Năm 2010 Luật Nuôi con nuôi đã được Quốc hội thông qua tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc giải quyết vấn đề con nuôi ở Việt Nam. Việc thi hành pháp luật về nuôi con nuôi một cách đầy đủ và chính xác không chỉ góp phần thực hiện đúng mục đích của việc nuôi con nuôi là xác lập quan hệ cha mẹ và con, mà việc thực hiện pháp luật nuôi con nuôi còn bảo đảm quyền và lợi ích cho các bên chủ thể trong quan hệ cha mẹ nuôi – con nuôi, nhất là quyền lợi của trẻ em được nhận nuôi.
2.2.1. Về giải quyết việc nuôi con nuôi
Theo thống kê chưa đầy đủ, từ khi Luật Nuôi con nuôi có hiệu lực đến nay, cả nước đã giải quyết được 7.295 trường hợp đăng ký con nuôi trong nước. Cụ thể, năm 2011 giải quyết được 2.023 trường hợp, năm 2012 được
47
2.607 trường hợp, năm 2013 được 2.665 trường hợp.10
Phần lớn các trường hợp đăng ký nuôi con nuôi được giải quyết theo đúng thẩm quyền và thủ tục. Công tác giải quyết thực hiện trên tinh thần nhân đạo, tự nguyện, đảm bảo trẻ em được nhận làm con nuôi được nuôi dưỡng, chăm sóc và giáo dục trong môi trường gia đình an toàn.
Số liệu trên đây là kết quả đáng mừng khi mà việc trẻ em Việt Nam được nhận làm con nuôi trong nước ngày càng gia tăng qua các năm. Nhìn chung, các trường hợp được giải quyết đều tuân thủ đúng pháp luật, điểm đặc biệt là những trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo, vốn rất ít cơ hội được nhận nuôi trong nước đã có thể tìm được mái ấm gia đình ngay trên quê hương mình, góp phần thực hiện quy định về nuôi dưỡng, chăm sóc, giáo dục trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt theo tinh thần tại Điều 4 Luật Nuôi con nuôi năm 2010.
Năm 2012, số lượng trẻ em có nhu cầu đặc biệt được giải quyết gấp 4 lần so với năm 2011. Điều này đã chứng tỏ sự thay đổi nhận thức của người dân về việc nhận nuôi con nuôi, khẳng định tinh thần nhân đạo của hoạt động nuôi con nuôi và vai trò của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc tiến hành hoạt động nuôi con nuôi.
Theo Chỉ tiêu trẻ em Việt Nam 2015 - 2016 do Cục Trẻ em phát hành năm 2017, thì trên phạm vi cả nước có hơn 1,4 triệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt;11 trong đó, khoảng 156.000 trẻ em bị bỏ rơi và trẻ em mồ côi không nơi nương tựa. Theo Báo cáo của Cục Bảo trợ xã hội thì thường xuyên có khoảng 21.000 trẻ em sống ở các cơ sở TGXH. Trong khi đó, chỉ có 2.850 trẻ em ở cơ sở TGXH được giải quyết cho làm con nuôi (đạt 13,5% tổng số trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước và nước ngoài). Trong tổng số trẻ em sống ở cơ sở TGXH, trung bình hàng năm, chỉ có 407 trẻ em (chiếm 1,9%) được giải
10
Cục Con nuôi quốc tế, Bộ Tư pháp (2006), “Pháp luật Việt Nam và Điều ước quốc tế về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài”, Nhà xuất bản tư pháp, Hà Nội.
11 Theo 10 nhóm trẻ em trong Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 và chỉ tiêu trẻ em Việt
48
quyết cho làm con nuôi.
Theo thống kê chưa đầy đủ của các Sở Tư pháp thì có khoảng hơn 3.269 trẻ em hiện đang được chăm sóc nuôi dưỡng tại các cơ sở tôn giáo (chủ yếu là nhà chùa, phần lớn chưa được thành lập cơ sở nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật).12 Đa số những trẻ em sống ở các cơ sở này đều là trẻ em bị bỏ rơi hoặc không có người nuôi dưỡng nhưng không được quan tâm thực hiện các biện pháp chăm sóc thay thế, trong đó có biện pháp nuôi con nuôi. Biện pháp nuôi con nuôi được đánh giá là biện pháp chăm sóc thay thế được ưu tiên trước khi thực hiện biện pháp chăm sóc thay thế tại các cơ sở TGXH.13
Hệ quả là, còn một số lượng lớn trẻ em sống tại cơ sở TGXH chưa tìm được mái ấm gia đình thông qua các hình thức chăm sóc thay thế, trong đó có nuôi con nuôi. Do vậy, quyền và lợi ích hợp pháp của trẻ em, đặc biệt là quyền được chăm sóc thay thế, mà nuôi con nuôi là một biện pháp chăm sóc thay thế bền vững, chưa được bảo đảm.
- Còn có biểu hiện lạm dụng việc giải quyết cho trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo làm con nuôi nước ngoài
Trong thời gian qua, tỷ lệ trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo được nhận đích danh làm con nuôi ở nước ngoài là khá cao (chiếm 64,7%), trong đó, nhiều trẻ em nhỏ tuổi bị khuyết tật thể nhẹ hoặc trẻ em mắc bệnh ở thể nhẹ, không ảnh hưởng đến sự phát triển về thể chất và tâm lý. Các nước có quan hệ hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam có quan ngại vì những trẻ em này không được ưu tiên tìm gia đình thay thế trong nước trước khi được giải quyết cho làm con nuôi nước ngoài, điều này không phù hợp với nguyên tắc của Công ước La Hay.
- Khi giải quyết việc nuôi con nuôi, một số cơ sở TGXH còn “gắn” với
12 Báo cáo tổng kết 05 thi hành Luật Nuôi con nuôi và Nghị định số 19/2011/NĐ-CP của 63 tỉnh/thành phố
trực thuộc trung ương.
49
vấn đề hỗ trợ tài chính của cha mẹ nuôi nước ngoài
Trước khi Nghị định số 19/2011/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở nước ta thường gắn với việc hỗ trợ nhân đạo và các khoản trợ giúp kỹ thuật của các tổ chức con nuôi nước ngoài. “Nếp” giải quyết nuôi con nuôi đó đã kéo theo những hệ lụy nhất định trong công tác quản lý nhà nước về nuôi con nuôi. Một số nước có quan hệ hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam không tiếp tục gia hạn Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi khi Hiệp định hết hiệu lực thi hành. Kể từ khi thực hiện Nghị định số 19/2011/NĐ-CP cho đến nay, vẫn còn hiện tượng gắn kết đó. Việc “gắn” hỗ trợ tài chính với giải quyết việc nuôi con nuôi khiến cho một số cơ sở TGXH có tâm lý chờ đợi nguồn hỗ trợ từ cha mẹ nuôi nước ngoài và tổ chức con nuôi nước ngoài. Qua nắm bắt tình hình, hầu hết các trường hợp cho nhận con nuôi đều phát sinh các khoản hỗ trợ trực tiếp cho các cơ sở TGXH với mức độ cao và có sự cạnh tranh giữa các tổ chức con nuôi nước ngoài.
Thực trạng trên chưa phù hợp với Luật Nuôi con nuôi và Công ước La Hay. Bên cạnh đó, việc thiếu minh bạch tài chính đối với khoản thu hỗ trợ là không phù hợp với Công ước La Hay và các cam kết quốc tế của Việt Nam. Hệ quả của thực trạng này là rất đáng báo động vì có những dấu hiệu chưa tuân thủ cam kết quốc tế và pháp luật Việt Nam
2.2.2. Đăng ký nuôi con nuôi thực tế
Một trong những điểm mới của Luật Nuôi con nuôi năm 2010 đó là cho phép đăng ký đối với trường hợp nuôi con nuôi phát sinh trên thực tế giữa công dân Việt Nam với nhau mà chưa đăng ký trước ngày Luật có hiệu lực. Việc xây dựng Kế hoạch triển khai đăng ký nuôi con nuôi thực tế theo quy định của Luật Nuôi con nuôi và công tác triển khai đến cấp xã phường đã được các địa phương chú trọng hơn và bắt đầu thực hiện bài bản từ cuối năm 2012. Đã có rất nhiều địa phương quan tâm và tích cực triển khai như Cần
50
Thơ, Đà Nẵng, Cà Mau, Lai Châu, Quảng Ninh, Bắc Giang… Đây là việc đòi hỏi không chỉ sự quan tâm của các cơ quan Nhà nước mà còn phải có sự hợp tác, chia sẻ của toàn xã hội.
Đăng ký nuôi con nuôi không chỉ mang ý nghĩa nhân văn tốt đẹp mà còn là căn cứ pháp lý quan trọng đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cả cha mẹ và con nuôi. Khi được đăng ký, đứa trẻ nhận nuôi sẽ được hưởng các quyền cơ bản của công dân như: quyền chăm sóc sức khỏe, quyền được học hành, quyền sở hữu tài sản... Việc đăng ký được thực hiện đúng sẽ góp phần giúp cơ quan chức năng quản lý tốt dân số, đảm bảo an sinh xã hội cho công dân. Đặc biệt, khi được pháp luật thừa nhận, con nuôi sẽ được đối xử ngang bằng với con đẻ trong vấn đề thừa kế tài sản. Dựa trên nguyên tắc không phân biệt đối xử trong quan hệ hôn nhân và gia đình, pháp luật quy định những người thừa kế cùng hàng thừa kế sẽ được hưởng phần di sản bằng nhau mà không phân biệt con đẻ hay con nuôi. Tuy nhiên, việc này chỉ được thực hiện khi mối quan hệ giữa con nuôi và cha mẹ nuôi được pháp luật công nhận. Bằng chứng là việc nuôi con nuôi phải được đăng ký tại UBND xã, phường, thị trấn nơi thường trú của cha mẹ nuôi hoặc con nuôi. Cho đến nay, tình hình đăng ký con nuôi thực tế đã đem lại kết quả bước đầu. Theo số liệu thống kê không cụ thể thì cả nước có 5.760 trường hợp con nuôi thực tế, trong đó có 4.588 trường hợp nuôi con nuôi thực tế đáp ứng điều kiện theo Điều 50 Luật Nuôi con nuôi, đã có 1.491 trường hợp đăng ký.14
Chỉ tính riêng tại thành phố Hà Nội, tính đến cuối năm 2013, trong 818 trường hợp nuôi con nuôi đáp ứng đủ điều kiện theo quy định của luật thì có tới 605 trường hợp (74%) cha mẹ nuôi - con nuôi không muốn đăng ký, phần lớn tập trung ở các huyện ngoại thành và một số ít quận ven đô. Sở dĩ con số đăng ký nuôi con nuôi thực tế còn quá ít là do các nguyên nhân chủ yếu sau đây:
14 Cục Con nuôi quốc tế, Bộ Tư pháp (2008), “Hội nghị sơ kết 5 năm thực hiện Nghị định số 68/2002/NĐ-CP
51
- Thứ nhất, xuất phát từ tâm lý e ngại không muốn công khai mối quan hệ cha mẹ nuôi – con nuôi để yên tâm nối dõi tông đường, tạo tâm lý yên ổn, tránh mặc cảm cho trẻ em được nhận làm con nuôi.
- Thứ hai, nhận thức pháp luật của người dân còn thấp, đặc biệt ở nhiều vùng miền núi, bị chi phối nhiều bởi phong tục tập quán như chỉ cần làm lễ buộc chỉ cổ tay, cúng ma hay đặt tên… mà không cần đăng ký trước cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
- Thứ ba, việc đăng ký con nuôi thực tế còn nhiều khó khăn do hồ sơ giấy tờ bị mất hoặc thất lạc; thủ tục đăng ký còn nhiều bất cập (cần phiếu lí lịch tư pháp nhưng thủ tục này phải làm tại Sở Tư pháp thành phố Hà Nội).
- Thứ tư, tâm lý tránh rắc rối trong việc thừa kế di sản của bố mẹ để lại giữa con nuôi, con đẻ của người nhận nuôi và các thành viên khác trong gia đình thuộc các diện và hàng thừa kế theo pháp luật.
Ngoài ra, trên thực tế còn xuất hiện hiện tượng người dân ở các tỉnh lân cận TP.Hà Nội và TP.HCM ra thành phố xin trẻ em (có kèm theo khoản tiền bồi dưỡng) của những người mẹ độc thân hoặc có người thân giới thiệu đến bệnh viện nhận trẻ em bị bỏ rơi. Đến khi cần cho trẻ em đi học thì người nhận nuôi mới đến cơ quan có thẩm quyền đề nghị đăng ký con nuôi, đăng ký khai sinh. Nhưng cơ quan có thẩm quyền không thể thực hiện được bởi không có bất kỳ giấy tờ gì chứng minh nguồn gốc trẻ em. Hoặc một số trường hợp lợi dụng việc cho con làm con nuôi để sinh con thứ ba; nhận con nuôi để trốn thi hành hình phạt tù; lợi dụng việc làm con nuôi của thương binh, người có công với cách mạng, người thuộc dân tộc ít người để hưởng chính sách ưu đãi của Nhà nước...
Cá biệt, có một số trường hợp nhận trẻ em làm con nuôi nhưng lại nhằm mục đích hành hạ, bóc lột sức lao động của trẻ em. Dư luận xã hội vẫn chưa khỏi bàng hoàng về vụ việc một bé gái mới có 10 tuổi bị cha mẹ nuôi
52
đánh đập, hành hạ dã man chỉ vì nghi mất 500.000 đồng. Đây là vụ việc xảy ra ở thôn Hiệp Phổ Tây, xã Hành Trung, huyện Nghĩa Hành – Quảng Ngãi. Được biết, cháu bé Nguyễn Thục Phi chính thức làm con nuôi gia đình ông Nguyễn Mùi và bà Đoàn Thị Hồng Yến, đã đăng ký nuôi con nuôi tại UBND xã Hành Trung và được UBND xác nhận vào ngày 31/5/2011. Sự việc được phanh phui khi chiều ngày 10/2/2012, cha nuôi là ông Mùi đánh cháu Phi đến thậm tệ, khiến tinh thần cháu hoảng loạn và trên mặt xuất hiện nhiều vết thương bầm tím. Cháu Phi được đưa đến Bệnh viện Đa khoa Quảng Ngãi trong tình trạng chấn thương vùng mặt, hai mắt bầm tím, phần môi bị rướm máu, trên cơ thể có nhiều vết bầm tím và đòn roi. Nhiều người dân ở thôn Phú Châu cho biết, họ thường đến quán ông Mùi chứng kiến cảnh bé Phi phụ bán bị vợ chồng ông Mùi chửi bới rồi đánh cháu trước mặt khách, chưa kể hàng ngày cháu phải dậy từ 4h30 sáng để phụ giúp coi bếp, dọn dẹp bàn ghế cho cha mẹ nuôi.15 Điều này hoàn toàn quá sức đối với một đứa trẻ mới có 10 tuổi, đang ở độ tuổi cắp sách đến trường. Vụ việc được phanh phui ra đã bị dư luận xã hội lên án mạnh mẽ là việc làm mất nhân tính, đồng thời cũng khiến nhiều người, trong đó có cả các nhà làm luật không khỏi day dứt về thực tế còn tồn tại nhiều trường hợp ngược đãi trẻ em là con nuôi.
2.3. Khó khăn, vƣớng mắc trong thực tiễn thực hiện pháp luật nuôi con nuôi ở Việt Nam và nguyên nhân
2.3.1. Khó khăn, vướng mắc trong pháp luật điều chỉnh nuôi con nuôi ở Việt Nam Việt Nam
* Nhận thức chưa đúng về vấn đề con nuôi
Một trong những bất cập, tồn tại cơ bản là sự nhận thức chưa đúng về vấn đề nuôi con nuôi, về tính nhân đạo, nhân văn và vấn đề pháp lý có liên quan. Một quyết định không được cân nhắc kỹ lưỡng, thiếu chính xác, một
53
hành vi thiếu tính nhân đạo, với mục đích trục lợi sẽ gây hậu quả đối với trẻ em, người nhận nuôi con nuôi. Nhận thức không đúng đắn về vấn đề nuôi con nuôi có thể dẫn đến việc một cá nhân có thể góp phần làm sai lệch giấy tờ về nguồn gốc của trẻ; một công chức nhà nước hoặc một cán bộ có chức quyền ở địa phương có thể tiếp tay cho những hành vi trục lợi liên quan đến việc đạo diễn cho trẻ làm con nuôi, xâm hại đến các quyền và lợi ích cơ bản của trẻ em, gây ra hậu quả lớn cho xã hội.
Đối với trẻ bị bỏ rơi được nhận làm con nuôi thì việc điều tra nguồn gốc trẻ được tiến hành trước khi công bố và điều quan trọng là có thông tin rõ ràng về nguồn gốc và thực trạng của trẻ. Tuy nhiên trên thực tế việc tiến hành xác minh phụ thuộc vào nơi đứa trẻ bị bỏ rơi và các chi tiết để lại mà việc này hầu như khó thực hiện. Đây là vấn đề đáng được quan tâm, nhất là khi số trẻ bị bỏ rơi không để lại dấu vết chiếm tỷ lệ lớn trong các trường hợp bị bỏ rơi ở Việt Nam.
Theo quy định thì việc điều tra nguồn gốc của một trẻ bị bỏ rơi trên đường phố, ở cơ sở nuôi dưỡng hay ở nơi nào đó thì công an địa phương chịu trách nhiệm điều tra nguồn gốc đứa trẻ. Tuy nhiên, nhiệm vụ của cơ quan công an chỉ hạn chế ở việc cùng phối hợp với chính quyền địa phương xác nhận trẻ bị bỏ rơi tại một thời điểm nào đó với lời khai của người tìm ra trẻ bị bỏ rơi. Do việc thiếu nhất quán trong quy trình điều tra và thiếu rõ ràng về