp, phân tắch, đánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng địa bàn, từng cấp ngân sách và từng khoản chi chủ yếu, rút ra những nhận xét, đánh giá về kết quả đạt đƣợc, hạn chế, tồn tại và nguyên nhân. Từ đó, cùng với các cơ quan hữu quan phối hợp nghiên cứu nhằm cải tiến và hoàn thiện cơ chế cấp phát, thanh toán và kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN.
b) Hình thức kiểm soát:
Đối với kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN thì có 3 hình thức kiểm soát sau:
- Kiểm soát trước hoạt động (kiểm soát lường trước): Kiểm soát trƣớc hoạt động đƣợc tiến hành để đảm bảo nguồn lực cần thiết cho một hoạt động nào đó đã đƣợc ghi vào ngân sách và đƣợc chuẩn bị đầy đủ cả về chủng loại, số lƣợng, chất lƣợng và đến nơi quy định.
Kiểm soát lƣờng trƣớc là hình thức kiểm soát ngăn ngừa những gì đã có thể biết trƣớc nhằm không cho nó xảy ra (nếu nhƣ tác động xấu đến sự đạt đƣợc mục tiêu của tổ chức).
Kiểm soát trƣớc sự hoạt động giúp các nhà quản lý ngăn ngừa đƣợc các vấn đề có thể gây khó khăn trƣớc khi nó xảy ra. Loại hình kiểm soát này đòi hỏi có khá nhiều thông tin và thời gian để xử lý. Chắnh vì vậy, các nhà quản lý có thể sử dụng kết hợp nó với các dạng kiểm soát khác.
Đối với công tác chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN thì kiểm soát trƣớc hoạt động là kiểm soát việc lập , quyết định , phân bổ dự toán chi NSNN . Đây là khâu đầu tiên trong chu tŕnh kiểm soát chi . Nó giúp nâng cao chất lƣợng dự toán, tránh tình trạng giao dự toán quá thấp không đủ kinh phắ hoạt động cho đơn vị hoặc giao dự toán quá cao dễ dẫn đến lãng phắ trong sử dụng NSNN.
- Kiểm soát trong hoạt động (Kiểm soát kết quả của từng giai đoạn): Đƣợc tiến hành để có thể điều chỉnh kịp thời trƣớc khi xảy ra hậu quả nghiêm trọng. Kiểm soát trong hoạt động là một hình thức giám sát và các nhà quản lý đƣa ra các hoạt động điều chỉnh ngay khi giám sát. Dạng kiểm soát này chỉ có hiệu quả nếu các nhà quản lý có đƣợc thông tin chắnh xác, kịp thời về những thay đổi của môi trƣờng và hoạt động.
Đối với công tác chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN thì kiểm soát trong hoạt động tức là kiểm soát quá trình thực hiện dự toán nhằm đảm bảo các khoản chi phải đủ điều kiện theo quy định trƣớc khi xuất quỹ NSNN chi trả cho đối tƣợng thụ hƣởng NSNN. Kiểm soát trong khi chi là khâu chủ yếu của chu trình kiểm soát chi và cũng là nhiệm vụ quan trọng nhất của KBN trong việc quản lý chi quỹ NSNN. Kiểm soát trong khi chi giúp ngăn chặn kịp thời những khoản chi khong đúng chế độ quy định, tránh lãng phắ và thất thoát tiên và tài sản nhà nƣớc.
- Kiểm soát kết quả (Kiểm soát sau hoạt động): Kiểm soát kết quả là hình thức đo lƣờng kết quả cuối cùng của hoạt động, nguyên nhân của sai lệch so với các tiêu chuẩn và kế hoạch đƣợc xác định và điều chỉnh cho những hoạt động tƣơng tự trong tƣơng lai. Hình thức này giúp các nhà quản lý nhìn lại cụ thể hơn các kế hoạch đã đƣợc vạch ra, tắnh xác thực của nó, đồng thời tạo điều kiện để lôi kéo sự tham gia của ngƣời lao động trong hoạt động.
Đối với công tác chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN thì kiểm soát kết quả tức là kiểm tra tình hình sử dụng kinh phắ của đơn vị sử dụng NSNN sau khi KBNN đã xuất quỹ NSNN.
Các dạng kiểm soát trên đều là cần thiết và đƣợc áp dụng tổng hợp để thực hiện mục tiêu của KBNN. Tuy nhiên, hiện nay ngƣời ta đặc biệt nhấn mạnh đến tầm quan trọng của những dạng kiểm soát lƣờng trƣớc.
c) Công cụ kiểm soát:
Công cụ kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN là những phƣơng tiện mà chủ thể kiểm soát sử dụng để thực hiện hoạt động kiểm soát. Để kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN hiệu quả, chủ thể kiểm soát cần quán triệt các nguyên tắc đã đƣợc xây dựng phắa trên và sử dụng những công cụ sau:
- Công cụ kế toán nhà nƣớc bao gồm kế toán KBNN, kế toán NSNN và kế toán các đơn vị sử dụng NSNN.
- Công cụ mục lục NSNN.
- Công cụ hệ thống định mức phân bổ ngân sách.
- Công cụ dự toán chi ngân sách, thực chất đó là kế hoặch chi ngân sách của một năm hoặc có thể chia ra hàng quý, hàng tháng.
- Công cụ hợp đồng mua sắm tài sản công.
- Công cụ thanh toán, kiểm soát chi NSNN của KBNN gắn liền với việc thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách.
- Các công cụ khác.
1.2.2.5. Nội dung kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
a) Kiểm soát khoản chi có trong dự toán NSNN:
Mục đắch sau cùng của công tác kiểm soát chi NSNN nói chung, chi thƣờng