Hoạt động thanh tra của Ngân hàng Trung ương

1.2.1.1. Khái niệm

NHTW là một định chế công cộng có thể độc lập hoặc trực thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng độc quyền phát hành tiền, là ngân hàng của các ngân hàng, ngân hàng của Chính phủ và chịu trách nhiệm trong việc quản lý nhà nước về các hoạt động về tiền tệ tín dụng và ngân hàng.

Lịch sử phát triển ngành ngân hàng trên thế giới ghi nhận có 03 mô hình NHTW đã hình thành và phát triển, tùy theo điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia: NHTW trực độc lập với chính phủ, NHTW trực thuộc Chính phủ, NHTW trực thuộc Bộ Tài chính (hiện nay không còn tồn tại do có nhiều bất cập). Mô hình NHTW trực thuộc chính phủ: NHTW nằm trong nội các của Chính phủ, chịu sự chi phối trực tiếp của Chính phủ về nhân sự, về tài chính và đặc biệt về các quyết định liên quan đến việc xây dựng và thực hiện chính sách tiền tệ. Mô hình NHTW độc lập với Chính phủ: NHTW không chịu sự lãnh đạo của Chính phủ, Thống đốc NHTW không phải là thành viên của chính phủ, mà NHTW chịu sự chỉ đạo của Quốc hội. Không có một mô hình nào có thể được coi là thích hợp cho mọi quốc gia. Việc lựa chọn mối quan hệ thích hợp giữa NHTW và Chính phủ phải tùy thuộc vào chế độ chính trị, yêu cầu phát triển kinh tế, đặc điểm lịch sử và sự phát triển của hệ thống ngân hàng của từng nước.

1.2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Ngân hàng Trung ương

NHTW thực hiện chức năng quản lý vĩ mô trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng và thanh toán nhằm đảm bảo sự ổn định tiền tệ và an toàn cho hệ thống ngân hàng, qua đó thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Chức năng của NHTW gồm:

- Là ngân hàng phát hành tiền: NHTW là cơ quan độc quyền phát hành tiền và đưa vào lưu thông của một quốc gia hay khu vực. Đồng tiền do NHTW phát hành là đồng tiền pháp định, lưu thông hợp pháp duy nhất. Việc phát hành tiền của NHTW phải đảm bảo phù hợp với nhu cầu của nền kinh tế cả về số lượng lẫn cơ cấu, cũng như yêu cầu quản lý vĩ mô. Đồng thời, NHTW phải kiểm soát toàn bộ khối lượng tiền cung ứng, tổ chức công tác điều hòa lưu thông tiền tệ, kiểm soát quá

trình tạo tiền của các ngân hàng trung gian, nhằm vừa đảm bảo đủ phương tiện trao đổi, vừa đảm bảo kiểm soát lạm phát.

- Là ngân hàng của các ngân hàng: NHTW không tham gia kinh doanh tiền tệ, cấp tín dụng trực tiếp cho các chủ thể trong nền kinh tế mà thực hiện các nghiệp vụ ngân hàng với các ngân hàng trung gian: mở tài khoản và nhận tiền gửi của các ngân hàng trung gian; cấp tín dụng cho các ngân hàng trung gian; là trung tâm thanh toán cho hệ thống ngân hàng trung gian.

- Là ngân hàng của chính phủ: NHTW có nghĩa vụ cung cấp các dịch vụ ngân hàng cho chính phủ, đồng thời làm đại lý, đại diện và tư vấn chính sách cho chính phủ; làm thủ quỹ cho Kho bạc nhà nước; quản lý dự trữ quốc gia; cho chính phủ vay; làm đại lý, đại diện và tư vấn cho chính phủ.

- Chức năng quản lý nhà nước của NHTW:

+ Hoạch định và thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia: NHTW sử dụng các công cụ của mình để điều tiết và kiểm soát khối lượng tiền trong lưu thông nhằm đảm bảo sự ổn định giá trị tiền tệ, thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế và đảm bảo công ăn việc làm.

+ Thanh tra, giám sát hoạt động hệ thống ngân hàng: NHTW thực hiện vai trò điều tiết, giám sát thường xuyên hoạt động của các ngân hàng trung gian nhằm đảm bảo sự ổn định trong hoạt động ngân hàng và bảo vệ lợi ích của các chủ thể trong nền kinh tế, đặc biệt là những người gửi tiền, trong quan hệ với ngân hàng. Việc một ngân hàng mất khả năng thanh khoản hay phá sản mang lại hậu quả cho nền kinh tế là rất nghiêm trọng, nên mọi hoạt động kinh doanh ngân hàng phải cần được giám sát chặt chẽ bởi NHTW để ngăn chặn các nguy cơ đổ vỡ, đảm bảo sự an toàn lành mạnh cho toàn hệ thống.

Để thực hiện tốt nhiệm vụ đó, NHTW phải sử dụng nhiều công cụ để kiểm tra, kiểm soát, phân tích, đánh giá trên nhiều lĩnh vực, phương diện, nhiều đối tượng để tìm ra những điểm bất hợp lý, sai phạm trong hoạt động nghiệp vụ, từ đó đề ra các biện pháp, kiến nghị kịp thời nhằm phục vụ cho mục tiêu quản lý và tăng cường

pháp chế đối với mọi hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng. Trong đó, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng là một công cụ đặc biệt quan trọng.

NHTW sử dụng một hệ thống chỉ tiêu điều tiết được phân bổ theo các tiêu thức sau: chỉ tiêu phản ánh hiệu quả sử dụng vốn; chỉ tiêu phản ánh tính chất đầy đủ của vốn; chỉ tiêu phản ánh khả năng thanh toán; chỉ tiêu phản ánh chất lượng tài sản có; các chỉ tiêu khác, như giới hạn cho vay và bảo lãnh, các phương pháp tự bảo hiểm; hệ thống chỉ tiêu liên quan đến việc thực hiện CSTT; hệ thống chỉ tiêu liên quan đến mục đích phân bổ vốn tín dụng cho các mục tiêu ưu tiên; quy chế về cấp giấy phép. Căn cứ vào các hệ thống các chỉ tiêu trên, trước hết bản thân các ngân hàng trung gian phải tự điều chỉnh hoạt động một cách thường xuyên nhằm tôn trọng các chỉ tiêu điều tiết. Mức kiểm tra cao hơn được thực hiện bởi NHTW thông qua hình thức thanh tra tại chỗ hay giám sát từ xa.

1.2.2. Hoạt động thanh tra ngân hàng 1.2.2.1. Khái niệm thanh tra ngân hàng 1.2.2.1. Khái niệm thanh tra ngân hàng

Thuật ngữ “Giám sát ngân hàng” theo nghĩa rộng, được hiểu là tất cả các hoạt động nhằm bảo đảm cho sự an toàn và lành mạnh của hệ thống các tổ chức tài chính, bao gồm: xây dựng cơ chế, cấp phép, giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ và cưỡng chế thực thi các hành động chỉnh sửa kịp thời (thực hiện các quyền năng thanh tra giám sát). Trong một số trường hợp, thuật ngữ này cũng bao hàm cả các hoạt động như: thu thập và xử lý thông tin tín dụng, đánh giá và xếp hạng tổ chức tín dụng, bảo hiểm tiền gửi, bảo vệ người sử dụng dịch vụ tài chính ngân hàng, chống rửa tiền, chống tài trợ khủng bố, … (Giám sát ngân hàng: Kinh nghiệm của một số nền kinh tế chuyển đổi và hàm ý đối với Việt Nam, Tạp chí Ngân hàng số 17/2006).

“Giám sát ngân hàng được hiểu là việc đảm bảo cho các hoạt động của các tổ chức tín dụng được an toàn và lành mạnh bao gồm: cấp giấy phép thành lập và hoạt động, tổ chức giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ, thực hiện các quyền năng thanh tra, giám sát” (Nguyễn Kim Anh, 2008).

“Theo nghĩa hẹp, hoạt động giám sát ngân hàng có thể chỉ được hiểu là các hoạt động thanh tra tại chỗ và giám sát từ xa” (Nguyễn Thị Minh Huệ - Hoạt động giám sát của NHNN Việt Nam đối với NHTM).

Với khái niệm về giám sát ngân hàng như trên, trong phạm vi nghiên cứu luận văn, tác giả chỉ đề cập đến các hoạt động thanh tra tại chỗ và giám sát từ xa. Theo đó, hoạt động thanh tra tại chỗ là hoạt động chủ đạo, và hoạt động giám sát từ xa là một bước tạo cơ sở chuẩn bị cho hoạt động thanh tra tại chỗ, và còn tạo điều kiện cho hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro. Hoạt động thanh tra phụ thuộc vào kết quả giám sát về tình hình hoạt động của các TCTD, từ đó đưa ra những yêu cầu hoặc hành động cưỡng chế bắt buộc đối với TCTD khi phát hiện vi phạm trong quá trình thanh tra. Ngược lại, những thông tin (định tính, định lượng) từ những kết luận thanh tra cũng giúp bộ phận giám sát xây dựng, phát triển kế hoạch, chiến lược giám sát trong tương lai.

Thanh tra ngân hàng là hoạt động thanh tra của NHNN đối với các đối tượng thanh tra ngân hàng trong việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng (Khoản 11, Điều 6 của Luật NHNN 2010).

Thanh tra ngân hàng là hoạt động thanh tra của NHNN thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát đối với các TCTD trong việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng nhằm đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng, phòng ngừa, ngăn chặn, hạn chế rủi ro và xử lý những vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, tăng cường pháp chế, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền và khách hàng của TCTD. (Phạm Đắc Phước, 2013).

1.2.2.2. Mục đích thanh tra ngân hàng

Bản chất hoạt động của ngân hàng là chứa đựng rủi ro. Rủi ro càng tăng lên khi các ngân hàng có xu hướng chạy theo lợi nhuận. Hoạt động của các ngân hàng liên quan đến hầu hết các chủ thể kinh tế trong xã hội. Một sai sót nhỏ trong quá trình kinh doanh và cung ứng dịch vụ ngân hàng cũng có thể gây ra sự nghi ngờ và có tính chất lan truyền, có thể đe dọa sự tồn tại của các ngân hàng. Sự sụp đổ của một ngân hàng sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi của người gửi tiền đồng thời đến toàn

bộ hệ thống ngân hàng bởi vì các ngân hàng đảm nhiệm vai trò đặc biệt trên thị trường tài chính nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói chung.

Vì thế, sự điều tiết chặt chẽ và giám sát thường xuyên của NHTW sẽ ngăn cản xu hướng chạy theo lợi nhuận quá mức, đẩy ngân hàng vào tình trạng rủi ro và phá sản. NHTW thực hiện việc thanh tra, giám sát ngân hàng để góp phần bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống các TCTD và hệ thống tài chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền và khách hàng của TCTD, duy trì và nâng cao lòng tin của công chúng đối với hệ thống các TCTD, bảo đảm việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng và để góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng.

1.2.2.3. Nguyên tắc thanh tra ngân hàng

Trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra, các nguyên tắc đóng vai trò chi phối toàn bộ các hoạt động và đảm bảo cho kết quả hoạt động thanh tra phản ánh đúng đắn, khách quan thực tế vụ việc, đạt được mục đích đề ra. Các nguyên tắc tạo khuôn khổ, sự chuẩn mực cho đoàn thanh tra thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ của mình, đảm bảo không được lạm dụng quyền hạn, chi phối đối tượng thanh tra để có thể làm sai lệch kết quả hoạt động thanh tra nhằm mưu lợi cá nhân.Và để bảo vệ các nguyên tắc này, pháp luật về thanh tra cũng đã tạo dựng các cơ chế nhằm ngăn ngừa sự vi phạm này (như Quy chế giám sát đoàn thanh tra). Hoạt động thanh tra ngân hàng là hoạt động thanh tra chuyên ngành nên ngoài việc tuân thủ các nguyên tắc thanh tra chung còn phải tuân theo các nguyên tắc riêng do đặc thù của hoạt động tiền tệ ngân hàng. Cụ thể:

- Hoạt động thanh tra ngân hàng phải tuân theo pháp luật, bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời, không làm cản trở hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra ngân hàng.

-Kết hợp thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ, ngân hàng với thanh tra rủi ro trong hoạt động của đối tượng thanh tra.

-Thanh tra ngân hàng đặc biệt tuân thủ và thực hiện theo quy định của của Luật NHNN, Luật TCTD và các quy định khác có liên quan, trường hợp có sự khác nhau với các luật khác thì hoạt động thanh tra ngân hàng phải tuân theo luật NHNN và luật TCTD.

- Hoạt động thanh tra ngân hàng phải tuân thủ trình tự, thủ tục tiến hành do Thống đốc NHNN quy định.

1.2.2.4. Nội dung và hình thức thanh tra ngân hàng

- Nội dung thanh tra ngân hàng:

Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, việc thực hiện các quy định trong giấy phép do NHNN cấp; xem xét, đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị rủi ro và tình hình tài chính của đối tượng thanh tra ngân hàng; kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân hàng; kiến nghị, yêu cầu đối tượng thanh tra ngân hàng có biện pháp hạn chế, giảm thiểu và xử lý rủi ro để bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và phòng ngừa, ngăn chặn hành động dẫn đến vi phạm pháp luật; phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền; kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng.

- Hình thức thanh tra ngân hàng gồm có:

+ Thanh tra theo theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

+ Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện đối tượng thanh tra ngân hàng có dấu hiệu vi phạm pháp luật, phát sinh rủi ro, nguy cơ đe dọa sự an toàn, lành mạnh của đối tượng thanh tra ngân hàng, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng, phòng, chống rửa tiền, phòng chống tài trợ khủng bố hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao.

1.2.2.5. Các phương thức thanh tra ngân hàng

NHTW đã ban hành và sẽ tiếp tục hoàn thiện các cơ sở pháp lý đầy đủ và đồng bộ để nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát và để đảm bảo an toàn

của hệ thống. Do tính chất của các hệ thống chỉ tiêu mà NHTW quy định thường biến động, ngoài việc các TCTD phải tự điều chỉnh hoạt động một cách thường xuyên để tuân thủ các chỉ tiêu điều tiết, NHTW sẽ kiểm tra việc thực hiện bởi một trong hai hình thức giám sát từ xa hoặc thanh tra tại chỗ. Trong đó phương thức giám sát từ xa là đặc thù của NHTW, khác hẳn các ngành khác do hoạt động ngân hàng có nhiều rủi ro nhất, các TCTD luôn phải đối mặt với rủi ro như phá sản hay đóng cửa hoạt động, từ đó có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng cho nền kinh tế. Do vậy, mọi hoạt động kinh doanh ngân hàng phải cần được giám sát chặt chẽ nhằm đảm bảo sự an toàn lành mạnh cho toàn hệ thống, thông qua các biện pháp hoặc công cụ khác nhau.

- Giám sát từ xa:

Giám sát từ xa là hoạt động đặc thù của NHTW trong việc gián tiếp kiểm tra thông qua tổng hợp và phân tích các báo cáo (bảng cân đối kế toán và các chỉ tiêu thống kê định kỳ của TCTD) để đánh giá các nội dung hoạt động của các TCTD, nắm bắt thường xuyên tình hình hoạt động của các TCTD, mặt khác báo động cho các TCTD và các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng những vấn đề cần thiết hoặc kiến nghị những biện pháp nhằm khắc phục những yếu kém trong hoạt động ngân hàng.

Giám sát từ xa là hoạt động định hướng cho hoạt động thanh tra tại chỗ, giúp sử dụng hợp lý các nguồn lực thanh tra (tiết kiệm về thời gian và lực lượng thanh tra), ưu tiên thanh tra đối với những TCTD có khó khăn, có trọng tâm, trọng điểm. Ngược lại, thông qua hoạt động thanh tra tại chỗ, phát hiện và chấn chỉnh việc cung cấp thông tin, báo cáo không trung thực, không chính xác của các TCTD, từ đó tạo điều kiện cho hoạt động giám sát từ xa được thực hiện chính xác, kịp thời. Trên cơ sở kết quả hoạt động thanh tra, tạo điều kiện xác minh lại kết quả giám sát, từ đó hoàn thiện phương pháp và nội dung giám sát.