Bộ Tổng Tham Mưu
3.2.1. Nâng cao chất lượng khâu lập nhu cầu ngân sách làm cơ sở phân bổ số kiểm tra
Trước hết, phải xác định được những nhiệm vụ trọng tâm đối với từng ngành (nhiệm vụ bảo đảm thường xuyên, nhiệm vụ huấn luyện, diễn tập và các nhiệm vụ khác trong năm. Nắm vững được các nhiệm vụ tăng, giảm so với kế hoạch năm trước, dự báo về sự thay đổi tiêu chuẩn, chế độ, chính sách, các định mức kinh tế kỹ thuật của từng chuyên ngành do Nhà nước sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới.
Những nội dung đổi mới nâng cao chất lượng khâu lập nhu cầu sử dụng ngân sách theo CCQLTC mới. Cục Tác chiến cần quán triệt thực hiện như sau:
- Các ngành trong Cục phải xây dựng được các nhiệm vụ trọng tâm của mình trong năm, xác định được các nhiệm vụ tăng giảm so với kế hoạch năm trước, dự kiến chỉ tiêu về quân số tăng giảm trong năm như Tuyển quân, tuyển dụng, ra quân, xuất ngũ…dự kiến các thay đổi về chế độ, chính sách. Các phòng, ban tổng hợp nhiệm vụ để báo cáo Cục trưởng ký duyệt làm căn cứ để lập nhu cầu ngân sách năm làm cơ sở xác định số kiểm tra.
- Nhu cầu sử dụng ngân sách phải thể hiện được toàn diện các nhiệm vụ của đơn vị tạo thành một bức tranh tổng thể bao quát đầy đủ các nhiệm vụ bảo đảm đầy đủ các chế độ chính sách theo chế độ, nghiệp vụ của các ngành...
- Ngoài việc lập nhu cầu sử dụng ngân sách cho năm sau Cục còn phải tiến hành lập nhu cầu ngân sách trung và dài hạn; bảo đảm nhu cầu ngân sách cho 3 năm tiếp theo gửi Phòng Tài chính/BTTM tổng hợp đến Cục Tài chính/BQP làm cơ sở xác định trần chi ngân sách 03 năm tiếp theo cho đơn vị.
3.2.2. Đổi mới trong Lập dự toán ngân sách
3.2.2.1. Xây dựng kế hoạch sử dụng ngân sách
Công tác xây dựng kế hoạch sử dụng theo Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) năm 2015 quy định về lập kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính ngân sách 3 năm. Nội dung của kế hoạch được quy định cụ thể như sau: - Kế hoạch tài chính 5 năm: Là kế hoạch tài chính được lập trong thời hạn 5 năm cùng với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Kế hoạch tài chính 5 năm xác định mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể về tài chính - NSNN; các định hướng lớn về tài chính, NSNN; số thu và cơ cấu thu nội địa, thu dầu thô, thu cân đối từ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu; số chi và cơ cấu chi đầu tư phát triển, chi trả nợ, chi thường xuyên; định hướng về bội chi ngân sách; giới hạn nợ nước ngoài của quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; các giải pháp chủ yếu để thực hiện kế hoạch (Điều 17 - Luật NSNN).
+ Làm cơ sở để cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN;
+ Định hướng cho công tác lập dự toán NSNN hằng năm, kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm.
- Kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm: Là kế hoạch tài chính - NSNN được lập hàng năm cho thời gian 3 năm, trên cơ sở kế hoạch tài chính 5 năm, được lập kể từ năm dự toán ngân sách và 2 năm tiếp theo, theo phương thức
cuốn chiếu. Kế hoạch này được lập cùng thời điểm lập dự toán NSNN hằng năm nhằm định hướng cho công tác lập dự toán NSNN hàng năm; định hướng thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực cho từng lĩnh vực và từng nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách cho từng lĩnh vực trong trung hạn.
+ Kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm gồm: Dự báo về các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, những chính sách ngân sách quan trọng; dự báo về số thu, chi và cơ cấu thu, chi; dự báo về số bội chi ngân sách; xác định các nguyên tắc cân đối NSNN và thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực ngân sách, trần chi tiêu cho các lĩnh vực, nhiệm vụ chi đầu tư phát triển, chi trả nợ, chi thường xuyên; dự báo về nghĩa vụ nợ dự phòng và các giải pháp chủ yếu để thực hiện kế hoạch trong thời hạn 3 năm.
+ Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các cơ quan, đơn vị ở cấp tỉnh lập kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm, nội dung gồm: Mục tiêu, nhiệm vụ, chế độ, chính sách chủ yếu của ngành, cơ quan, đơn vị; dự báo các nguồn lực tài chính, trong đó dự báo về số thu được giao quản lý, yêu cầu về chi ngân sách để thực hiện; thể hiện nguyên tắc và cách thức xác định, sắp xếp thứ tự ưu tiên thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách và dự kiến phân bổ kinh phí trong tổng mức trần chi tiêu được cơ quan có thẩm quyền xác định trước; các giải pháp chủ yếu để cân đối giữa nhu cầu chi ngân sách và trần chi tiêu trong thời hạn 3 năm.
+ Kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm được lập hàng năm để triển khai kế hoạch tài chính 5 năm, thể hiện những nội dung lớn về khung cân đối NSNN và trần chi ngân sách cho các bộ, cơ quan, đơn vị và địa phương trong thời gian 3 năm, có tính đến diễn biến tình hình kinh tế - xã hội và tài chính - ngân sách hiện tại và cập nhật dự báo trong thời gian 3 năm kế hoạch, làm cơ sở cho việc lập, xem xét, quyết định dự toán NSNN hàng năm.
Dự toán NSNN hàng năm cụ thể hóa định hướng chiến lược của kế hoạch tài chính 5 năm, mục tiêu và nhiệm vụ của kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm, có các chỉ tiêu cơ bản trùng với chỉ tiêu năm thứ nhất của kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm.
Trên cơ sở các quy định của Luật NSNN 2015, ngày 4/3/2017, Bộ Quốc phòng đã ban hành Chỉ thị số 84/CT-BQP về xây dựng kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn vốn ngân sách quốc phòng giai đoạn 2017 - 2020 là phù hợp với các quy định của Luật. Đồng thời với việc xây dựng kế hoạch dự toán hàng năm, các ngành, các đơn vị phải xây dựng kế hoạch tài chính - ngân sách 3 năm.
3.2.2.2. Lập dự toán ngân sách
Thứ nhất, xác định chủ thể lập dự toán ngân sách
Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực từ năm 2017 quy định chủ thể lập, phân bổ dự toán ngân sách thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của đơn vị dự toán (đơn vị thụ hưởng ngân sách). Tuy nhiên, theo CCQLTC trước đây, các ngành nghiệp vụ vẫn thực hiện lập và phân bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị trong toàn quân, nên không còn phù hợp với pháp luật của Nhà nước về tài chính - ngân sách. Vì vậy, vấn đề đặt ra là phải xác định đúng và thực hiện đầy đủ vai trò của chủ thể lập và phân bổ dự toán ngân sách. Từ đó, Đề án xác định rõ: Chủ thể lập, phân bổ dự toán ngân sách là đơn vị dự toán ngân sách các cấp (đơn vị thụ hưởng ngân sách) do người chỉ huy (chủ tài khoản) chịu trách nhiệm triển khai và tổ chức thực hiện.
Việc xác định rõ chủ thể lập và phân bổ ngân sách là đơn vị thụ hưởng ngân sách giúp tăng cường tính chủ động của người chỉ huy trong việc triển khai thực hiện nhiệm vụ. Ngân sách của mỗi đơn vị được đơn vị cấp trên giao hết từ đầu năm, tạo điều kiện cho người chỉ huy chủ động trong việc phân bổ, sử dụng kinh phí để triển khai thực hiện nhiệm vụ của đơn vị mà không còn phụ thuộc vào việc bổ sung ngân sách trong năm của các ngành.
Thứ hai, thực hiện đúng chức năng, phát huy vai trò của ngành nghiệp vụ trong lập, phân bổ dự toán ngân sách
Để thực hiện đúng yêu cầu lập và phân bổ dự toán ngân sách chính xác, khoa học, đồng thời với việc xác định chủ thể lập, phân bổ dự toán ngân sách, Đề án đổi mới CCQLTC quân đội cũng đã xác định nhiệm vụ, quyền hạn của các ngành nghiệp vụ là “lập dự toán chi ngân sách ngành ở cấp mình và thẩm định dự toán ngân sách của ngành dọc cấp dưới; phối hợp với cơ quan tài chính cùng cấp để tổng hợp dự toán ngân sách ngành vào dự toán ngân sách của đơn vị; thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành dọc cấp dưới”.
Cơ chế mới hạn chế quyền chi phối về ngân sách của ngành nghiệp vụ đối với đơn vị cấp dưới, khắc phục tình trạng chồng chéo trong lập và phân bổ dự toán ngân sách nhưng vẫn phát huy được vai trò của ngành nghiệp vụ trong các khâu của chu trình ngân sách. Các ngành nghiệp vụ vẫn tham gia thẩm định dự toán ngân sách ngành của các đơn vị, là cơ sở quan trọng để cơ quan tài chính tổng hợp, tham mưu cho thủ trưởng các đơn vị trong việc lập, phân bổ dự toán ngân sách. Đồng thời, các ngành nghiệp vụ sẽ tập trung vào chức năng quản lý nhà nước của ngành mình; chủ trì, phối hợp với ngành Tài chính xây dựng hệ thống định mức phân bổ và sử dụng ngân sách ngành ngày càng đầy đủ, khoa học hơn.
Thứ ba, về vai trò của cơ quan tài chính các cấp
Theo cơ chế cũ, vấn đề bất cập đó là cơ quan tài chính các cấp chỉ chủ trì lập, phân bổ dự toán ngân sách đối với một số loại kinh phí ngoài ngân sách của các ngành, như: Lương, phụ cấp, trợ cấp, tiền ăn; chi hội nghị, công tác phí. Việc duy trì phương thức lập, phân bổ dự toán theo kiểu “mỗi ngành nắm giữ một phần ngân sách” làm cho “nguồn lực tài chính của Quân đội bị phân tán, bộ máy quản lý cồng kềnh, hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách còn có nội dung chưa cao” như đánh giá tại Đề án đổi mới CCQLTC.
Từ những vấn đề bất cập trên đã phân tích, làm rõ, Đề án xác định vai trò của cơ quan tài chính các cấp là: “Chủ trì tổng hợp dự toán ngân sách của đơn vị; tổng hợp, lập phương án phân bổ ngân sách”.
Cơ quan tài chính đóng vai trò chủ trì trong lập dự toán ngân sách của đơn vị, nên phải chịu trách nhiệm trước cấp ủy, chỉ huy đơn vị về chất lượng dự toán ngân sách của đơn vị và phương án phân bổ ngân sách cho các đơn vị trực thuộc. Như vậy, khối lượng công việc của ngành Tài chính trong lập và phân bổ dự toán ngân sách tăng lên, đồng thời trách nhiệm cũng nặng nề hơn.
Đối với Cục Tác chiến, sau khi nhận được thông báo số kiểm tra của Phòng Tài chính Bộ Tổng Tham mưu; theo phân cấp Cơ quan Tài chính Cục Tác chiến phải tiến hành lập phương án phân bổ số kiểm tra cho các Phòng, Ban, trực thuộc Cục Tác chiến. Số kiểm tra là tổng số ngân sách của từng chuyên ngành nghiệp vụ và các khoản thanh toán cá nhân sẽ không chi tiết theo MLNS (mục, tiểu mục, tiết mục, ngành).
- Lập dự toán sau khi thông báo số kiểm tra trình tự được triển khai theo 3 bước sau:
Bước 1: Cơ quan tài chính Cục, căn cứ số kiểm tra được thông báo, lập dự toán chi ngân sách đối với những nội dung thanh toán cho cá nhân; các Phòng, Ban trực thuộc Cục Tác chiến; căn cứ số kiểm tra được thông báo, lập dự toán chi ngân sách ở ngành mình, gửi cơ quan tài chính Cục Tác chiến để thẩm định và tổng hợp; đồng thời gửi ngành nghiệp vụ cấp trên để xin ý kiến. Việc lập dự toán ngân sách đối với những nội dung đã có định mức thì căn cứ vào định mức để lập; nội dung nào chưa có định mức thì căn cứ vào tình hình thực hiện dự toán năm trước và dự kiến nhu cầu tăng, giảm năm kế hoạch để thực hiện.
Bước 2: Cơ quan tài chính Cục sẽ chủ trì thẩm định, tổng hợp dự toán ngân sách của các ngành nghiệp vụ cung cấp thành dự toán ngân sách của đơn
vị, trình Cục trưởng (chủ tài khoản) ký duyệt, gửi Phòng Tài chính/BTTM lên đến Bộ Quốc phòng (Cục Tài chính);
Cơ quan tài chính chủ trì phối hợp với các Phòng, Ban, của Cục lập dự toán ngân sách chi tiết theo mục lục ngân sách (mục, tiểu mục, tiết mục, ngành) theo đúng quy định của Luật ngân sách. Nội dung đổi mới này đã tạo sự chủ động hơn cho người chỉ huy, lãnh đạo trong điều hành ngân sách, bảo đảm nhiệm vụ quân sự, quốc phòng được giao.
Bước 3: Trên cơ sở dự toán ngân sách của các đơn vị đầu mối trực thuộc Bộ và ý kiến thẩm định của các ngành nghiệp vụ toàn quân về dự toán ngân sách của ngành dọc cấp dưới, Cục Tài chính thẩm định, cân đối, tổng hợp thành dự toán ngân sách của Bộ Quốc phòng, trình Bộ trưởng ký duyệt, gửi Bộ Tài chính.
- Phân bổ dự toán ngân sách: Cục Tác chiến căn cứ dự toán ngân sách được giao, tiến hành lập phương án phân bổ thông qua Đảng ủy Cục, trình Cục trưởng (chủ tài khoản) phê duyệt, giao dự toán cho các Phòng, Ban trực thuộc Cục Tác chiến. Điểm đổi mới đó là không có ngân sách chờ phân cấp tại đơn vị mà ngân sách được giao hết một lần ngay từ đầu năm, tạo điều kiện cho các ngành chủ động được các nhiệm vụ để xây dựng kế hoạch sử dụng ngân sách bảo đảm tính kịp thời hiệu quả cao...
Quy trình lập dự dự toán ngân sách theo đề án đổi mới cơ chế quản lý tài chính của Bộ Quốc phòng.
Sơ đồ 3.1: Trình tự lập dự toán ngân sách quốc phòng
(Theo QĐ 3500/QĐ – BQP ngày 26/8/2018 của BQP; tại Cục Tác chiến)
+ Thông báo số kiểm tra
+ Dự toán ngân sách đơn vị lập
+ Thông báo chính thức dự toán ngân sách
+ Dự toán ngân sách của ngành nghiệp vụ (phần tự chi) + Ý kiến đối với dự toán ngân sách ngành của cấp dưới
Để nâng cao chất lượng lập dự toán ngân sách cần phải rà soát nắm chắc các nhiệm vụ chi để cân đối, sắp xếp các khoản chi theo thứ tự ưu tiên, hạn chế khoán thừa, khoản thiếu; nắm chắc chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo từng nội dung; chủ động xây dựng đề xuất Bộ ban hành những định mức chi mà Cục Tác chiến là cơ quan chủ quản xây dựng các định mức chi phục vụ cho các nhiệm vụ Tác chiến.
3.2.3. Đổi mới trong Chấp hành ngân sách
3.2.3.1. Mở rộng hình thức đấu thầu trong mua sắm tài sản công
Trong những năm qua, công tác đấu thầu trong mua sắm tài sản công của đơn vị về cơ bản đã chấp hành nghiêm Luật đấu thầu số 43/2013/QH13
Ngành nghiệp vụ toàn quân Cục Tài chính/Bộ Quốc phòng Phòng Tài chính/Bộ Tổng Tham mưu Phòng, Ban nghiệp vụ Cục Tác chiến
ngày 26/11/2013 của Quốc Hội; Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu; Thông tư số 88/2017/TT-BQP Quy định một số nội dung về đấu thầu lựa chọn nhà thầu trong Bộ Quốc phòng. Thông tư số 58/2016/TT-BTC ngày 29/3/2016 của Bộ Tài chính quy định chi tiết việc sử dụng vốn nhà nước để mua sắm nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; Thông tư số 199/2014/TT-BQP ngày 18/5/2014 của Bộ Quốc phòng Quy định chi tiết và Hướng dẫn công tác quản lý giá trong lĩnh vực quốc phòng;
- Chấp hành nghiêm công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu: Cần chú trọng tăng cường hình thức đấu thầu rộng rãi nhằm công khai minh bạch đối với các nhà thầu trên thị trường, tránh tạo ra những kẽ hở gây thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham ô trong mua sắm tài sản công. Nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của