Từ những phân tích về VĐCS ở Anh, Mỹ, Pháp, có thể rút ra những nhận xét nhằm gợi mở cho việc nhìn nhận thực tiễn VĐCS công ở Việt Nam để có những ứng xử phù hợp hơn như sau:
3.5.1.Vận động chính sách công mang lại những tác động cả tích cực và tiêu cực
3.5.1.1. Những khía cạnh tích cực của vận động chính sách công
Thứ nhất, vận động chính sách là một kênh quan trọng cung cấp thông tin cho các nhà hoạch định chính sách
Hoạch định chính sách là một khoa học, đòi hỏi phải thực hiện theo một quy trình bao gồm nhiều công đoạn: xác định vấn đề, thu thập thông tin, xây dựng phương án chính sách, lựa chọn phương án tối ưu, ra quyết định chính sách, tổ chức thực hiện chính sách, kiểm tra thực hiện và tổng kết đánh giá chính sách. Trong các khâu đó, thu thập thông tin có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Ngày nay, khi xã hội ngày càng phát triển, tính chuyên môn hoá ngày càng cao, sự bùng nổ các phương tiện điện tử, truyền thông thì các thông tin ngày càng trở thành yếu tố quan trọng bảo đảm cho thành công của quá trình hoạch định chính sách, nhưng cũng chính điều này làm cho việc lựa chọn và xử lý các thông tin trở nên phức tạp hơn rất nhiều. Các quan chức nhà nước do phải tập trung thời gian vào nhiều công việc khác nhau nên việc cập nhật đầy đủ và toàn diện các thông tin là điều không dễ dàng. Do đó, trong quá trình hoạch định chính sách, họ cần phải dựa vào nguồn thông tin từ các nhóm VĐCS. Xuất phát từ lợi ích của mình, các nhóm vận động đầu tư nhiều thời gian, tiền bạc để tập hợp tư liệu, thu thập thông tin cung cấp cho các vị quan chức làm chính sách. Phần lớn nghị sĩ, bộ trưởng, quan chức chính quyền địa phương phải dựa vào nhân lực ưu thế và tính chuyên nghiệp của các nhà vận động hành lang để kiến nghị giải pháp cho các vấn đề, dự thảo luật, cung cấp các chứng cớ, phát triển chiến lược pháp luật, thuyết phục quốc hội tán thành theo phương án của mình. Nghiên cứu được tiến hành bởi công ty Burson Marsteller cũng đã đưa ra kết quả thống kê cho thấy 28% số người được hỏi ở châu Âu tin rằng VĐCS giúp cung cấp các thông tin hữu ích và kịp thời chocác chủ thể quyền lực trong quá trình chính sách công [55, tr.9]. Thậm chí, nghiên cứu còn chỉ ra VĐCS còn có vai trò quan trọng trong việc chuyển hóa các thông tin khoa học vốn khó hiểu trở nên dễ hiểu hơn [55, tr.9].
Các nhóm lợi ích tập hợp lại với nhau duy trì được ảnh hưởng to lớn, bởi chúng là nguồn cung cấp thông tin chủ yếu về mặt kĩ thuật và chính trị giúp định
hình chính sách. Chính phủ càng làm nhiều việc thì các quan chức càng cần nhiều thông tin, nhất là các cuộc bầu cử khiến cho thông tin chính trị trở nên thiết yếu.
Trong bối cảnh chính trị ngày càng phức tạp, các nhà VĐCS buộc phải mở rộng lĩnh vực hoạt động, từ ủng hộ các chính sách và gây ảnh hưởng tới các quan chức nhà nước đến thu thập và phân tích thông tin cho quá trình hoạch định chính sách. Tuy nhiên, phải thấy rằng, VĐCS không chỉ tác động đến một khâu nào đó trong quy trình hoạch định chính sách mà nó tác động vào tất cả các khâu trong quy trình đó, làm cho chúng trở nên minh bạch và dân chủ hơn. Khi một vấn đề nào đó được lựa chọn đưa vào chương trình nghị sự hoặc chuẩn bị được đưa ra thảo luận tại quốc hội thì các nhóm lợi ích đều tiến hành vận động các nghị sĩ ở những mức độ khác nhau để có được những quyết định hay dự luật có lợi cho mình. Khi đó, các nghị sĩ sẽ nhận được nhiều nguồn thông tin khác nhau liên quan đến vấn đề đang được bàn bạc. Các chính sách của nhà nước sẽ thúc đẩy xã hội phát triển nếu như nó được ra đời đúng thời điểm và phù hợp với yêu cầu của đa số nhân dân. Thêm vào đó, VĐCS sẽ cung cấp thông tin đa chiều giúp cho các nhà hoạch định chính sách có một cái nhìn đầy đủ về xã hội, từ đó tránh được nguy cơ ban hành những chính sách không phù hợp với điều kiện thực tiễn.
Thứ hai, vận động chính sách công giúp cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân đến được với chính quyền
Tùy theo quy định của pháp luật và đặc trưng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước của các quốc gia, tuy nhiên, về cơ bản, ở hầu hết các quốc gia hiện nay, nguồn của sáng kiến luật là tương đối đa dạng và mở. Theo đó, các chủ thể khác nhau trong đời sống cộng đồng như các tổ chức, các công ty, doanh nghiệp hay thậm chí là các cá nhân đều có thể đề đạt ý nguyện của mình lên cơ quan lập pháp. Tuy nhiên, sẽ là không thực tế nếu yêu cầu một vị dân biểu, một nghị sỹ hay các nhân viên của họ dành thời giờ để nói chuyện với từng cử tri, từng tổ chức hoặc đoàn thể hiện diện trong đơn vị bầu cử của họ. Hơn nữa, không phải cử tri nào cũng có khả năng chuyển tải đến nghị sĩ những thông điệp rõ ràng, chính xác, ngắn gọn và đi thẳng vào nội dung, mục đích cần đạt tới nhằm thu hút
sự chú ý của họ. Vì vậy, các tổ chức, công ty hay các nhóm cử tri có cùng lợi ích phải nhờ đến các nhà VĐCS. Đây là những người ít nhiều gắn bó với hoạt động ở nghị trường, có thể dành thời gian để tiếp xúc, tác động đến các nghị sĩ, có các mối quan hệ cũng như kinh nghiệm trong việc vận động các chính khách. Một chuyên gia VĐCS công có thể nói thay cho nhiều người khi trình bày các quan điểm chính sách trước cơ quan lập pháp. Chuyên gia VĐCS công cũng biết sẽ phải chuẩn bị nội dung thông điệp như thế nào, thông qua các phương thức gì để có thể gây sức ép hay tác động có hiệu quả đến các nghị sĩ. Đây chính là cách biến bức xúc của công chúng, của cử tri thành bức xúc của chính quyền để tranh thủ sự ủng hộ của chính quyền đối với những vấn đề mà cử tri quan tâm.
Kết quả của nghiên cứu được thực hiện trên toàn châu Âu về VĐCS cho thấy 37% số người được hỏi tin rằng VĐCS giúp đảm bảo sự tham gia của các chủ thể kinh tế, xã hội và của công dân vào quy trình chính sách[55, tr. 9]. Tỉ lệ này ở nước Pháp là 38%[55, tr.32].
Thứ ba, vận động chính sách góp phần giám sát và phản biện xã hội đối với Nhà nước
Nhờ vào tính chuyên nghiệp hóa của hoạt động VĐCS, những vấn đề của các nhóm lợi ích trong xã hội, bất kể đó là nhóm đa số hay thiểu số, đại diện cho các lợi ích phổ thông hay chỉ là những lợi ích riêng lẻ trong xã hội đều có thể được phản ánh một cách rõ ràng, chính xác đến các nhà lập pháp. Các cơ quan có thẩm quyền không thể hoàn toàn tự do trong việc hoạch định chính sách mà họ còn phải chịu nhiều áp lực từ các nhóm lợi ích trong xã hội. Và vì vậy, VĐCS công trở thành một trong những cầu nối, là kênh liên lạc giữa các nhóm công chúng thông qua đại diện với chính quyền. Đồng thời, VĐCS cũng sẽ góp phần làm cho quá trình ra quyết định thêm minh bạch hơn bởi lẽ thông qua các kênh và cách thức VĐCS, các vấn đề chính sách sẽ được xem xét, cân nhắc và lựa chọn kỹ lưỡng hơn. Quá trình này cũng làm tăng cơ hội để các chủ thể trong đời sống xã hội tham gia giám sát và phản biện các chính sách của nhà nước.
Dù muốn hay không, VĐCS cũng sẽ thu hút sự tham gia của một bộ phận dân chúng vào quá trình chính sách, thể hiện tính tự do, chủ động của nhân dân trong quan hệ với nhà nước, củng cố tính dân chủ. Thông qua hoạt động VĐCS, các chủ thể trong xã hội đề xuất ý kiến, trình bày quan điểm, phản ánh lợi ích của mình vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật. Đó chính là một kênh hay cách giúp cho các chủ thể có được môi trường thuận lội để phát huy được tính dân chủ trong xã hội, là một bổ sung hợp lý và cần thiết cho thiết chế dân chủ.Hơn nữa, các chính sách của nhà nước suy đến cùng là để tạo động lực cho sự phát triển xã hội. Các chủ thể khác nhau sẽ theo đuổi những lợi ích khác nhau nhưng sẽ có những lợi ích chính đáng buộc nhà nước phải quan tâm, đáp ứng. Có những lợi ích chính đáng của các nhóm chủ thể riêng biệt trong xã hội nhưng lại không mâu thuẫn, thậm chí phù hợp với lợi ích chung của cộng đồng, xã hội. Những lợi ích như vậy cần và nên được đảm bảo. Các chủ thể có quyền trong việc bảo vệ lợi ích chính đáng đó của mình. Do đó, họ có quyền được vận động nhà nước vì họ và cho họ. Trong trường hợp nhà nước ban hành chính sách để thực hiện những ưu tiên, mong muốn của nhà nước nhưng đồng thời cũng mang lại lợi ích cho các nhóm chủ thể nhất định trong xã hội, khi ấy, VĐCS công là cần thiết và biểu hiện khía cạnh tích cực trong việc thúc đẩy chính sách.
3.5.1.2. Những khía cạnh tiêu cực của vận động chính sách công
Một là, vận động chính sách gây lãng phí nguồn lực xã hội
Thật khó có thể tưởng tượng hoạt động VĐCS có thể thực hiện được không nếu như không có tiền. Tài chính đóng một vai trò vô cùng quan trọng trong quá trình vận động, và trong nhiều trường hợp vai trò này có thể là quyết định. Điều đó cũng có nghĩa là để duy trì hoạt động VĐCS, các chủ thể vận động phải chi rất nhiều tiền. Không quá khi nói rằng vận động chính sách công bị chi phối bởi tiền bạc. Tài chính cho VĐCS công ở các quốc gia trong thời gian qua đều tăng lên nhanh chóng theo từng vụ việc vận động bao gồm cả chi phí cho vận động và chi phí chi trả cho các chuyên gia vận động. Riêng ở Mỹ, liên tục từ năm 2008 đến 2015, chi phí cho VĐCS ở mức 1, 6 đến 1, 8 tỉ đô la. [46, tr. 148].
Tuy nhiên, trong cuốn “Vận động hành lang và thay đổi chính sách”, Frank R. Baumgartner và các cộng sự đã chỉ ra kết quả từ một cuộc khảo sát trước đó rằng 64% chiến dịch VĐCS gần đây đã thất bại trong việc thay đổi chính sách, bất chấp hàng tỉ đô la chi phí đã bỏ ra. Điều đó có nghĩa là, chi tiêu cho VĐCS có thể là một sự đầu tư khôn ngoan của các chủ thể vì nó có thể giúp cho chủ thể nào đó có được lợi ích khổng lồ nếu như họ vận động thành công, nhưng xét trên bình diện xã hội và tính tổng nguồn lực tài chính được sử dụng để thúc đẩy hay ngăn cản một chính sách nào đó thì đó có thể là một sự lãng phí rất lớn, nhất là có tính đến các chi phí cơ hội khác [98].
Hai là, vận động chính sách góp phần làm gia tăng bất bình đẳng trong xã hội
Về lý thuyết, ở những quốc gia thừa nhận hoạt động VĐCS và luật hóa hoạt động này thì tất cả các chủ thể đều có cơ hội tác động làm thay đổi chính sách theo mong muốn của mình. Tuy nhiên, trên thực tế, như đã phân tích, VĐCS công cần rất nhiều nỗ lực và điều kiện như tài chính, quan hệ, hiểu biết... Do đó, tùy thuộc vào vị thế của các chủ thể trong đời sống xã hội mà khả năng và cơ hội VĐCS có sự khác nhau. Theo đó, đa phần các chủ thể có năng lực tài chính thì cũng có tiếng nói trong xã hội, có điều kiện để thuê đại diện bảo vệ và vận động cho lợi ích của mình. Trong khi đó, ở đầu kia, những chủ thể thuộc nhóm nghèo, nhóm yếu thế, dễ bị tổn thương trong xã hội lại cũng là nhóm ít có điều kiện và cơ hội để phản ánh và bảo vệ lợi ích của mình trong chính sách. Chính điều này đã khoét sâu và làm gia tăng sự bất bình đẳng trong xã hội khi mà VĐCS trở thành công cụ thường xuyên và hiệu quả trong tay những người giàu và bảo vệ lợi ích ngày càng nhiều hơn cho họ, còn nhóm yếu thế trong xã hội ngày càng bị đẩy vào tuyệt vọng và bế tắc.
Theo một thống kê về hoạt động VĐCS ở Mỹ, 72% số cá nhân và tổ chức vận động đã đăng ký tại Quốc hội Mỹ đại diện cho các tổ chức và hiệp hội kinh tế, 8% các tổ chức đại diện cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp trong khi chỉ có khoảng 5% đại diện cho các nhóm bảo vệ nhân quyền, phúc lợi xã hội, 2% đại
diện cho người nghèo và 1% đại diện cho những nhóm yếu thế trong xã hội như người già và người tàn tật [14, tr. 3].
Ba là, vận động chính sách là môi trường cho hối lộ, tham nhũng.
Hoạt động VĐCS một khi đã bị chi phối bởi yếu tố tiền bạc thì rất dễ dẫn đến hậu quả là làm tha hoá đội ngũ quan chức, công chức viên nhà nước cả về mặt đạo đức lẫn nghề nghiệp. Khi đó, đội ngũ này sẽ trở thành “tù nhân của các nhà vận động”, sẵn sàng tham gia vào cuộc “mua bán chứng khoán chính trị”. Họ sẽ không phải là những người đại diện cho tiếng nói cử tri, đại diện cho sức mạnh quyền lực nhà nước mà là đại diện cho tiếng nói đồng tiền, sức mạnh của các tập đoàn tư bản.
Mỹ là một ví dụ điển hình. Ở Mỹ, có một thực tế là phần lớn nhà lập pháp, hành pháp sau khi nghỉ hưu vẫn có thể được trả lương cao khi họ chuyển sang làm việc trong khu vực VĐCS. Cái đó gọi là “hối lộ để chiều lòng”. Vậy nên khi còn đương nhiệm, những người này sẵn sàng đặt lợi ích cá nhân lên trên lợi ích công nhằm làm hài lòng các ông chủ trong tương lai. Không những thế họ sẵn sàng nhận phong bì tiền mặt của các nhà VĐCS dưới danh nghĩa là các khoản “đóng góp vào vận động” ngay tại văn phòng Quốc hội, Nhà Trắng… Họ lợi dụng việc tham dự các buổi chiêu đãi, các buổi hội thảo, chơi gôn, đi du lịch… để kiếm thêm thu nhập, đánh bóng tên tuổi… Rõ ràng đó là những hình thức và có thể là những biến tướng của nạn tham nhũng. Những biện pháp kiểm soát quyền lực mà Quốc hội Mỹ đưa ra như cấm các thượng nghị sĩ và nhân viên văn phòng thượng viện không được nhận quà, hoặc chiêu đãi đáng giá trên 100 đô la mỗi năm, cấm không được tham dự những chuyến đi giải trí do tư nhân đài thọ… không những không làm hạn chế được tệ nạn trên mà còn làm cho nó được nguỵ trang bởi những hình thức tinh vi hơn. Những bê bối trong hoạt động VĐCS của tập đoàn Enron hay như của Jack Abramoff bị phơi bày ra khiến cho hàng chục nghị sĩ, quan chức chính phủ phải vào vòng lao lý. Đó là những minh chứng rõ rệt nhất cho sự tha hoá, biến chất về cả mặt đạo đức lẫn nghề nghiệp của những con người này.
Trên bình diện châu Âu, kết quả của nghiên cứu về hiệu quả VĐCS cũng cho thấy, điều người dân châu Âu lo ngại nhất về VĐCS chính là sự thiếu khách quan về thông tin trong một môi trường thiếu minh bạch dẫn đến những tác động tiêu cực trong quy trình chính sách và với đội ngũ những quan chức chính trị[55, tr. 10].
Bốn là, vận động chính sách có thể dẫn đến nguy cơ bóp méo hay bế tắc chính sách
Về lý thuyết chính sách công ra đời nhằm giải quyết các vấn đề đang tồn tại hoặc mới phát sinh của đời sống xã hội, từ đó tạo ra động lực mạnh mẽ cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Không thể có sự phát triển kinh tế - xã hội bền vững nếu không có một chính phủ có hiệu quả. Và hiệu quả của một chính phủ đạt