Để giảm bớt khoảng cách về phát triển và giúp đỡ các nhóm người nghèo, kém phát triển, nhiều quốc gia trên thế giới đã chi hàng tỷ đô la thông qua các gói hỗ trợ CSGN để tăng thu nhập, nâng cao đời sống cho người nghèo Từ đó với mong muốn biết được hiệu quả, tác động của các CSGN, đã có các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước đã cố gắng nghiên cứu nhằm đo lường mức độ ảnh hưởng của các yếu tố đến thay đổi tình trạng nghèo của hộ gia đình
1 2 1 Nghiên cứu trên thế giới
- Nghiên cứu về nghèo và chính sách giảm nghèo
Giảm nghèo bền vững cho những người yếu thế, người DTTS sinh sống ở vùng sâu xa, miền núi, hải đảo luôn là mục tiêu được quan tâm hàng đầu ở nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là ở các nước đang phát triển (Parker và cộng sự, 2008) Để có cơ sở xây dựng và ban hành CSGN, các nhà nghiên cứu đã cố gắng tìm ra các nhân tố ảnh hưởng đến tình trạng nghèo của hộ gia đình Về mặt lý thuyết khung sinh kế bền vững (Sustainable Livelihood Framework – SLF) do DFID đề xuất năm 1999 là một công cụ rất hữu ích đối với các nghiên cứu giảm nghèo (Hua và cộng sự, 2017)
Theo nghiên cứu của DFID (1999), tài sản sinh kế của hộ (household’s livelihood assets) bao gồm 5 thành phần chính đó là: Vốn tự nhiên, vốn con người, vốn vật chất, vốn tài chính, và vốn xã hội Vốn con người (human capital) được hiểu là số lượng và chất lượng của lực lượng lao động mà hộ gia đình sẵn có Vốn xã hội (social capital) liên quan đến các tài nguyên xã hội mà con người có thể sử dụng để đạt được mục tiêu sinh kế của họ chẳng hạn các mạng lưới, các mối quan hệ, các sự kết nối mà con người có thể tiếp cận rộng hơn với các tổ chức, các nhóm sở thích để đạt được mục tiêu chia sẻ và trao đổi Vốn tự nhiên (natural capital) là các vật liệu tự nhiên hữu ích đối với sinh kế của con người bao gồm các loại hàng hóa công cộng vô hình (bầu khí quyển, đa dạng sinh học), hoặc các tài sản sử dụng trực tiếp trong quá trình sản xuất (đất đai, cây cối ) Vốn vật chất (physical capital) của hộ bao gồm các cơ sở hạ tầng cơ bản như hệ thống giao thông, nhà cửa, nguồn nước, nguồn cung cấp năng lượng, công cụ và dụng cụ sản xuất Vốn tài chính (financial capital) là các tài nguyên tài chính để đạt được các mục tiêu sinh kế chẳng hạn như tính sẵn có của trữ lượng tài chính, khả năng tiếp cận với các nguồn tài chính
Cùng quan điểm với nghiên cứu của DFID, Mwanza (2011) cho rằng: Những yếu tố tác động đến thu nhập của hộ gia đình bao gồm: Vốn tự nhiên, vốn tài chính, vốn con người và vốn xã hội Vốn tự nhiên là đất đai, nước, không khí là cơ sở cho tất cả
các hoạt động kinh tế của con người Vốn tài chính bao gồm các khoản tiết kiệm và tín dụng, cho biết khả năng của một hộ gia đình để tiết kiệm và tiếp cận tín dụng cho đầu tư trong bất kỳ các hoạt động tạo thu nhập Vốn con người mô tả các yếu tố như giáo dục, lực lượng lao động và giới tính Vốn xã hội thể hiện chủ yếu ở mối quan hệ xã hội, mức độ tham gia các hoạt động cộng đồng
Cho đến nay chính phủ các nước khi xây dưng các chính sách giảm nghèo và phát triển kinh tế-xã hội đều dựa trên khung sinh kế này Trong đó tùy thuộc vào đặc điểm tình hình mà chính sách lựa chọn mức độ đầu tư khác nhau Một số nghiên cứu đã đề cao vai trò của vốn vật chất, phát huy lợi thế của cộng đồng (cơ sở hạ tầng, đất đai, rừng và các điều kiện tự nhiên ) để giảm nghèo cho vùng DTTS và miền núi ở nhiều nước trên thế giới Parker và cộng sự (2008) chỉ ra rằng, sự cải thiện một cách hiệu quả các dịch vụ về cơ sở hạ tầng giao thông, nguồn cung nước sinh hoạt, nguồn cung năng lượng sẽ có tiềm năng và cơ sở để giảm nghèo ở các nước đang phát triển; còn theo Scheidel (2016), xác định rõ quyền sở hữu đất đai là cách để giúp người dân ở các vùng khó khăn, vùng DTTS có thể thoát nghèo; theo Rueff và cộng sự (2008), mặc dù có xu hướng giảm nhưng lâm sản ngoài gỗ và các nguồn thu từ rừng vẫn là một nguồn thu đáng kể góp phần giảm nghèo cho những người yếu thế ở Palestine và Israel
Một số nghiên cứu khác đã đề cao vai trò, yếu tố con người, nhân khẩu của hộ gia đình đối với giảm nghèo bền vững Những hộ gia đình mà chủ hộ là người có học vấn, trình độ cao có khả năng tiếp cận những công việc có mức lương cao nên thu nhập sẽ cao hơn, vì vậy khả năng thoát nghèo sẽ càng lớn (Haijra Bibi, 2005) Cũng đề cao vai trò yếu tố nhân khẩu của hộ gia đình, nghiên cứu của Alam (2006) cho rằng, việc phát triển các trung tâm học tập nhân dân (people’s learning center) để nâng cao trình độ dân trí cho người nghèo, đặc biệt là phụ nữ là một trong các yếu tố góp phần quan trọng trong công tác giảm nghèo ở Bangladesh Đồng tình với quan điểm này, Walingo (2006) đã chỉ ra rằng các chương trình giáo dục trọng điểm sẽ là giải pháp hữu hiệu trong công tác giảm nghèo ở Kenya Theo Hilal (2012), giáo dục và đào tạo nghề cho thanh niên và phụ nữ ở những vùng khó khăn ở Palestine là cách giúp họ có thể tiếp cận được với thị trường lao động và từ đó sẽ giúp họ giảm nghèo bền vững Vì vậy, đầu tư cho giáo dục để nâng cao chất lượng vốn con người là cách giảm nghèo hiệu quả đối với tất cả các nước, đặc biệt là các nước đang phát triển (Mundy and Menashy, 2014)
Cải thiện vốn tài chính (financial capital) của hộ là một trong các giải pháp giảm nghèo hiệu quả được đề cập đến trong nhiều các nghiên cứu Nguồn vốn tài chính của hộ liên quan đến các nguồn tín dụng, các cơ hội tiếp cận thị trường yếu tố đầu vào
cũng như thị trường sản phẩm đầu ra, các cơ hội để tạo ra các nguồn thu nhập khác nhau Akhter và Daly (2009) kết luận rằng hai kênh trung gian tài chính là tiết kiệm và tín dụng rất hữu ích cho công tác giảm nghèo ở rất nhiều nước
Chính sách giảm nghèo ở các quốc gia còn được thể hiện thông qua việc cải thiện vốn xã hội của cho người nghèo và những người yếu thế Theo Echeverri-Gent (1992), sự tham gia của cộng đồng để xác định nhu cầu của người nghèo là rất cần thiết trong việc xây dựng các chương trình giảm nghèo ở Ấn Độ Nhận định này cũng tương tự với kết luận của Bastiaensen và cộng sự (2005) đó là các tổ chức ở địa phương có đóng góp rất hiệu quả trong các chương trình giảm nghèo ở các quốc gia Sarker và Rahman (2007) đã nhấn mạnh vai trò quan trọng của lĩnh vực tư nhân và các tổ chức phi chính phủ đến công tác giảm nghèo ở Bangladesh
Một số nghiên cứu trên thế giới đã nghiên cứu và tiếp cận giảm nghèo theo khung sinh kế Các giải pháp chính sách đưa ra nhằm tập trung cải thiện các nguồn vốn về: Vốn tài chính, vốn xã hội, vốn con người, vốn vật chất, vốn tự nhiên Đây là cơ
sở rất quan trọng để xây dựng khung phân tích chính sách và đánh giá tác động của các chính sách giảm nghèo
- Nghiên cứu về đánh giá chính sách
Khi chính sách đã được thực thi, các cơ quan nghiên cứu, các nhà quản lý của các quốc gia lại muốn biết số tiền bỏ ra để đầu tư cho giảm nghèo có hiệu quả như thế nào? Vì vậy đã có một số nghiên cứu được thực thi để đánh giá tác động, hiệu quả của chính sách
Đầu tiên là nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận, quy trình, phương pháp đánh giá chính sách công, chính sách giảm nghèo Peter Boothroyd (2003) đã nghiên cứu và xuất bản cuốn sách: “Đánh giá chính sách: Từ phương pháp thực tế đến thói quen cùng tham gia” Tác giả đã đưa ra khái niệm và quy trình về một một quy trình của đánh giá chính sách; đưa ra một số lý thuyết về phân tích chi phí lợi ích, phân tích tác động của chính sách lên xã hội và môi trường và phương pháp đánh giá chính sách cùng có sự tham gia của cộng đồng và người dân thụ hưởng chính sách Có thể nói cuốn sách khá bổ ích, cung cấp cho nhà nghiên cứu một cách nhìn tổng quan nhất về đánh giá chính sách công, chính sách giảm nghèo
Tiếp tục nghiên cứu và làm rõ cơ sở lý luận về đánh giá chính sách, năm 2010, dưới sự tài trợ của WB, Shahidur R Khandker và cộng sự (2010) đã xuất bản cuốn
sách “cẩm nang đánh giá tác động, các phương pháp định lượng và thực hành”, tác giả cho rằng có 3 loại đánh giá chính sách gồm: Đánh giá quá trình, đánh giá chi phí-
lợi ích và đánh giá tác động của chính sách Trong đó đánh giá tác động của chính sách là đi tìm câu trả lời cho câu hỏi: “Liệu chương trình có tạo ra những tác động mong muốn tới cá nhân, hộ gia đình hay không? Liệu tác động thay đổi này có phải do việc thực hiện chương trình mang lại hay không?” Nghiên cứu và trả lời được câu hỏi này sẽ cung cấp thông tin rất có giá trị cho các chính phủ, nhà quản lý điều chỉnh và thay thế chính sách nếu như chính sách đó kém hiệu quả Ngoài phần tổng quan chung về đánh giá chính sách, cuốn sách đã đi sâu nghiên cứu, giới thiệu về các phương pháp định lượng trong đánh giá tác động
Măc dù lý thuyết về đánh giá tác động chính sách đã được một số nghiên cứu làm rõ, nhưng trong thực tiễn phương pháp đánh giá này vẫn ít được triển khai thực hiện
Judy L Baker (2002) cho rằng: “trên thế giới, nhiều chính phủ, nhà quản lý dự án vẫn ngần ngại tổ chức hình thức đánh giá này Họ cho rằng tổ chức đánh giá tác động của chính sách tốn kém về chi phí và mất khá nhiều thời gian, kỹ thuật thực hiện khá phức tạp, số liệu không đầy đủ Đặc biệt là đôi khi kết quả đánh giá không được tích cực như kì vọng của nhà quản lý, thậm trí còn ngược lại”
Tuy nhiên do đòi hỏi của thực tiễn, nhất là cơ quan quản lý, nhà đầu tư khi bỏ ngân sách để đầu tư vào các chính sách, họ cũng muốn biết những hiệu quả, tác động thực sự của chính sách đến đối tượng mình quan tâm là gì? Vì vậy thời gian qua đã có một số các nghiên cứu sử dụng cả phương pháp định tính và định lượng để đánh giá tác động của một số chính sách hỗ trợ giảm nghèo:
Khandker, Shahidur R (1998) đã sử dụng phương pháp định lượng để đánh giá chương trình tài chính vi mô, xem chính sách có thực sự giúp đỡ cho người nghèo không Ví dụ chính sách cụ thể là chương trình tài chính vi mô ở Bangladet (Does Microfinance Really Help the Poor? New Evidence from Elagship Programs in
Bangladesh Processed) Nghiên cứu đã thực hiện trên mẫu 1800 hộ gia đình hưởng lợi từ chương trình và một nhóm các hộ gia đình nông thôn sống ở những vùng có đặc điểm tương đồng nhưng không hưởng lợi từ chương trình Nghiên cứu đã phát hiện rằng, giữa nhóm hưởng lợi và không hưởng lợi không có sự khác biệt nhiều, rất ít tác động từ chương trình đến nhóm tác động, lý do là nhóm đối chứng cũng được tiếp cận với khá nhiều nguồn tài chính khác nhau Tuy nhiên nghiên cứu lại phát hiện ra một kết quả khác khá quan trọng là: Tài chính vi mô tác động đến thay đổi của hộ gia đình phụ thuộc rất nhiều vào đặc điểm nhân khẩu trong hộ Điều này hoàn toàn phù hợp với tình hình thực tiễn, vì nếu đặc điểm nhân khẩu gồm: Học vấn, lao động, tuổi chủ hộ… mà tốt thì việc sử dụng nguồn lực tài chính vi mô sẽ hiệu quả hơn
của hộ gia đình, Alam, Tasneem And Muhammed Waheed (2006) cho rằng thiếu vốn đầu tư dẫn đến năng suất thấp, thu nhập hộ gia đình thấp và tiết kiệm thấp Nghiên cứu của Samer và cộng sự (2015) khi tiến hành đánh giá ở Malaisia cho rằng, tín dụng vi mô có tác động tích cực đến thu nhập gia đình của những người vay, đặc biệt với người vay là phụ nữ Điều này cũng tương tự với kết luận trong nghiên cứu của Donou-Adonsou và Sylwester (2016) đó là sự phát triển của hệ thống ngân hàng rất hiệu quả, trong khi sự phát triển của các tổ chức tín dụng vi mô cũng có hiệu quả ban đầu trong công tác giảm nghèo ở các nước đang phát triển
Các nghiên cứu này cho thấy, nguồn lực tài chính có tác động tích cực đến đời sống, thu nhập của hộ gia đình nghèo Tuy nhiên mức độ tác động có sự khác nhau ở mỗi quốc gia, tùy thuộc vào môi trường luật pháp, thể chế chính trị và thị trường tài chính
Một trong những chính sách khá phổ biến trong các chính sách giảm nghèo là hỗ trợ, đào tạo nghề và tạo việc làm cho hộ gia đình Năm 1999, WB đã thực hiện
đánh giá tác động của chương trình tạo việc làm tới người nghèo (Income Gains from Workfare and Their Distribution) Nghiên cứu này đã nhận được khá nhiều sự quan tâm của độc giả ở nhiều quốc gia Với dữ liệu điều tra là chương trình tạo việc làm
(TRABAJAR) ở Achentina, có số quan sát là 2 802, bao gồm cả nhóm chính sách và nhóm đối chứng Do không có số liệu gốc, nên nghiên cứu đã sử dụng kết hợp nhiều phương pháp đánh giá, phân tích gồm: Phương pháp điểm xu hướng, phương pháp phân tích chi phí-lợi ích và phương pháp thống kê so sánh Kết quả phân tích cho thấy, chương trình tạo việc làm đã tạo ra những tác động tích cực tới thu nhập của người nghèo, nhóm chính sách đã có sự thay đổi rất đáng kể Kết quả đánh giá phát hiện thêm một tác động khá thú vị là việc hỗ trợ về cơ sở hạ tầng đối với nhóm hộ nghèo và người nghèo lại không mang lại hiệu quả như mong đợi, mặc dù đã được đầu tư khá lớn về nguồn lực (Judy L Baker, 2002)
Kết quả nghiên cứu này có ý nghĩa rất quan trọng, hàm ý rằng đối với những hộ nghèo, vùng nghèo thì cần tập trung chính sách vào đào tạo nghề, tạo công ăn việc làm hơn là ưu tiên vào phát triển cơ sở hạ tầng
Vốn vật chất, trong đó đặc biệt là đất đai nhận được nhiều sự quan tâm của một số tổ chức nghiên cứu Mwanza (2011) đã đánh giá tác động của đất đai đến thu nhập của hộ gia đình Kết quả cho thấy thu nhập của hộ tỷ lệ thuận với diện tích đất sản xuất, tức là diện tích đất sản xuất càng nhiều thì thu nhập của hộ càng cao Trong nghiên cứu của Barker (2002), tác giả đánh giá tác động của đất sản xuất đến thu nhập của hộ nghèo Kết quả cho thấy thu nhập của hộ gia đình phụ thuộc vào chất lượng và
quy mô của đất sản xuất
Tóm lại, nghiên cứu về giảm nghèo và đánh giá chính sách giảm nghèo hiện nay chủ yếu dựa trên khung sinh kế do DFID đề xuất Đánh giá chính sách giảm nghèo nhận được sự quan tâm của nhiều cơ quan, tổ chức, trong đó đánh giá tác động của chính sách có ý nghĩa quan trọng, nhưng do chi phí tốn kém và kỹ thuật thực hiện phức tạp, nên phương pháp này ít được triển khai thực hiện Các nghiên cứu cũng cho thấy chính sách về: đất đai, đào tạo nghề, tạo việc làm, hỗ trợ tài chính vi mô, đầu tư
phát triển cơ sở hạ tầng có tác động làm tăng thu nhập của hộ gia đình, nhưng ở mức
độ khác nhau