3.4. Đánh giá kiểm soát chithƣờng xuyên Ngân sáchNhà nƣớc qua Kho bạc
3.4.2. Điểm yếu và nguyên nhân của điểm yếu trong kiểm soát chi ngân sách
3.4.2.1. Điểm yếu trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước - Điểm yếu trong tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN:
+ Việc phân định trách nhiệm giữa ngƣời chuẩn chi và ngƣời kiểm soát chi chƣa đƣợc rõ ràng. Vắ dụ: các quy định về trách nhiệm các các bên tham gia quản lý chi NSNN mới chỉ đƣợc đề cập ở mức độ chung, chƣa cụ thể, chi tiết. Trong các văn bản chƣa hƣớng dẫn rõ các sai phạm nào thuộc trách nhiệm của ngƣời kiểm soát chi hay của cơ quan quản lý cấp trên. Chắnh vì vậy, việc xác định ngƣời chịu trách nhiệm trƣớc những sai phạm trong quản lý chi NSNN hiện nay không rõ ràng, kéo theo việc xác định trách nhiệm vật chất trƣớc những sai phạm đó cũng hết sức khó khăn.
+ Đội ngũ CBCC này tại Kho bạc còn thiếu về số lƣợng so với khối lƣợng công việc lớn, năng lực trình độ còn hạn chế, chƣa đồng đều, nhất là từ khi KBNN Tứ Kỳ tham gia chƣơng trình TABMIS, một chƣơng trình đỏi hỏi cán bộ phải có trình độ nghiệp vụ cao và kỹ năng tin học cơ bản. Điều này dẫn đến CBCC hay phải làm việc kiêm nhiệm, dễ xảy ra sai sót, hiệu quả công việc có phần hạn chế.
- Điểm yếu trong cơ chế chắnh sách và quy trình kiểm soát chi NSNN: Công tác kiểm soát chi NSNN là một quá trình phức tạp, kiểm soát từ khâu lập dự toán, phân bổ kinh phắ đến cấp phát, thanh toán, sử dụng và quyết toán kinh phắ, có liên quan đến tất cả các Bộ, Ngành, Địa phƣơng và các đơn vị sử dụng ngân sách. Trong quá trình này, từng bƣớc kiểm soát chƣa đƣợc cải tiến kịp thời để phù hợp với thực tế. Việc kiểm soát chi đầu tƣ chi thƣờng xuyên của chƣơng trình mục tiêu quốc gia
(cùng là chƣơng trình mục tiêu quốc gia) nhƣng đối với chi thƣờng xuyên thì ổn định theo chế độ, định mức hàng tháng, hàng năm còn phần chi đầu tƣ không ổn định: theo giai đoạn đầu tƣ và tiến độ thực hiện dự án. Tuy nhiên, theo chế độ quy định thì gần nhƣ một cơ chế quản lý chung cho cả 2 loại chi này. Đó là sự bất hợp lý trong cơ chế, chắnh sách.
- Điểm yếu trong kiểm soát khoản chi có trong dự toán NSNN: Một trong những điều kiện để Kho bạc thực hiện cấp phát là khoản chi phải có trong dự toán đƣợc giao. Trên thực tế, Kho bạc chỉ nhận đƣợc quyết định của đơn vị dự toán cấp I (hoặc cấp II) giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp III. Trong quyết định chỉ có tổng mức dự toán đƣợc giao và chi tiết đến từng nhóm mục chi. Vì vậy, Kho bạc chỉ kiểm soát đƣợc khoản chi có vƣợt tổng mức dự toán hay không mà không thể kiểm tra đƣợc nội dung chi có trong dự toán hay không.
- Điểm yếu trong kiểm tra tắnh hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ chi NSNN: Trong quá trình kiểm tra tắnh hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ chi NSNN, một số CBCC của KBNN Tứ Kỳ đã chủ quan, dẫn đến xảy ra khá nhiều sai sót: Lỗi không lƣu hợp đồng thanh toán, biên bản thanh lý hợp đồng; Lỗi định khoản các khoản chi; Lỗi bỏ sót, không phát hiện ra những hồ sơ, chứng từ thiếu dấu của đơn vị; Lỗi kiểm soát sai sót về chữ ký của đơn vị sử dụng NSNN. Điều này ảnh hƣởng xấu đến hiệu quả công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN huyện.
- Điểm yếu trong kiểm tra các điều kiện chi theo chế độ quy định:
+ Việc kiểm soát chi đối với những khoản mua sắm tài sảm, sửa chữa, xây dựng nhỏ từ kinh phắ thƣờng xuyên còn nhiều bất cập. Theo thông tƣ 161/BTC thì hồ sơ thanh toán đối với xây dựng nhỏ gồm quyết định phê duyệt hợp đồng, hoá đơn và các hồ sơ liên quan. Có đơn vị gửi hồ sơ cho Kho bạc giống nhƣ hồ sơ thủ tục của một dự án đầu tƣ XDCB, nghĩa là đầy đủ báo cáo kinh tế kỹ thuật, quyết định phê duyệt thiết kế, quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hoặc chỉ định thầu, hợp đồng xây dựng, bảng tắnh khối lƣợng xây lắp, bản nghiệm thu khối lƣợng hoàn thành, phiếu giá... và cán bộ kiểm soát chi thƣờng xuyên không biết phải kiểm soát các hồ sơ này nhƣ thế nào.
+ Đối với các khoản chi tiền ăn cho hội nghị. Theo quy định, chỉ chi cho đối tƣợng không hƣởng lƣơng nhƣng trên thực tế Kho bạc không thể kiểm tra đƣợc thành phần tham dự hội nghị có bao nhiêu ngƣời không hƣởng lƣơng.
+ Trong thanh toán chi phắ tiếp khách, dù đã có quy định mức chi cụ thể cho từng đối tƣợng nhƣng không có quy định số lƣợng ngƣời tiếp và cũng không quy định đơn vị phải cung cấp danh sách khách đƣợc tiếp nên Kho bạc không có cơ sở để áp dụng định mức chi trong kiểm soát. Ngoài ra, việc xác định số lƣợng và đối tƣợng khách cũng hết khó khăn và thiếu cơ sở vì không có quy định đơn vị phải cung cấp cho Kho bạc các hồ sơ chứng minh về việc tiếp khách của đơn vị.
3.4.2.2. Nguyên nhân của điểm yếu trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước
a) Nhóm nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, hệ thống các văn bản hƣớng dẫn về cấp phát, thanh toán và quy trình kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Luật NSNN chƣa đƣợc chặt chẽ và đồng bộ. Tại địa phƣơng vẫn xuất hiện một số văn bản hƣớng dẫn trái thẩm quyền, hoặc lãnh đạo ký duyệt chƣa đúng, hoặc chỉ đạo qua điện thoại xuống cấp dƣới và cơ quan chức năng,... từ đó tạo sức ép không nhỏ tới việc thực thi chắnh sách, chế độ.
Thứ hai, các điều kiện để KBNN thực hiện kiểm soát chi mặc dù đã đƣợc sửa đổi bổ sung nhƣng vẫn chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu quản lý nhƣ chế độ công tác phắ, chế độ hội nghị, tiếp khách, chế độ mua sắm tài sản công,..cụ thể là hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi không phù hợp gây khó khăn trong khâu lập dự toán, trong chi tiêu thì đơn vị tìm cách hợp lý hoá chứng từ làm cho công tác kiểm soát chi rất phức tạp, và gặp nhiều khó khăn; chất lƣợng dự toán còn thấp ảnh hƣởng không nhỏ đến hiệu quả công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN.
Thứ ba, đối với cơ quan Tài chắnh:
- Thiếu sự phối hợp chặt chẽ và thống nhất giữa cơ quan tài chắnh các cấp dẫn đến việc chỉ đạo điều hành các cấp ngân sách còn lỏng lẻo chƣa sát sao, không cụ thể, thiếu chắnh xác lên báo cáo tổng hợp số liệu cho các cấp chƣa chuẩn, việc kiểm tra, giám sát không thƣờng xuyên, mang tắnh chất qua loa không cụ thể dẫn điến sai sót nhiều.
- Việc lập dự toán cho các cấp ngân sách không chuẩn không sát thực tế lên phải điều chỉnh bổ sung nhiều, nhất là cuối năm.
- Việc lập kế hoạch và dự toán hàng năm, quý không chuẩn và cấp ngân sách không theo định kỳ. Thƣờng bổ sung vào cuối niên độ ngân sách lên các đơn vị không chủ động thực hiện hoàn thiện chứng từ chi ngân sách một cách chuẩn mực đƣợc ảnh hƣởng cho cán bộ kiểm soát chi.
Thứ tư, đối với đơn vị sử dụng ngân sách:
- Một số đơn vị sử dụng NSNN không ý thức đƣợc vai trò trách nhiệm trong công tác chi tiêu NSNN, không nắm chắc Luật NSNN lên việc chi tiêu thanh toán còn bừa bãi, không đúng chế độ, định mức và nội dung chi, lạm chi thanh toán khống. Chi không theo dự toán đƣợc duyệt đơn vị, bản thân chi sai lên hiện tƣợng chống đối, né tránh, kỹ năng quản lý của ngƣời chuẩn chi còn hạn chế bất cập, thiếu kiểm tra kiểm soát luôn hợp thức hóa gây khó khăn cho cán bộ KBNN trong quá trình kiểm soát chi.
- Hiện tƣợng chi sai chế độ, định mức chi, tiêu chuẩn chi của các đơn vị còn tƣơng đối phổ biến. Đặc biệt là các khoản chi hội nghị, công tác phắ, các đơn vị vận dụng sai lệch thực tế chi để đƣợc chi lên cán bộ KBNN rất khó khăn trong quá trình kiểm soát chi.
+ Công tác lập dự toán chi đầu năm của các đơn vị sử dụng NSNN lập không sát thực tế, chế độ, tiêu chuẩn, định mức làm cơ sở thanh toán lên giữa thực hiện và dự toán không sát. Việc điều chỉnh dự toán bổ sung liên tục ảnh hƣởng đến công tác kiểm soát chi.
b) Nhóm nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, lực lƣợng cán bộ KBNN Tứ Kỳ nói chung, cán bộ trực tiếp làm công tác chi và kiểm soát chi nói riêng còn hạn chế cả về số lƣợng và chất lƣợng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển ngày càng cao của xã hội. Bởi khối lƣợng chi ngày càng lớn, tắnh chất các khoản chi ngày một đa dạng và phức tạp hơn, trình độ gian lận trong chi tiêu ngày một tinh vi hơn.
kiểm soát chi NSNN, nên tình trạng chồng chéo trong công tác quản lý đã gây phiền toái cho các đơn vị sử dụng NSNN. Sự phân định về phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tài chắnh, KBNN, ngƣời chuẩn chi và các cơ quan, đơn vị có liên quan không rõ ràng thiếu tắnh nhất quán cũng gây nhiều khó khăn cho việc kiểm soát chi NSNN.
Thứ hai, công tác ban hành các văn bản pháp quy và hƣớng dẫn thực hiện chƣa có sự thống nhất, thƣờng xuyên thay đổi và sửa đổi liên tục lên việc nắm bắt phối hợp của các cơ quan đơn vị và cấp, các ngành có liên quan trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc còn hạn chế. Sự phân công trong quản lý và kiểm soát chi NSNN giữa cơ quan tài chắnh và KBNN còn chồng chéo dẫn đến không thuận lợi cho các đơn vị sử dụng ngân sách, vì vậy còn có sự hiểu lầm cán bộ kiểm soát chi gây khó khăn cho đơn vị.
Thứ ba, cơ chế phối hợp trong kiểm soát chi NSNN chƣa thống nhất. Sự phối hợp giữa cơ quan Tài chắnh trên địa bàn huyệnTứ Kỳ và KBNN Tứ Kỳ chƣa thực sự đồng bộ và chƣa thực sự có sự kết hợp chặt chẽ kịp thời để hỗ trợ đƣợc cho nhau trong công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn. Hiện nay cơ chế lập, giao dự toán và nhập vào chƣơng trình TABMIS thuộc trách nhiệm của cơ quan tài chắnh, tuy nhiên vì nhiều lý do khác nhau mà dự toán đƣợc nhập vào chƣơng trình còn chậm trễ và còn sai sót so với quyết định giao dự toán.
Cơ quan Tài chắnh thƣờng thực hiện ghi thu ghi chi các khoản phắ từ nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp công lập vào thời điểm cuối năm - thời điểm mà cả Kho bạc và Tài chắnh đều rất bận rộn nên gây khó khăn trong kiểm soát chặt chẽ các khoản chi cho KBNN Tứ Kỳ.
Chế độ kế toán và quyết toán quỹ NSNN còn nhiều hạn chế, công tác kế toán quỹ NSNN do nhiều cơ quan cùng thực hiện nhƣ cơ quan Tài chắnh, Thuế, KBNN,Ầ và đơn vị nên còn tình trạng thiếu thống nhất giữa các cơ quan về chỉ tiêu, tiêu thức hạch toán kế toán, thống kê chƣa đồng nhất cũng gây ắt nhiều khó khăn trong quá trình đối chiếu số liệu giữa các đơn vị.
cách thƣờng xuyên. Hiện nay, chủ yếu kiểm tra theo vụ việc mang tắnh hình thức, chƣa sâu, kết luận sai phạm chƣa có biện pháp xử lý kịp thời, chƣa thực hiện nghiêm phạt vi phạm hành chắnh trong trong lĩnh vực Kho bạc nhà nƣớc theo quy định tại Nghị định số 192/2013/NĐ ngày 21/11/2013 của chắnh phủ.
CHƢƠNG 4
PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC TỨ KỲ, HẢI DƢƠNG
4.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện kiểm soát chi thƣờng xuyên Ngân sách nhà nƣớc qua Kho bạc nhà nƣớc Tứ Kỳ
4.1.1. Mục tiêu kiểm soát chi thƣờng xuyên Ngân sách Nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc Tứ Kỳ
Thực hiện tốt công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phắ. Việc hoàn thiện, nâng cao chất lƣợng kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN trong thời gian tới tại Kho bạc Tứ Kỳ phải đạt đƣợc các mục tiêu cơ bản sau đây:
Một là, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của huyện Tứ Kỳ,đồng thời đảm bảo tất cả các khoản chi thƣờng xuyên của NSNN đều đƣợc kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ qua hệ thống KBNN Tứ Kỳ
Hai là, bảo đảm sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả tiền, tài sản của Nhà nƣớc. Hiện nay cơ chế cấp phát và kiểm soát chithƣờng xuyên NSNN đã bộc lộ nhiều nhƣợc điểm có đơn vị đã sử dụng tiền NSNN rất lãng phắ, không có hiệu quả. Vì vậy kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng NSNN để góp phần loại bỏ tiêu cực, chống tham ô, tham nhũng, chống phiền hà, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn.
Ba là, cần làm cho các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN thấy đƣợc quyền và nghĩa vụ trong việc quản lý, sử dụng kinh phắ ngân sách cấp đúng mục đắch, đúng luật pháp và có hiệu quả. Đặc biệt là phân biệt rõ trách nhiệm, quyền hạn của ngƣời chuẩn chi và KBNN Tứ Kỳ.
4.1.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiện kiểm soát chi thƣờng xuyên Ngân sách Nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc Tứ Kỳ đến năm 2020
NSNN trong thời gian tới cần đƣợc hoàn thiện theo những định hƣớng cơ bản sau:
Thứ nhất, dự toán chi thƣờng xuyên NSNN là giới hạn tối đa mà các đơn vị đƣợc chi kể cả về tổng mức và cơ cấu chi. Nguyên tắc này đòi hỏi một sự tuân thủ tuyệt đối quy định về mục lục NSNN trong cả chu trình ngân sách từ khâu lập, chấp hành và kế toán quyết toán NSNN. Đồng thời là căn cứ để hoàn thiện các phƣơng thức cấp phát ngân sách hiện hành.
Việc kiểm soát chi thƣờng xuyên theo dự toán đòi hỏi KBNN Tứ Kỳ phải kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ các khoản chi của đơn vị và kiên quyết từ chối thanh toán những khoản chi không có trong dự toán đƣợc duyệt hoặc không đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ đã đƣợc quy định.
Tuy nhiên, điều này cũng đòi hỏi sự cải tiến về nội dung, quy trình lập, duyệt và phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên NSNN, đảm bảo tắnh chắnh xác, chi tiết, đầy đủ, kịp thời. Tức là, trên cơ sở các yếu tố, luận cứ để các đơn vị phải xây dựng dự toán một cách chi tiết, khoa học, phù hợp với tình hình thực tế và đảm bảo sự thống nhất giữa cơ quan quản lý ngân sách với các đơn vị dự toán. Dự toán chi thƣờng xuyên NSNN đã đƣợc phê duyệt phải là căn cứ pháp lý quan trọng để KBNN Tứ Kỳ tiến hành kiểm tra, kiểm soát quá trình chấp hành và quyết toán NSNN của các đơn vị thụ hƣởng. Có nhƣ vậy mới hạn chế đƣợc những tiêu cực hay sử dụng công quỹ lãng phắ ngay từ khi bắt đầu chu trình ngân sách và nâng cao chất lƣợng kiểm soát chithƣờng xuyên NSNN qua KBNN Tứ Kỳ.
Thứ hai, cải tiến quy trình cấp phát, thanh toán của NSNN, đảm bảo nguyên tắc, mọi khoản chi thƣờng xuyên của NSNN đều phải đƣợc cấp phát trực tiếp từ KBNN Tứ Kỳ cho chủ nợ thực sự. Do vậy, KBNN Tứ Kỳ có nhiệm vụ trực tiếp thanh toán mọi khoản chi thƣờng xuyên của NSNN; đồng thời, kiểm soát mọi khoản chi trƣớc khi xuất quỹ NSNN và có quyền từ chối thanh toán đối với các khoản chi sai chế độ cũng nhƣ phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Bên cạnh đó, cần xác định rõ phƣơng thức thanh toán, chi trả áp dụng đối với từng khoản chi thƣờng xuyên NSNN theo hƣớng: Mở rộng phƣơng thức xuất quỹ NSNN, mà KBNN Tứ Kỳ thay đơn vị thụ hƣởng thanh toán trực tiếp cho đơn vị cung cấp hàng
hoá, dịch vụ bằng chuyển khoản qua hệ thống ngân hàng (trừ những trƣờng hợp có quy định khác về chuyển nhƣợng nợ). Hạn chế tối đa việc xuất quỹ NSNN để cấp tạm ứng qua khâu trung gian. Phƣơng thức thanh toán này thực chất là một phần trong nguyên tắc chi trực tiếp qua KBNN. Nhƣng trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam tình trạng chi qua khâu trung gian vẫn còn khá phổ biến nhƣ chi lƣơng, chi quản lý hành chắnh,... gây tác động tiêu cực đến công tác quản lý tiền mặt và tạo cơ hội cho những hành vi gian lận, biển thủ công quỹ. Do vậy, cần đổi mới mạnh mẽ