Quy hoạch sử dụng đất luôn có vị trí quan trọng trong thực hiện công tác quản lý đất đai của mỗi quốc gia và được tiến hành từ nhiều năm trước đây. Tuy nhiên, tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nước mà phương pháp và quan điểm quy hoạch sử dụng đất có đặc thù khác nhau và quá trình thực hiện cũng vậy.
Ở các quốc gia phát triển như Đức, Mỹ quy hoạch sử dụng đất luôn gắn với việc giải quyết các yêu cầu về môi trường, đảm bảo sử dụng đất hiệu quả bền vững. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất tại các nước này có tính khả thi cao. Những nguyên tắc về sử dụng đất được thông qua ở thành phố NewYork từ năm 1916 đến những năm 30 và hầu hết các Bang của nước Mỹ tuân thủ theo nguyên tắc này. Đến những năm 70, các Bang ngày gặp phải một số vấn đề về môi trường và sự bảo tồn các di tích lịch sử nên đòi hỏi phải có những nguyên tắc và tầm nhìn xa hơn. Từ đòi hỏi trên, Luật đất đai mới của Mỹ đã hình thành hệ thống quy hoạch sử dụng đất mới (FAO, 1993).
Ở Đức, điển hình là thành phố Berlin, hệ thống quy hoạch sử dụng đất đã được xây dựng từ rất sớm. Chỉ vài năm sau khi có sự thống nhất toàn vẹn lãnh thổ đất nước, năm 1994, hệ thống quy hoạch sử dụng đất được xây dựng với bản đồ tỉ lệ 1:50.000. Sau đó, việc điều chỉnh và cập nhật những biến động đất đai cho phù hợp với sự thay đổi của nền kinh tế, xã hội và mục tiêu
của Chính phủ được tiến hành thường xuyên. Do đó, hệ thống quy hoạch sử dụng đất ở thành phố Berlin nói riêng, của Đức nói chung có hiệu quả cao, đảm bảo sử dụng đất hiệu quả, tiết kiệm và bền vững, tạo cho sự phát triển kinh tế (FAO, 1993).
Ở Pháp, quy hoạch sử dụng đất được xây dựng theo hình thức mô hình hóa nhằm đạt hiệu quả kinh tế trong việc sử dụng tài nguyên, môi trường và lao động, áp dụng bài toán quy hoạch tuyến tính có cấu trúc sản xuất hợp lý, thúc đẩy nền kinh tế phát triển (Kao, Madilen, 2001).
Ở Campuchia, do nền kinh tế kém phát triển, có xuất phát điểm thấp, tình hình chính trị rối loạn, nhiều nhà khoa học đã bị giết, nên trước những năm 2000, công tác quản lý đất đai chưa được quan tâm, chưa hình thành được hệ thống Luật đất đai và quy hoạch sử dụng đất. Đến năm 2000, Bộ quy hoạch sử dụng đất đai và xây dựng đã hoàn thiện Luật đất đai, nhưng công tác quy hoạch sử dụng đất còn gặp nhiều khó khăn, kế hoạch sử dụng đất ở từng địa phương không rõ ràng nên sử dụng đất kém hiệu quả và làm suy thoái đất. Mặc dù vậy, nhừ có sự cố gắng tìm hiểu, học hỏi, nghiên cứu công tác quản lý, sử dụng đất đai của các nhà khoa học nên Campuchia đã xây dựng được hệ thống Luật đất đai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đồng bộ (Kao, Madilen, 2001).
Nhìn chung, hệ thống pháp luật đất đai ở các nước phát triển tương đối hoàn thiện nên công tác xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất được triển khai tốt, sử dụng đảm bảo hiệu quả ba mặt: kinh tế - xã hội - môi trường. Ở các nước kém phát triển, do thiếu kinh phí, thiếu cán bộ có trình độ chuyên môn, nên hệ thống Luật đất đai không đồng bộ, hệ thống quy hoạch sử dụng đất có hiệu quả không cao, ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế.
1.4.2. Tình hình quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam
Thực hiện Luật đất đai đến nay, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong những năm qua đã được các cấp, các ngành quan tâm chỉ đạo thực hiện. Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2011-
2020 được triển khai ở 3 cấp: Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2011-2015) cấp quốc gia đã được Quốc hội thông qua; đối với địa phương, tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã được Chính phủ xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; hầu hết các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã đã hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2019.
Việc lập quy hoạch sử dụng đất đã góp phần xác định cơ cấu sử dụng đất hợp lý và tiến hành thực hiện theo căn cứ, trình tự mà các văn bản hiện hành có liên quan đến Luật đất đai quy định. Điều này đã làm tăng hiệu lực và ngày càng hiệu quả cao trong quản lý, sử dụng đất đai phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội và an ninh quốc phòng trong quá trình phát triển của đất nước, góp phần làm thay đổi cuộc sống nhân dân.
Đồng thời chủ trương giao đất nông nghiệp ổn định cùng các chính sách đẩy mạnh sản xuất hàng hóa, làm cho nông dân năng động hơn, bố trí hợp lý cây trồng, vật nuôi, khô phục và phát triển vườn cây ăn trái, cây công nghiệp có giá trị cao, phát triển nuôi trồng thủy sản tạo hiệu quả cao trong sản xuất nông nghiệp, hạn chế được chuyển đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác.
Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của nhà nước về tổ chức và sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân phối và tái phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với các tư liệu sản xuất khác gắn liền với đất coi đất như đối tượng của các mối quan hệ xã hội và sản xuất, nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường (Đoàn Công Quỳ, 2006).
Theo Điều 3, Luật Đất đai 2013 thì quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích
ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định. Còn kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất.
Khi nghiên cứu về quy hoạch sử dụng đất có rất nhiều cách nhận thức khác nhau. Có ý kiến cho rằng quy hoạch sử dụng đất chỉ đơn thuần là biện pháp kỹ thuật nhằm thực hiện việc đo đạc, vẽ bản đồ đất đai, phân chia diện tích đất, giao đất cho các ngành và thiết kế xây dựng đồng ruộng... Bên cạnh đó, có ý kiến lại cho rằng quy hoạch sử dụng đất được xây dựng trên các quy phạm của Nhà nước nhằm nhấn mạnh tính pháp chế của quy hoạch sử dụng đất đai. Tuy nhiên, đối với cả hai cách nhận thức trên bản chất của quy hoạch sử dụng đất không được thể hiện đúng và đầy đủ vì bản thân của quy hoạch sử dụng đất không nằm trong kỹ thuật đo đạc và cũng không thuộc về hình thức pháp lý mà nó nằm bên trong việc tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất đặc biệt, coi đất như đối tượng của các mối quan hệ xã hội trong sản xuất. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất sẽ là một hoạt động vừa mang tính kỹ thuật, tính kinh tế và tính pháp lý (Đoàn Công Quỳ, 2006). Cụ thể:
- Tính kỹ thuật: quy hoạch sử dụng đất sẽ sử dụng các công tác chuyên môn như điều tra, khảo sát, đo đạc, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu... để tính toán và thống kê diện tích đất đai, thiết kế, phân chia khoảnh thửa, đánh giá chất lượng đất đai, ứng dụng toán tuyến tính trong quy hoạch sử dụng đất. Từ đó, tạo điều kiện tổ chức sử dụng đất hợp lý, hiệu quả trên cơ sở tiến bộ của khoa học kỹ thuật.
- Tính pháp chế: tính pháp chế thể hiện ở chỗ đất đai được nhà nước giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào các mục đích cụ thể đã được xác định theo phương án quy hoạch sử dụng đất.
- Tính kinh tế: Khi giao đất, thông qua phương án quy hoạch sử dụng đất nhà nước đã xác định rõ mục đích sử dụng của diện tích được giao. Đây chính là biện pháp quan trọng nhất nhằm khai thác triệt để và có hiệu quả cao tiềm năng đất đai. Ngoài ra, thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, triển khai dự án đầu tư sẽ làm tăng trị đất đai ở khu vực quy hoạch và vùng lân cận. Điều này thể hiện rõ tính kinh tế của quy hoạch sử dụng đất. Song, điều này chỉ đạt được khi tiến hành đồng bộ cùng với biện pháp kỹ thuật và pháp chế.
Quy hoạch sử dụng đất được phân loại theo các căn cứ:
+ Đất đai là cơ sở không gian và điều kiện vật chất của mọi quá trình sản xuất xã hội. Quy hoạch sử dụng đất bản chất là sự tổ chức sử dụng đất (bao gồm cả 2 mặt: phân bố và tổ chức sử dụng đất đai) trong lãnh thỗ không gian cho các ngành, lĩnh vực hoạt động, đơn vị sản xuất.
+ Quy hoạch sử dụng đất là một biện pháp quản lý Nhà nước về đất đai mà cơ sở của quản lý Nhà nước là đơn vị hành chính.
+ Quy hoạch sử dụng đất là biện pháp tổ chức sử dụng đất đầy đủ hợp lý, hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội.
Luật Đất đai năm 2013 quy định hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gồm:
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia. - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng. - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh.
Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ là toàn bộ diện tích tự nhiên trong lãnh thổ. Tuỳ thuộc vào từng cấp lãnh thổ hành chính, quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ có nội dung cụ thể, chi tiết khác nhau và
được thực hiện theo nguyên tắc: từ trên xuống, từ dưới lên, từ cái chung đến cái riêng, giai đoạn sau chỉnh lý giai đoạn trước.
Quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ là hệ thống nhiều cấp. Ngoài lợi ích chung của cả nước, của mỗi vùng, mỗi địa phương tự quyết định mục tiêu của mình. Vì vậy để đảm bảo sự thống nhất, khi xây dựng và triển khai quy hoạch sử dụng đất phải tuân thủ các thể chế hành chính hiện hành của Nhà nước. Hệ thống quản lý của nước ta được phân chia thành 4 cấp: quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Tuỳ thuộc vào chức năng nhiệm vụ của mỗi cấp, quy hoạch sử dụng đất có nội dung và ý nghĩa khác nhau. Quy hoạch của cấp trên là cơ sở và định hướng cho quy hoạch của cấp dưới; quy hoạch của cấp dưới là phần tiếp theo, cụ thể hoá quy hoạch của cấp trên và là căn cứ để điều chỉnh quy hoạch cấp trên. Tuy nhiên, do yêu cầu của thực tiễn đôi khi quy hoạch phải thực hiện độc lập, hoặc đồng thời sau đó sẽ chỉnh lý khi quy hoạch các cấp liên quan hoàn thành. Mối quan hệ trên có thể cụ thể hoá như sau: quy hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh là quy hoạch chiến lược, dùng để khống chế vĩ mô và quản lý kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải phù hợp với quy hoạch cấp tỉnh và là căn cứ định hướng cho lập quy hoạch sử dụng đất cấp xã (lồng ghép trong quy hoạch nông thôn mới).
Mục đích chung của quy hoạch sử dụng đất đai theo các cấp lãnh thổ hành chính nhằm: đáp ứng nhu cầu đất đai (tiết kiệm, khoa học, hợp lý và có hiệu quả) cho hiện tại và tương lai để phát triển các ngành kinh tế quốc dân; cụ thể hoá một bước quy hoạch sử dụng đất đai của các ngành và đơn vị hành chính cấp cao hơn; làm căn cứ, cơ sở để các ngành (cùng cấp) và các đơn vị hành chính cấp dưới triển khai quy hoạch sử dụng đất đai của các ngành và địa phương mình; làm cơ sở để lập kế hoạch sử dụng đất 5 năm và hàng năm (căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; là công cụ cho công tác thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai.
Cấp huyện (gồm quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) là cấp trung gian trong quản lý hành chính giữa cấp tỉnh và cấp xã, phường, thị trấn. Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện cụ thể hóa quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và định hướng lập kế hoạch sử dụng đất cho cấp xã, quy hoạch xây dựng nông thôn mới.
Theo Luật Đất đai 2013, thì quy hoạch sử dụng đất cấp huyện có các nhiệm vụ:
- Xác định diện tích các loại đất đã được phân bổ trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và diện tích các loại đất theo nhu cầu sử dụng đất của cấp huyện và cấp xã;
- Xác định các khu vực sử dụng đất theo chức năng sử dụng đến từng đơn vị hành chính cấp xã;
- Xác định diện tích các loại đất đã xác định trên đến từng đơn vị hành chính cấp xã;
- Lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; đối với khu vực quy hoạch đất trồng lúa, khu vực quy hoạch chuyển mục đích sử dụng đất quy định tại các điểm a, b, c, d và e khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai 2013 thì thể hiện chi tiết đến từng đơn vị hành chính cấp xã;
Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện nhằm xây dựng cơ cấu sử dụng đất hợp lý, khoa học, hiệu quả và bền vững, điều tiết nhu cầu các ngành, các địa phương trên địa bàn huyện; là cơ sở triển khai các chương trình dự án, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công cụ quản lý Nhà nước về đất đai được chặt chẽ, đầy đủ, hiệu quả đúng pháp luật trong phạm vi cấp huyện.