SÁCH CÔNG
2.3.1. Chủ thể vận động chính sách công
Do nhu cầu VĐCS trong xã hội phát triển mạnh mẽ nên tại nhiều nước phát triển trên thế giới đã hình thành những nhóm người hoặc tổ chức chuyên nghiệp giữ vai trò trung gian giữa cử tri, các nhóm lợi ích với nghị sĩ nhằm tác động tới những chính sách và dự luật đang xem xét tại Nghị viện, những người này được gọi là nhà VĐCS. Sự phát triển của xã hội hiện đại đã làm xuất hiện ngày càng nhiều tổ chức, tập đoàn, hiệp hội và tầng lớp, nhóm lợi ích có cùng lợi ích, trên cơ sở đó hình thành các mối quan hệ, lúc đầu là dựa vào sự quen biết để tác động gây ảnh hưởng đến những người tham gia vào quá trình hoạch định chính sách. Dần dần hoạt động vận động này được thực hiện một cách chuyên nghiệp và hơn
nữa còn thành một hoạt động, một nghề nghiệp phổ biến ở nhiều nước, nhất là các nước phương Tây[3, 17-20]. Khi xã hội ngày càng phát triển, con người có nhiều mối quan tâm hơn và nhu cầu VĐCS ngày càng tăng theo thì các chủ thể VĐCS cũng ngày càng trở nên phong phú và đa dạng, có thể là các tổ chức hoặc cũng có thể là các cá nhân, công dân, có thể là các chủ thể bên ngoài bộ máy nhà nước hoặc cũng có thể là chính các cá nhân, tổ chức, các cơ quan thuộc chính phủ… trong đó đặc biệt phải kể đến sự tham gia của các đảng chính trị, các nhóm lợi ích và hạt nhân trong đó là các chuyên gia VĐCS.
Trước hết, chủ thể VĐCS hàng đầu phải nói đến các đảng chính trị, bao gồm đảng lãnh đạo, đảng cầm quyền, đảng đối lập và các đảng chính trị khác.Từ quan điểm phục vụ lợi ích, có thể coi Đảng chính trị như là một tổ chức cung cấp ba loại dịch vụ cơ bản là: (1)giúp các ứng cử viên thắng cử, (2) giúp các nhà lập pháp thông qua các dự luật, (3) giúp các thành viên của một tập thể tác động đến cơ quan lập pháp.Ở các nước có chế độ đa đảng, đảng chính trị là một nhóm cá nhân được tổ chức lại nhằm giành chiến thắng trong các cuộc bầu cử, để điều hành Chính phủ và quyết định chính sách công. Mục tiêu của đảng chính trị là giành ghế trong Nghị viện và các vị trí quyền lực nhà nước khác. Các đảng chính trị có thể trở thành đảng cầm quyền, lập Chính phủ từ hàng ngũ đảng viên của mình, giữ các vị trí chủ chốt trong các cơ quan lập pháp, có ảnh hưởng và uy tín lớn ở tất cả các tầng lớp khác nhau của xã hội. Các đảng chính trị thất cử, nhất là thất cử với tỷ lệ phiếu bầu sít sao trở thành đảng đối lập, nắm giữ ít ghế hơn trong cơ quan lập pháp, có ảnh hưởng ít hơn trong đời sống chính trị - xã hội của đất nước.
Tùy thuộc từng loại đảng và các chế độ nhà nước mà các đảng có vai trò, phương thức hoạt động khác nhau. Ở các nước đa đảng, hoạt động quan trọng nhất của các đảng là hoạt động vận động tranh cử, con đường duy nhất để nắm chính quyền. Ngoài ra, các đảng chính trị còn một số hoạt động khác như tác động vào ngành lập pháp nhằm tạo lập liên minh, giành các vị trí lãnh đạo chủ chốt trong Nghị viện để kiểm soát, tạo ảnh hưởng đến quá trình lập pháp và các quá trình ra quyết định của cơ quan này. Đối với cơ quan hành pháp, mục tiêu
của các đảng chính trị là giành vị trí người đứng đầu hành pháp và các chức vụ chính quyền, kiểm soát hệ thống quyền lực nhà nước và các chính sách. Đảng chính trị là một đặc điểm nổi bật của nền chính trị hiện đại. Theo đó, VĐCS trở thành nội dung quan trọng và bao trùm trong hoạt động của các đảng chính trị.
Nhóm áp lực, nhóm lợi ích được coi là chủ thể ngày càng quan trọng và phổ biến của VĐCS. Đó là một tổ chức mà các thành viên của nó muốn tác động đến các đạo luật và chính sách nhằm thay đổi chúng theo hướng có lợi cho các thành viên của nhóm. Họ có thể là các nhóm của các nhà sản xuất, các liên minh của người lao động, nghề nghiệp, chuyên môn, các công chức nhà nước, các nhà hoạt động xã hội và môi trường, những người nộp thuế, những người tiêu dùng, những người tiếp nhận các hàng hoá và dịch vụ công, v.v..Các nhóm lợi ích tìm mọi cách tác động tới quá trình hoạch định chính sách của các cơ quan công quyền nhằm chuyển những nhu cầu của mình thành các chính sách để phục vụ lợi ích của nhóm có cùng quyền lợi mà họ là những người đại diện. Các nhóm này tác động đến quan chức nhà nước bằng nhiều hình thức: cung cấp những thông tin cần thiết trong quá trình thảo luận pháp luật hay cung cấp tài chính cho các chương trình, chính sách của chính phủ để các chính sách khi ban hành có lợi cho nhóm.
Có nhiều cách phân loại nhóm lợi ích nhưng căn cứ vào hoạt động của các nhóm lợi ích, có thể chia ra làm ba loại: nhóm quan hệ với công chúng, nhóm tham gia bầu cử và nhóm chuyên tiến hành VĐCS. Các nhóm lợi ích thuê chuyên gia VĐCS đưa ra những mục tiêu chính trị của mình trực tiếp hơn những nhà làm luật. Nhờ đó, thông tin về các vấn đề của đời sống xã hội dễ dàng đến với các nghị sỹ hơn, những đạo luật sẽ phản ánh được nguyện vọng của nhân dân và nó càng đem lại lợi ích cho đối tượng dân cư rộng rãi hơn. Các nhóm lợi ích ngày càng quan trọng vì nhiều lẽ, đặc biệt là sự đóng góp của họ cho các quyết định chính sách, đưa những thông tin phục vụ việc hoạch định chính sách, đồng thời chuyển những thông tin ngược lại từ các nhà hoạch định chính sách đến các nhóm lợi ích.
Trong nhóm chuyên gia VĐCS - những chủ thể trực tiếp tiến hành hoạt động vận động cũng có thể phân ra ba nhóm gồm: các nhà tư vấn VĐCS, doanh nghiệp VĐCS và các tổ chức VĐCS. Trong số đó, các nhà tư vấn VĐCS được xem là bất kỳ người nào mà công việc hay nhiệm vụ của họ chủ yếu, hoàn toàn hay một phần liên quan đến VĐCS, nhân danh một cá nhân khác để có thù lao. Doanh nghiệp VĐCS là bất kỳ tổ chức nào mà nghề nghiệp là thực hiện VĐCS có thu phí trên danh nghĩa doanh nghiệp. Tổ chức VĐCS là bất kỳ người nào mà nghề nghiệp hay nhiệm vụ của họ chủ yếu liên quan đến VĐCS nhân danh một hội hay một tổ chức phi lợi nhuận. Các nhóm chuyên gia này có lợi thế về chuyên môn, am hiểu hệ thống chính trị và quá trình chính sách, có đầy đủ những kỹ năng cần thiết để tiếp cận và thuyết phục các nhà hoạch định chính sách cũng như những người có khả năng tác động đến chính sách khác.
2.3.2. Đối tượng vận động chính sách công
Đối tượng của hoạt động VĐCS bao gồm các nghị sĩ, quan chức chính phủ, thẩm phán, các công chức có thẩm quyền… đương nhiệm, thậm chí là cả những người đứng đầu nhánh hành pháp ở các nước như Tổng thống hay Thủ tướng. Họ chính là những người được nhân dân uỷ quyền, thay mặt cho nhân dân trong việc thực thi quyền lực nhà nước trong đó có việc thảo luận và thông qua các chính sách công. Tuy nhiên, những thành phần kể trên chỉ trở thành đối tượng của hoạt động chính sách khi họ là những người được nhà nước giao cho một thẩm quyền nhất định để có thể sáng kiến luật, thảo luận và thông qua luật, thực thi luật pháp, tác động lên quá trình xây dựng chính sách pháp luật, thậm chí có thể cung cấp thông tin.
Khái quát lại, có thể thấy, chủ thể của hoạt động VĐCS rất đa dạng, có thể là các nhóm lợi ích, các doanh nghiệp, các chủ thể nước ngoài… Người trực tiếp tiến hành các hoạt động này cũng hết sức đa dạng, từ các cựu nghị sĩ, các cựu quan chức chính phủ, các luật sư, các doanh nhân, cho đến các giáo sư đại học… Đối tượng mà hoạt động VĐCS hướng tới chính là các nghị sĩ, quan chức chính phủ, các thẩm phán, công chức viên nhà nước… là những người nắm giữ quyền
lực nhà nước để thực hiện một chức trách nhất định. Trong đó, các nhóm lợi ích, các doanh nghiệp… là những lực lượng có tiền, có tiềm lực vật chất; các chuyên giaVĐCS có thông tin, có kỹ năng, thuyết phục; các chủ thể quyền lực công thì có quyền lực nhà nước để có thể ban hành chính sách công.
2.3.3. Những phương thức chủ yếu vận động chính sách công
Phương thức VĐCS bao gồm truyền thông trực tiếp hoặc thông qua các buổi điều trần công khai trong các quy trình tham vấn, các cuộc họp chính thức với người ra quyết định, hoặctiếp xúc ngầm trong các mối quan hệ thân mật. Tuy nhiên, các kỹ thuật VĐCS gián tiếp tinh vi hơn cũng đang đạt được những kết quả khả quan, mà một trong số các kỹ thuật đó là đặt câu hỏi và cung cấp nguyên nhân đối với những vấn đề cần quan tâm. Những kỹ thuật này bao gồm việc huy động sự quan tâm của cộng đồng thông qua các chương trình quảng cáo, các chiến dịch quan hệ công chúng, các tổ chức vận động gây quỹ hoặc các hiệp hội tư vấn, và cả các chiến dịch vận động cơ sở cũng được sử dụng[64, tr. 281- 304].Dựa trên các tiêu chí cụ thể, có thể phân ra thành các phương thức VĐCS như sau:
* Xét theo cách thức giao tiếp, bao gồm VĐCS trực tiếp và VĐCS gián tiếp.
Vận động chính sách trựctiếp hay còn gọi là vận động bên trong chính là quá trình trao đổi thông tin và tạo lập đầu vào. Nó phụ thuộc vào sự tiếp cận của các cá nhân tới các quan chức và hoạt động của các cơ quan công quyền thông qua việc trao đổi hai bên cùng có lợi giữa nhà VĐCS với chính trị gia. Do nội dung các thông tin mà nhà VĐCS đưa ra không chỉ nhằm để thông tin đơn thuần mà còn để thuyết phục, phần lớn các hoạt động diễn ra giữa các nhà VĐCS và các nghị sĩ, quan chức chính phủ là nhằm tạo dựng lòng tin đủ để cho phép việc trao đổi thông tin có lợi cho cả hai bên. Để tăng độ tin cậy của các thông điệp đưa ra, các nhà VĐCS bố trí để các nhà khoa học hoặc học giả chứng thực tại những phiên điều trầncủa Quốc hội nhằm hỗ trợ cho những xác nhận về mặt kỹ thuật với bằng chứng từ những nguồn trung lập hơn. Các buổi chứng thực cũng cho phép
các nhà VĐCS đưa trường hợp của thân chủ của mình ra trước công luận và nếu thành công thì sẽ giúp định hướng cho việc diễn giải luật của các toà án và cơ quan hành pháp sau đó. Ngoài ra, các nhà VĐCS còn tiến hành việc tiếp xúc trực tiếp với các chủ thể quyền lực công để trình bày quan điểm của nhóm, gặp gỡ với các chủ thể này tại các buổi tiệc, trình bày những kết quả nghiên cứu hoặc thông tin kỹ thuật, tư vấn cho các quan chức chính phủ để xây dựng chiến lược lập pháp, thực hiện các công việc khác như soạn thảo các bài phát biểu, hỗ trợ các chiến dịch vận động tranh cử cho các nghị sĩ…
Vận động chính sách gián tiếp: là phương pháp thuyết phục các tổ chức, cá nhân đại diện quyền lực nhà nước không thông qua những cuộc tiếp xúc cá nhân. Đặc điểm chung của loại hình này là nhằm tập hợp sự chú ý của công chúng và các nhà chính trị đối với vấn đề được đưa ra. VĐCS gián tiếp bao gồm vận động xã hội, vận động liên minh, vận động cơ sở, … Trong đó, vận động xã hộithường được biết đến qua các buổi gây quỹ. Tại đó, các nhà vận động tiến hành vận động quyên tiền cho các hoạt động tái cử của nghị sĩ, bởi các chính trị gia cần tiền, còn các nhà vận động thì cần cơ hội tiếp cận nên họ đến với nhau trên cơ sở những điều kiện nhất định.Vận động liên minh là việc hình thành liên minh tạm thời giữa các nhóm vận động có lợi ích trái ngược nhau để thúc đẩy hay bảo vệ một mục tiêu chung nhất thời. Nó mang lại nhiều thuận lợi như tăng thêm nguồn lực, mối quan hệ và tài chính cho các nỗ lực vận động. Tuy nhiên, do các liên minh chỉ là những kết hợp tạm thời vì những lợi ích cụ thể nên khó có thể duy trì được hoạt động lâu dài của nó.Vận động cơ sở thực chất là hình thức tập hợp công chúng để gây sức ép với các nghị sĩ, quan chức chính phủ. Đây là một trong những phương pháp hiệu quả nhất song rất tốn kém cả về thời gian, sức lực lẫn tiền bạc. Vận động cấp cơ sở nhằm làm cho các cử tri liên hệ với người đại diện mà họ đã bầu ra từ tạo áp lực buộc các đại diện này phải quan tâm đến những vấn đề thuộc phạm vi địa phương đó. Các cuộc biểu tình, diễu hành, tập hợp bên ngoài là những thủ thuật vận động cơ sở rất có hiệu quảgiúp thu hút sự chú ý của công chúng đối với vấn đề đang được đấu tranh đồng thời cũng cho thấy mức độ ủng hộ rộng rãi của công chúng đối với vấn đề.
Để hỗ trợ VĐCS gián tiếp một cách hiệu quả, các chuyên gia vận động tập trung khai thác triệt để hiệu quả của các phương tiện điện tử, truyền thông. Ngày nay, các phương tiện điện tử, truyền thông đã trở thành công cụ không thể thiếu trong hoạt động chính sách của các nhà vận động. Thông qua các loại hình máy tính cá nhân, điện thoại di động, Internet, máy fax… chỉ cần một thao tác đơn giản, các nhà vận động có thể chuyển tải vô số thông điệp đến các chủ thể quyền lực công. Với tính chất tương tác nhanh chóng của các loại hình công nghệ điện tử, các nhà vận động có thể liên lạc trực tiếp với những người ủng hộ quan trọng, tuyển mộ những người làm việc tình nguyện, giao nhiệm vụ và nhận các phản hồi nhanh chóng về các vấn đề…Các nhà VĐCS cũng sử dụng biện pháp quảng cáo công khai trên các phương tiện truyền thông đại chúng nhằm thông báo cho toàn quốc biết mục tiêu của họ, để tạo ra một bầu không khí ủng hộ hay ít nhất là thái độ trung lập của công chúngnhằm gây áp lực lên chính phủ. Đây là cách làm khá hiệu quả nhưng tốn kém và thường được áp dụng ở những môi trường hay sử dụng các cuộc thăm dò dư luận, các cuộc trưng cầu dân ý về các vấn đề quan trọng.
* Xét theo hình thức thể hiện, các phương thức vận động bao gồm gặp gỡ tại phòng làm việc, mời các chủ thể quyền lực công tham dự hội thảo, tọa đàm, tặng quà, mời ăn tối, hoặc vận động qua các ủy ban hành động chính trị (điển hình là ở Mỹ). Trong đó, gặp gỡ tại phòng làm việc là người vận động sử dụng các mối quan hệ quen biết để có được buổi gặp gỡ với các chủ thể quyền lực công tại văn phòng làm việc. Mời các chủ thể quyền lực công tham dự hội thảo là hình thức các chuyên gia vận động lựa chọn thời điểm thích hợp để các chủ thể quyền lực công có thể tham dự, sau đó tự mình hoặc thông qua người khác tổ chức một hoặc nhiều buổi hội thảo, từ đó có thể tác động lên tư tưởng, tình cảm, chính kiến của các chủ thể này đối với vấn đề của nhà vận động. Việc tổ chức toạ đàm trao đổi thông tin chủ yếu được tiến hành với các chính trị gia, các chuyên gia, những người am hiểu và biết cách diễn đạt các vấn đề mà người vận động quan tâm.Quà tặng có thể bao gồmtiền bạc, đồ vật, những chuyến đi du lịch…Vận động thông qua các Uỷ ban hành động chính trịlà việccác nhóm lợi ích
sử dụng các Uỷ ban hành động chính trị để tác động gián tiếp tới quá trình hoạch định chính sách công. Thực chất của phương pháp này là các nhà vận động thông qua các ủy ban hành động để quyên góp tiền, tham gia vào quá trình vận động