Mối quan hệ giữa quản trị và các tiêu chí đánh giá chất lượng thể chế
Quản trị (governance) theo Từ điển Anh ngữ Oxford, là "cách thức hay cách quản lý". Là từ có nguồn từ tiếng Hy Lạp "κυβερναν" (kyvernan) hay có nghĩa là "chỉ đạo". Gần đây hơn, thuật ngữ "quản trị' được dùng phổ biến trong các nghiên cứu với các ý nghĩa khác nhau. Ở một số nghiên cứu, quản trị đã được sử dụng để chỉ toàn bộ
hệ thống các thể chế chính trị và truyền thống; ở môt số nghiên cứu khác, cụm từ "vấn
đề quản trị" đôi khi trở thành một thuật ngữ ám chỉ tham nhũng. Việc sử dụng khái niệm quản trị hiện tại có thểđược bắt nguồn từ một nghiên cứu của Mundial (1989) về
châu Phi đã định nghĩa quản trị là "việc thực thi quyền lực chính trị để quản lý công việc của một quốc gia". Sau đó, Ngân hàng Thế giới (WB, 1992) đã định nghĩa quản trị là "cách thức thực thi quyền lực trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của đất nước vì sự phát triển". Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) cũng đã
định nghĩa quản trị là "việc thực thi thẩm quyền trong chính phủ và trên trường chính trị". Theo định nghĩa này, "Quản trị công tốt sẽ giúp củng cố nền dân chủ và nhân quyền, thúc đẩy sự thịnh vượng kinh tế và sự gắn kết xã hội, giảm đói nghèo, tăng cường bảo vệ môi trường và sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên và tăng cường sự tin tưởng đối với chính phủ và hành chính công" (Tarschys, 2001).
Huther and Shah (2005) cho rằng có sự gần gũi chặt chẽ giữa khái niệm quản trị
với khái niệm về thể chế, định nghĩa quản trị như là "tất cả các khía cạnh của việc thực thi quyền lực thông qua các thể chế chính thức và phi chính thức trong việc quản lý nguồn tài nguyên của một quốc gia." Quan điểm này cũng được thể hiện qua các nghiên cứu Kaufmann, Kraay, and Zoido-Lobatón (1999) (hay ký hiệu KKZ 1999) và Kraay, Mastruzzi, and Kaufmann (2003) (ký hiệu KKM 2003). Những nghiên cứu này
định nghĩa quản trị: là những truyền thống và thể chế mà dựa vào đó quyền lực được thực thi. Dựa trên quan điểm này bộ chỉ số quản trị được sử dụng rộng rãi trong các nghiên cứu với vai trò làm đại diện cho chất lượng thể chế. Theo đó, chất lượng thể
chế được đo lường qua: (i) quá trình lựa chọn, theo dõi và thay thế các cơ quan có thẩm quyền; (ii) năng lực của chính phủ để xây dựng và thực hiện có hiệu quả các chính sách và cung cấp các dịch vụ công; và (iii) sự tôn trọng của công dân và nhà nước đối với các thể chế chi phối các tương tác kinh tế và xã hội giữa họ.
Trong nghiên cứu của WB, thể chếđược xem là “đầu vào” và tạo ra “đầu ra” là quản trị (Mundial, 2001).
Nhìn chung, dù trước đây người ta cho rằng quản trị là một khái niệm yếu về
mặt lý thuyết, vì nó không cung cấp đánh giá, cũng không phải chỉ số, cũng không có
định hướng phát triển. Tuy nhiên, với sự tham chiếu rõ ràng đến khái niệm thể chế, thuật ngữ quản trị đã gắn liền với trào lưu kinh tế học thể chế mới (NIE) (Zhuang et al., 2010).
Trong nghiên cứu của (Talmaciu, 2014) tác giảđưa ra quan điểm về mối quan hệ giữa thể giữa chất lượng thể chế và quản trị trong vai trò đối với phát triển bền vững, theo các nhìn này chất lượng thể chế tốt bao hàm một chất lượng quản trị tốt.
Hình 2.2: Mối quan hệ giữa thể chế, quản trị và phát triển
Nguồn: (Talmaciu, 2014)
Nhìn chung, định nghĩa về quản trị và thể chế vẫn còn là vấn đề cần thảo luận và còn nhiều tranh cãi. Tuy nhiên, hiếm khi thể chế và quản trịđược xem xét đồng thời (là hai yếu tố riêng biệt) khi phân tích các yếu tố quyết định đến tăng trưởng. Trong nghiên cứu này quản trị được định nghĩa theo WB, mà theo đó “Quản trị bao gồm các truyền thống và thể chế theo đó quyền lực trong một quốc gia được thực thi”. Điều này bao gồm quá trình các chính phủ được lựa chọn, giám sát và thay thế; năng lực của
Phát triển kinh tế bền vững
Tăng trưởng và các nhân tố phát triển
Hành vi kinh tế xã hội của các thành viên trong cộng đồng
Chất lượng quản trị Thị trường tự do, sựđổi mới sáng tạo
Thể chế chính thức và phi chính thức/chất lượng thể chế
chính phủ để xây dựng và thực hiện hiệu quả các chính sách phù hợp; và sự tôn trọng của công dân và nhà nước đối với các thể chế chi phối các tương tác kinh tế và xã hội giữa họ". Dựa trên các định nghĩa, chất lượng thể chề và quản trị là hai khái niệm gần gũi và đồng nhất. Vì vậy, trong nghiên cứu này, chỉ số quản trị được coi là chỉ số đại diện cho chất lượng thể chế.
Các tiêu chí đánh giá chất lượng thể chế
Kể từ những năm 1990, những nghiên cứu về mối quan hệ giữa chất lượng thể
chế và tăng trưởng đã đưa ra hàng loạt tiêu chí khác nhau để đánh giá chất lượng thể
chế. Các nghiên cứu tập trung chủ yếu vào phân tích số liệu các quốc gia thông qua một loạt các chỉ số như chỉ số tổng hợp về quản trị (bao gồm mức độ tham nhũng, quyền chính trị, hiệu quả của khu vực công và gánh nặng pháp lý đối với hoạt động kinh doanh), bảo vệ quyền sở hữu và duy trì các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này, những ràng buộc thể chế đối với các nhà lãnh đạo chính trị (Knack and Keefer (1995); Mauro (1995); Hall and Jones (1999); Rodrik (2000); Acemoglu, Johnson, and Robinson (2001)). Trong khi đó, các nghiên cứu như: Douglass C North (1994), Jones (2003), Greif (2006) thì tập trung vào lịch sử phát triển của các thể chế và cách thức mà nó ảnh hưởng đến phát triển kinh tế.
Để thực hiện các nghiên cứu như vậy, đã có một số lượng đáng kể các bộ chỉ số đo lường chất lượng thể chế được xây dựng bởi các tổ chức đa phương, các cơ quan
đánh giá rủi ro, các viện nghiên cứu hay tổ chức phi chính phủ. Tuy nhiên, các đặc
điểm cũng như là chất lượng của các bộ chỉ số này rất khác nhau theo các tổ chức, và một điểm chung là hầu hết các bộ chỉ số thiếu đi khung khổ lý thuyết (thiếu đi chủ
thuyết) mà liên kết chúng với các định nghĩa trước đó về tiêu chí đánh giá chất lượng thể chế (Alonso & Garcimartín, 2013).
Các thể chế nhằm đáp ứng những tương tác xã hội ngày càng tăng lên trong một thế giới bất định. Trong bối cảnh này, các thể chế được tạo thành các cơ chế điều chỉnh làm giảm hành vi tùy nghi (discretionary behaviors) và hạn chế chủ nghĩa cơ
hội. Hơn nữa, vì thể chế hình thành, điều chỉnh các hành vi xã hội, nên qua đó thúc
đẩy tương tác xã hội, hành động tập thể, giảm chi phí điều hãnh xã hội. Alonso and Garcimartín (2013) cho rằng sẽ là sai lầm nếu giảđịnh các thể chế luôn phản ứng hợp lý đối với các chi phí giao dịch xã hội, mà chúng hình thành các cơ chế cho phép các chủ thể xã hội thiết lập các chiến lược. Do đó, một xã hội không nhất thiết phải có tất cả các thể chế mà nó cần và những thể chế hiện tại không nhất thiết phải là thể chế tối
Theo cách tiếp cận này thì thể chế có hai chức năng kinh tế cơ bản: (i), một mặt làm giảm chi phí giao dịch xã hội, tạo ra sự chắc chắn và dễđoán định của các tương tác xã hội, (ii), chức năng điều phối các tác nhân kinh tế.
Nghiên cứu của Knack and Keefer (1995) cho rằng chất lượng của thể chế có thểđược đánh giá qua các tiêu chí như: i) sựđảm bảo đối với quyền sở hữu tài sản; và ii) mức độ đảm bảo thực thi hợp đồng. Trong khi đó, nghiên cứu của Alberto Alesina and Perotti (1996) lại đo lường chất lượng của thể chế qua các tiêu chí như: i) mức độ
hiệu quả của bộ máy hành chính; ii) mức độ tham nhũng; iii) mức độ bảo đảm quyền sở hữu; và iv) công bằng của pháp luật.
Ngoài ra các học giả đo lường chất lượng thể chế bởi các khía cạnh như: thực thi luật pháp pháp định và sự hiệu quả của quản trị công (North, 1991), chất lượng chính phủ trung ương (Schleifer & Vishny, 1993), chất lượng điều chỉnh của luật pháp (Johnson, Kaufmann, & Zoido-Lobatón, 1998), tự do chính trị (Mendez & Sepulveda, 2006). Knack & Keefer (1995) sử dụng bốn thành phần để đo lường thể chế gồm tham nhũng, chất lượng bộ máy hành chính, tuân thủ luật pháp và bảo vệ quyền tài sản"(Phạm Chí Hiếu, 2017).
Với cách tiếp cận thể chế theo "mức độ gắn kết", những nghiên cứu gần đây,
đặc biệt là của các tổ chức quốc tế, đã gắn việc đánh giá chất lượng thể chế với việc
đánh giá chất lượng quản trị (governance indicator quality).
Báo cáo “Quản trị: Kinh nghiệm của Ngân hàng thế giới” do WB công bố năm 1994 cho rằng quản trị tốt bao gồm các yếu tố: i) tiến trình hoạch định chính sách công khai và có thể dự đoán được; ii) hệ thống hành chính công quyền chuyên nghiệp; iii) bộ máy hành pháp có trách nhiệm giải trình; iv) xã hội dân sự tham gia tích cực vào các hoạt động công; và v) pháp quyền. Còn theo Báo cáo Phát triển thế giới năm 1997 của WB, cơ chếđể đảm bảo quản trị tốt gồm có 3 yếu tố chính: i) các quy tắc và hạn chế nội bộ (thí dụ, có các hệ thống kiểm toán, sự độc lập của ngân hàng trung ương, các quy định về công chức và ngân sách…); ii) tiếng nói và đối tác (thí dụ, có các hội
đồng công tư, các điều tra về phản hồi của xã hội…); và iii) cạnh tranh (thí dụ, có cạnh tranh trong cung cấp các dịch vụ, tham gia của khu vực tư nhân, các cơ chế giải quyết tranh chấp,…).
Hiệp hội phát triển quốc tế đánh giá chất lượng quản trị và thể chế dựa trên 4 trụ cột là: i) trách nhiệm giải trình, bao gồm trách nhiệm giải trình về mặt tài chính ở
cấp độ vĩ mô và trách nhiệm giải trình đối với hoạt động của tổ chức ở cấp vi mô; ii) tính minh bạch, đặc biệt là minh bạch trong tiến trình phân bổ ngân sách, mua sắm
công; iii) pháp quyền, trong đó có tầm quan trọng của một khung khổ pháp lý công bằng, ổn định, có thể dự đoán được và được công chúng biết đến; và iv) sự tham gia,
đặc biệt nhấn mạnh cơ hội tham gia của của xã hội dân sự vào việc hình thành các chiến lược phát triển có ảnh hưởng đến cộng đồng (IDA, 1998).
Một số tổ chức quốc tế khác cũng đưa ra các tiêu chí để đánh giá chất lượng quản trị. Thí dụ, Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) đưa ra bốn yếu tố cơ bản của quản trị tốt là: i) trách nhiệm giải trình; ii) đảm bảo sự tham gia (của các bên liên quan trong quá trình hoạch định chính sách); iii) tính có thể dựđoán được; và iv) tính minh bạch (ADB, 1995).
Ngân hàng phát triển châu Phi (AfDB) cho rằng quản trị tốt cần có các yếu tố
như: i) trách nhiệm giải trình; ii) tính minh bạch; iii) chống tham nhũng; iv) đảm bảo sự tham gia; và v) cải cách pháp lý (IFAD, 1999). Chương trình phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) nêu ra các đặc tính cơ bản của quản trị tốt gồm: i) đảm bảo sự tham gia; ii) pháp quyền; iii) tính minh bạch; iv) đáp ứng mọi bên liên quan; v) hướng tới sự đồng thuận; vi) bình đẳng; vii) hiệu lực và hiệu quả; viii) trách nhiệm giải trình; và ix) tầm nhìn chiến lược (UNDP, 1997).
Nhìn chung, thể chế là một phạm trù rộng, và các học giả và các tổ chức khác nhau đã đưa ra các tiêu chí khác nhau để đo lường và đánh giá chất lượng thể chế. Bởi vậy, các tiêu chí đánh giá là không thống nhất. Tuy nhiên, dựa trên việc tổng quan tài liệu và tổng hợp các tiêu chí, có thể thấy các chỉ tiêu thường được sử dụng để đánh giá và đo lường chất lượng thể chế gồm: tính minh bạch trong thông tin của chính quyền, khả năng kiểm soát tham nhũng, tiếng nói của người dân, pháp quyền, trách nhiệm giải trình của chính quyền, và chất lượng bộ máy hành chính, sựđảm bảo đối với quyền sở
hữu tài sản, mức độđảm bảo thực thi hợp đồng, công bằng của pháp luật.v.v