5. Bố cục luận văn
2.1.5. Giải quyết khiếu nại, tố cáo về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
2.1.5.1. Quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Khái niệm giải quyết khiếu nại, tố cáo về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Theo thống kê của Thanh tra Chính phủ về kết quả thực hiện kế hoạch rà soát, giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn đọng, phức tạp, kéo dài ngày 22/12/2014, trong những năm gần đây, hàng năm có trên 10 vạn vụ việc tranh chấp, phản ánh, tố cáo các sai phạm liên quan đến đất đai (chiếm đến 65% tổng số vụ việc khiếu kiện, tố cáo, tranh chấp) được công dân phát hiện và gửi đơn thư đến các cơ quan nhà nước yêu cầu kiểm tra, làm rõ và giải quyết. Để giải quyết hiệu quả khiếu nại, tố cáo về đất đai, Nhà nước ta đã xây dựng, ban hành Luật Khiếu nại và Luật
Tố cáo. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu nại, tố cáo về cấp GCNQSDĐ nói riêng tuân theo nguyên tắc khiếu nại, tố cáo về đất đai được giải quyết theo quy định của Luật đất đai; trường hợp Luật đất đai không quy định thì áp dụng Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo để giải quyết. Điều này được quy định cụ thể tại Khoản 2 Điều 204 Luật đất đai năm 2013 như sau: "Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính" và "Việc giải quyết tố cáo vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo". Khiếu nại, tố cáo về cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là hoạt động khiếu nại, tố cáo mà đối tượng của nó là hành vi hành chính, quyết định hành chính trong việc cấp GCNQSDĐ; theo đó:
Thứ nhất, khiếu nại về cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục luật định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong cấp GCNQSDĐ khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Thứ hai, tố cáo về cấp GCNQSDĐ là việc công dân tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cá nhân có thẩm quyền về hành vi vi phạm pháp luật trong cấp GCNQSDĐ của tổ chức, cá nhân.
Thứ ba, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong cấp GCNQSDĐ là việc cơ quan có thẩm quyền xem xét, xác minh, kết luận và ra quyết định về tính đúng đắn của các quyết định hành chính trong việc cấp GCNQSDĐ có khiếu nại, tố cáo của người sử dụng đất về quyết định hành chính đó.
Trên thực tế các khiếu nại và tố cáo trong lĩnh vực cấp GCNQSDĐ thường bao gồm một số dạng cơ bản như: khiếu nại về cấp sai đối tượng sử dụng đất, sai mục đích sử dụng đất, thực hiện quy trình cấp GCNQSDĐ không đúng theo quy định của pháp luật, cấp GCNQSDĐ sai thẩm quyền, tố cáo về vấn đề thái độ, trách
nhiệm, ý thức đạo đức làm việc của các cá nhân, tổ chức, cơ quan trong quản lý đất đai nói chung vŕ trong cấp GCNQSDĐ nói rięng, đặc biệt lŕ hiện týợng nhũng nhiễu, vòi vĩnh của một bộ phận cán bộ thoái hóa, biến chất v.v.
2.1.5.2. Quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ khiếu nại về cấp GCNQSDĐ
- Quy định về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại
Khiếu nại về cấp GCNQSDĐ là một dạng cụ thể của khiếu nại nói chung. Do vậy, quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại cũng chính là quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại về cấp GCNQSDĐ. Theo Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại tác giả nhận thấy:
Đối với trường hợp tự mình khiếu nại, trong thời hạn không quá 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính trong quản lý đất đai của UBND cấp huyện hoặc cán bộ, công chức thuộc UBND cấp xã, Phòng TN&MT, UBND cấp huyện có hành vi hành chính trong cấp GCNQSDĐ mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền khiếu nại đến UBND cấp huyện. Quy định này nhằm bảo đảm quyền tự quyết định việc có khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người sử dụng đất cho là đã xâm hại đối với quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND cấp huyện mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện ra Tòa án nhân dân hoặc khiếu nại đến UBND tỉnh.
Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp pháp lý về tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
- Quy định về quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại
Quyền của người bị khiếu nại được quy định cụ thể tại Điều 13 Luật Khiếu nại năm 2011 như sau:
hành chính nhà nước có quyền chứng minh việc cấp GCNQSDĐ của mình là đúng quy định pháp luật. Do vậy, họ có quyền đưa ra chứng cứ về tính hợp pháp của quyết định cấp GCNQSDĐ; được biết, đọc, sao chụp, sao chép các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó để giao cho người giải quyết khiếu nại và được nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
Hai là, người bị khiếu nại có quyền nhận quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai hoặc bản án, quyết định của Tòa án đối với khiếu nại mà mình đã giải quyết khi những người khiếu nại tiếp tục khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Nghĩa vụ của người bị khiếu nại được quy định như sau: i) Cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khi giải quyết khiếu nại về cấp GCNQSDĐ thì phải tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; ii) Phải thực hiện các yêu cầu xác minh của cơ quan pháp luật; iii) Có nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại về cấp GCN và giải trình về tính hợp pháp, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại khi người giải quyết khiếu nại hoặc cơ quan, đơn vị kiểm tra, xác minh yêu cầu trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu; iv) Khi quyết định khiếu nại có hiệu lực, cá nhân, cơ quan tổ chức có thẩm quyền phải nghiêm chỉnh chấp hành; v) Nếu hành vi của họ gây ra thiệt hại thì phải thực hiện nghĩa vụ bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
2.1.5.3. Quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ tố cáo liên quan đến cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Tố cáo liên quan đến việc cấp GCNQSDĐ là một dạng của tố cáo nói chung. Do đó, quyền và nghĩa vụ của người tố cáo về việc cấp GCNQSDĐ cũng là quyền và nghĩa vụ của người tố cáo. Điều 9, Luật Tố cáo 2018 quy định về quyền và nghĩa
vụ của người tố cáo như sau: i) “Gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật”. Theo đó, khi cá nhân có bằng chứng (tài liệu thu thập, video, hình ảnh...) phát hiện, chứng minh những sai phạm nói chung và sai phạm trong cấp GCNQSDĐ nói riêng thì có quyền làm đơn hoặc trực tiếp đến cơ quan có thẩm quyền để tố cáo sai phạm. ii) Trong quá trình tố cáo và giải quyết tố cáo, nhằm đảm bảo an toàn cho người tố cáo, cá nhân đó “được giữ bí mật họ, tên, địa chỉ, bút tích và các thông tin cá nhân khác của mình” theo quy định của luật; đồng thời, iii) có quyền “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền bảo vệ khi bị đe dọa, trả thù, trù dập”; iv) có quyền “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thông báo về việc thụ lý giải quyết tố cáo, thông báo chuyển vụ việc tố cáo sang cơ quan có thẩm quyền giải quyết, thông báo kết quả giải quyết tố cáo”; v) “tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không đúng pháp luật hoặc quá thời hạn quy định mà tố cáo không được giải quyết”. Trong trường hợp người tố cáo thực hiện tố cáo đúng sự thật, được cơ quan có thẩm quyền đánh giá cao về tác dụng của bằng chứng, nội dung tố cáo hoặc chứng minh được sai phạm ảnh hưởng đến quyền lợi của bản thân, vi) người tố cáo “được khen thưởng, bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật”. Người tố cáo có quyền vii) “rút tố cáo”.
Khoản 2 Điều 9 Luật tố cáo 2018, người tố cáo có các nghĩa vụ sau đây: i) “cung cấp thông tin cá nhân gồm: họ tên, địa chỉ của người tố cáo, cách thức liên hệ với người tố cáo. Trường hợp nhiều người cùng tố cáo về cùng một nội dung thì trong đơn tố cáo còn phải ghi rõ họ tên, địa chỉ, cách thức liên hệ với từng người tố cáo; họ tên của người đại diện cho những người tố cáo”; ii) “trình bày trung thực về nội dung tố cáo; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung tố cáo mà mình có được” đồng thời iii) “chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo”; iv) “hợp tác với người giải quyết tố cáo khi có yêu cầu; v) “bồi thường thiệt hại do hành vi cố ý tố cáo sai sự thật của mình gây ra”.
2.1.5.4. Quy định về quyền và nghĩa vụ của người bị tố cáo liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Theo Điều 10 Luật Tố cáo năm 2018 thì người bị tố cáo về việc cấp GCNQSDĐ có các quyền gồm: i) Được thông báo về nội dung tố cáo, việc gia hạn giải quyết tố cáo, đình chỉ, tạm đình chỉ việc giải quyết tố cáo, tiếp tục giải quyết tố cáo; ii) được giải trình, đưa ra chứng cứ để chứng minh nội dung tố cáo về việc cấp GCNQSDĐ là không đúng sự thật (các chứng cứ đưa ra có thể là hình ảnh, văn bản, video…); iii) được nhận kết luận nội dung tố cáo; iv) được bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp khi chưa có kết luận nội dung tố cáo của người giải quyết tố cáo; v) yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý người cố ý tố cáo sai sự thật, người giải quyết tố cáo trái pháp luật; vi) được phục hồi danh dự, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, được xin lỗi, cải chính công khai, được bồi thường thiệt hại do việc tố cáo, giải quyết tố cáo không đúng gây ra theo quy định của pháp luật; vii) khiếu nại quyết định xử lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh đó, người bị tố cáo có những nghĩa vụ sau: Có mặt để làm việc theo yêu cầu của người giải quyết tố cáo; giải trình về hành vi bị tố cáo; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền yêu cầu; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định xử lý theo kết luận nội dung tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền; nếu hành vi sai trái trong công tác cấp GCNQSDĐ gây ra thiệt hại thì người bị tố cáo phải bồi thường thiệt hại, bồi hoàn do hành vi trái pháp luật của mình gây ra.
2.1.5.5. Quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
- Quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất:
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai (trong đó có khiếu nại về cấp GCNQSDĐ) được quy định tại Điều 204 Luật đất đai năm 2013; theo đó:
Một là, đối với các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai do cơ quan có thẩm quyền ban hành mà đương sự không đồng ý thì có quyền khiếu nại.
Nếu Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại có quyền khởi kiện quyết định hành chính ra Tòa án nhân dân hoặc khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng.
Hai là, đối với khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về cấp GCNQSDĐ do Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì chỉ có một phương án lựa chọn đó là khởi kiện ra Tòa án hành chính, chứ không có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên.
- Quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo:
Điều 205 Luật đất đai năm 2013 quy định việc giải quyết tố cáo vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai (trong đó có tố cáo hành vi vi phạm pháp luật khi cấp GCNQSDĐ) thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo. Luật Tố cáo năm 2018 quy định cụ thể nội dung này như sau:
- Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
- Chủ tịch UBND quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã, người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện và cán bộ, công chức do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp.
- Người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn trực thuộc cơ quan mình và cán bộ, công chức do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp.
- Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc
thực hiện nhiệm vụ, công vụ của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp huyện, người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và CBCC do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp.
- Tổng cục trưởng, Cục trưởng và cấp tương đương được phân cấp quản lý CBCC có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực