7. Cấu trúc củacông trình nghiên cứu
1.2.2.3. Thực trạngvề chất lượng văn bản pháp luật
Việc khảo sát,nhận diện một nền văn hóa pháp luật không thể chỉ dừng lại ở việc nhận diện các hành vi pháp luật và đánh giá chất lượng của hệ thống các thiết chế thực thi pháp luật.Bởi như ta biết, trong sự vận hành của một hệ thống pháp luật quốc gia thì hệ thống văn bản pháp luật và hệ thống các thiết chế thực thi pháp luậtlà hai mắt xích không thể tách rời. Trong đó hệ thống văn bản pháp luật vừa là sản phẩm, lại vừa là cơ sở để các thiết chế thực thi pháp luật có thể hoạt động; đến lượt mình, các thiết chế thực thi pháp luật lại là công cụ để hiện thực hóa các văn bản pháp luật. Theo đó, tính hiệu quả của hệ thống các thiết chế thực thi pháp luật vừa là thước đo chất lượng của văn bản pháp luật, lại vừa thể hiện khả năng, trình độ vận dụng kiến thức và công cụ pháp luật của nhà nước trong việc quản lý xã hội. Bởi vậy, việc đánh giá chất lượng của hệ thống văn bản
pháp luật hiện hành sẽ góp phần giúp chúng ta nhận diện đầy đủ và toàn diện hơn về thực trạng văn hóa pháp luật Việt Nam hiện nay.
Việc đánh giá chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật được chúng tôi thực hiện ở cả hai phương diện: việc soạn thảo, ban hành văn bản pháp luật và việc thực thi văn bản pháp luậttrong thực tế.
Trước hết, đối với việc soạn thảo, ban hành pháp luật, các thông tin được công bố trên báo chí gần đây cho thấy thực trạngvề sự tồn tại “một rừng văn bản luật pháp” với nhiều những sai phạm, mâu thuẫn, chồng chéo, không khả thi…
Trên báo Tuổi trẻ ngày27 Tháng 5 năm 2006,tác giả Cẩm Văn Kình có bài tường thuật về cuộc trao đổi giữa báo Tuổi trẻ cuối tuần với ông Lê Hồng Sơn, cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật (bộ Tư pháp), để tìm hiểu thực trạng và phân tích nguyên nhân một số chính sách sai cũng như tìm giải pháp để các cơ quan nhà nước đừng... vi phạm pháp luật nhiều quá.
Xin dẫn ra đây nội dung bài báo: “Văn bản pháp luật năm 2005: Sai 30%”
Tại sao sai?
- PV: Năm 2005, cục đã phát hiện bao nhiêu văn bản sai, thưa ông?
- Tính đến tháng 11-2005, Cục Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật đã tiếp nhận 3.902 văn bản qui phạm pháp luật và các loại văn bản khác (cấp bộ 1.013, cấp tỉnh 2.889). Cục đã triển khai xem xét 2.140 văn bản theo thẩm quyền và đến hết 2005 đã kiểm tra xong 1.702 văn bản. Qua số đó, đã phát hiện tới 522 văn bản có dấu hiệu vi phạm (khoảng 30%). Đáng lưu ý là trong số 522 văn bản trên có 114 văn bản ban hành sai thẩm quyền, 169 văn bản có nội dung không phù hợp với văn bản pháp luật cấp trên. Ngoài ra còn có 109 văn bản sai căn cứ pháp lý, 170 văn bản sai kỹ thuật trình bày.
- PV: Theo ông, nguyên nhân chính khiến các văn bản qui phạm pháp luật sai nhưng cứ ra đời là do đâu? Liệu vẫn bó hẹp ở cách giải thích “năng lực có hạn” hay còn lý do nào khác?
- Có hai nguyên nhân. Thứ nhất là không nắm chắc các qui định của trung ương nên làm trái mà không biết. Nhưng có một dạng khác, biết trung ương qui định thế nhưng thấy tình hình địa phương phức tạp thì tự cho mình một cái quyền, đó là phán xét các văn bản của trung ương bất cập, không đáp ứng yêu
cầu rồi tự đặt ra qui định khác. Cái thứ hai này rất nguy hiểm vì họ biết sai, biết không cho làm nhưng vẫn làm. Nó giống như một người đi đường thấy đèn đỏ nhưng cứ nghĩ đèn sai để vượt.
- PV: Vi phạm thứ hai đã phổ biến cùng tình trạng trên bảo dưới không nghe? Xét trên khía cạnh nào đấy, đó là hành vi chống lệnh?
- Trong những cái sai, cái sai thứ nhất cá biệt và cái thứ hai nhiều hơn. Nói chống lệnh thì hơi nặng nhưng cũng có thể hiểu như thế. Ví như các văn bản qui định phạt hành chính của mấy chục địa phương. Việc qui định hành vi, thẩm quyền phạt và mức phạt là phải từ cấp Chính phủ trở lên. Quốc hội không cho, Chính phủ không cho nhưng hơn một nửa số tỉnh thành trên cả nước đã tự đặt ra mức qui định rồi thực hiện với hình phạt tiền và tạm giữ nặng hơn qui định chung.
- PV: Ở khía cạnh thứ hai thì không thể nói do trình độ thấp được, mà nó gắn với yếu tố lợi ích nhóm?
- Đó có thể là lợi ích cục bộ của các địa phương, các bộ, ngành. Nhìn rõ nhất là các qui định ưu đãi đầu tư của các tỉnh. Nó đụng đến nguồn thu ngân sách nên tỉnh nào cũng muốn biến địa phương mình thành vùng trũng để vốn chảy đến, bất kể xung quanh là thế nào.
- PV: Không ít trường hợp cơ quan nhà nước còn cố tình lách luật như biện pháp tạm ngưng không cho đăng ký xe máy ở Hà Nội và TP.HCM thời gian trước?
- Nếu nói là cấm thì thành vấn đề nhưng TP Hà Nội không nói cấm mà chỉ nói tạm ngưng nên chúng tôi cũng chỉ có thể xem tạm ngưng vì lý do gì, đến bao giờ thì thôi. Và bây giờ thì đã phải mở trở lại để đảm bảo quyền sở hữu của người dân theo hiến pháp.
Công chức “đùa dai”: hậu quả rất lớn
- PV: Ông đánh giá thế nào về hậu quả của các văn bản sai và cố tình sai đối với đời sống xã hội, sự phát triển của đất nước?
- Hậu quả bao giờ cũng lớn. Như trường hợp các địa phương đặt ra mức xử phạt vi phạm hành chính cao, nó đẩy người tham gia giao thông đến chỗ phải đối phó. Quyền và lợi ích hợp pháp của họ cũng bị ảnh hưởng. Trước hết, nó sẽ
dẫn đến việc người dân coi thường kỷ cương và các biện pháp điều chỉnh của Nhà nước. Kể cả các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương cũng coi thường kỷ cương ở trung ương. Những trường hợp này nếu không xử lý nghiêm thì nó dễ sinh ra tình trạng 64 tỉnh thành và các bộ, ngành hiểu pháp luật theo kiểu khác nhau.
- PV: Giá đang biến động, điện vẫn được đề xuất tăng, rồi trước đây là cấm xe biển số lẻ vào Hà Nội ngày chẵn... Theo ông, qui trình ban hành luật có vấn đề gì không khi nhiều công chức thi thoảng cứ “đùa dai” với những ý tưởng “đáng sợ”?
- Thật ra qui trình được đặt ra trong Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật rất chặt. Nó có nhiều công đoạn: phải lấy ý kiến của tầng lớp chịu sự tác động của luật, lấy ý kiến nhân dân, các đoàn thể, có cả qui định phải soạn thảo đa ngành, có cơ chế thẩm định, thẩm tra... Nhưng bây giờ đáng tiếc là nhận thức của các công chức tham mưu chưa đạt, quá trình làm lại không thực hiện đầy đủ các qui trình nên đưa ra các đề xuất cực đoan như cấm karaoke; biển số chẵn, biển số lẻ...
- PV: Như vậy rõ ràng ở các văn bản trên, người ta đã bỏ qua việc tham khảo ý kiến người dân? Trình độ tham mưu đã kém lại còn “yếu tố lợi ích” đã khiến các văn bản trở nên đáng sợ?
- Việc tham khảo ý kiến nhân dân ở các văn bản đó, nếu có thì cũng không làm đến nơi đến chốn, hoặc hình thức. Người đề xuất đôi khi biết rõ sai nhưng vẫn làm vì lợi ích cục bộ. Có thể là lợi ích của bộ, ngành, địa phương mình.
- PV: So với các văn bản địa phương, văn bản pháp luật của các bộ, ngành nếu sai sẽ ảnh hưởng tiêu cực hơn vì chúng thường liên quan đến đời sống của cả quốc gia như giá điện, giá dầu rồi các loại thuốc, văcxin...
- Không phải các bộ đều đúng. Sai là có, ở nhiều vấn đề. Cái sai hay gặp ở các bộ là thay vì hướng dẫn thi hành để đưa luật vào cuộc sống thì lại hay gợi ý. Ví dụ khi đưa ra danh mục các sản phẩm như thuốc, bộ chỉ nên đưa ra các tiêu chí và qui định chất lượng nhưng Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn lại đưa ra danh mục các doanh nghiệp này doanh nghiệp kia. Hoặc có bộ ra
văn bản các doanh nghiệp của bộ chỉ được tiêu thụ các sản phẩm do bộ mình sản xuất...
- PV: Cục Quản lý văn bản pháp luật có quản được các công văn để chỉ ra được các lợi ích đằng sau chúng? Ví dụ cái gì đứng sau quyết định đánh thuế ôtô cũ tới 600%?
- Đúng là những chỉ đạo và lợi ích đằng sau thì khó nắm được. Nhưng nếu là những văn bản, qui định có tính qui phạm sai thì sẽ phải điều chỉnh. Song rất khó nếu là những chỉ đạo miệng đằng sau công văn hay những công văn có ý tứ gợi ý khéo lẫn vào các ý chính.
Sai do kỷ luật không nghiêm?
- PV: Nguyên nhân sâu xa của tình trạng văn bản pháp luật cứ nghiêng về lợi ích cục bộ, sẵn sàng sai là do các cơ quan sai phạm chưa hề phải chịu trách nhiệm gì?
- Về nguyên tắc là phải chịu trách nhiệm, chỉ có điều hiện nay làm chưa đến nơi đến chốn. Vì đó là một phần của thi hành công vụ. Làm không tốt thì phải chịu trách nhiệm. Đúng ra, nếu gây hậu quả cho xã hội thì phải chịu trách nhiệm hình sự.
- PV: Từ trước đến nay đã ai phải chịu trách nhiệm vì ra văn bản sai pháp luật chưa, thưa ông?
- Chưa. Vì liên quan đến việc xem xét hậu quả thế nào. Ngay cả trường hợp tham mưu ra các qui định sai gây tác động xấu đến xã hội, theo pháp lệnh công chức thì phải kỷ luật. Nhưng ở ta từ trước đến nay, một văn bản qui phạm pháp luật thường là sản phẩm của tập thể, từ một anh nhân viên, đến các phòng rồi mới tới lãnh đạo. Có thể cả cấp ủy vào cuộc nữa. Nên việc qui trách nhiệm khó làm đến nơi đến chốn. Về nguyên tắc là phải xử lý trách nhiệm của người tham mưu đầu tiên, rồi người đặt bút ký cuối cùng.
- PV: Ông nghĩ thế nào khi thực tế, nhiều văn bản sai được nhắc nhở nhưng một số bộ, ngành địa phương vẫn cứ thực hiện?
- Cái này là kỷ cương chưa nghiêm. Có việc mà dân nói sai, phản biện xã hội nói sai, Cục Quản lý văn bản qui phạm pháp luật nói sai, cấp trên nói sai nhưng người ta vẫn không sửa. Như việc qui định xử lý vi phạm hành chính, một số địa
phương hiện nay vẫn chưa hủy. Ngay qui định phải gửi văn bản lên cục, nhiều cơ quan cũng không làm.
Giải pháp: dân đừng chịu đựng
- PV: Trước một văn bản pháp luật sai, người dân làm sao dám cãi? Cần làm gì để các cơ quan phải cân nhắc nhiều hơn trước khi ra quyết định? Nên có cơ chế lắng nghe ý kiến dân chứ không thể một chiều mãi?
- Nói người dân chỉ có thể tự vuốt bụng chấp nhận thật ra không đúng mà họ có quyền khiếu nại, yêu cầu. Như một loạt tỉnh có qui định xử phạt hành chính cao hơn qui định của trung ương, nếu ai bị phạt, hoàn toàn có thể kiện lên tòa hành chính. Chỉ có điều dân mình có thói quen chịu đựng, mỗi ngày hàng nghìn trường hợp chứ không ít, nhưng không có ai kiện. Đấy là điều thiếu tích cực của người dân. Nếu người dân làm đúng quyền của mình thì các cơ quan sẽ phải cẩn thận hơn, hoặc phải sửa đổi bổ sung các văn bản sai nhanh hơn.
- PV: Ngoài sự chủ động của dân, cần phải có cơ chế buộc lãnh đạo các cơ quan ra văn bản sai phải xuống địa bàn xin lỗi dân giống ngành tòa án vì các văn bản sai cũng gây khổ cho dân không ít?
- Theo tôi, tất cả cơ quan nhà nước khi thực hành công vụ nếu gây lỗi gì thì đều phải xin lỗi dân chứ không chỉ ngành tòa án. Ngay một số vụ tiêu cực nổi cộm gần đây, đầu tiên phải xin lỗi dân trước hết sau đó mới là truy, nhận trách nhiệm. Cơ chế phòng chống, điều hành, quản lý kém gây hậu quả thì phải xin lỗi dân.
- PV: Với tình hình hiện nay, có thể nói sẽ ngày càng có nhiều văn bản sai vì ngày càng có nhiều qui định pháp luật?
- Trước đây, lãnh đạo có thể chỉ gọi nhân viên lên hỏi vài câu rồi ký một văn bản qui phạm pháp luật. Nhưng nay nhiều dự thảo pháp luật vừa đưa ra đã bị phản ứng, cuối cùng họ phải rút. Nên nếu tiếng nói người dân nhiều và mạnh lên, cơ chế hậu kiểm tốt thì số người dám làm sai sẽ ít đi. (Cẩm Văn Kình, Tuổi
trẻ. Thứ bảy, 27 Tháng 5 năm 2006). Còn đây là một bài báo khác:
“Tại hội nghị triển khai công tác tư pháp năm 2011 tổ chức ở Đà Nẵng ngày 22-12, báo cáo của Bộ Tư pháp cho biết năm 2010 toàn ngành đã tiến hành kiểm tra và phát hiện có đến 6.888 văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật (cao nhất trong vòng bốn năm qua).
Địa phương có số lượng văn bản có dấu hiệu vi phạm cao nhất là Hưng Yên (3.267 văn bản), tiếp đến là Sơn La (376 văn bản). Báo cáo đánh giá công tác xây dựng pháp luật còn tách rời khỏi thực thi pháp luật, vẫn mang nặng tư duy pháp lý thuần túy; thiếu nhạy bén trong việc phát hiện, kiến nghị những vấn đề bức xúc trong xã hội; kết quả kiểm tra và yêu cầu xử lý vi phạm chưa được các cơ quan ban hành văn bản chú trọng giải quyết.
Thứ trưởng thường trực Bộ Tư pháp Hoàng Thế Liên nhấn mạnh: “Nâng cao chất lượng thẩm định, chất lượng và tiến độ xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật là nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu của ngành trong năm 2011”.(V.
Hùng,Tuổi trẻ, Thứ năm, 23/12/2010).
Bài báo “Nhà nước pháp quyền và loạn công văn” của tác giả Tư Giang(Báo Sài Gòn tiếp thị, ngày 25.01.2010) cũng phản ánh thực trạng:
“…cả một “rừng luật” đang ảnh hưởng đến mọi mặt của đời sống của người
dân và doanh nghiệp. Không khó để chứng minh điều này. Theo báo cáo Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh 2009 (PCI) vừa công bố, trong điều hành các địa phương bắt đầu có xu hướng sử dụng công văn hơn tuân thủ các văn bản pháp luật. Trong giai đoạn 2005 – 2008 có 9.470 công văn có bao hàm các nô ’i dung quy phạm pháp luật được ban hành, nhiều gấp ba lần số công văn được ban hành trong 18 năm trước đó (giai đoạn 1987 – 2004). Trước năm 2004, trung bình một tỉnh có 19 công văn trên 81 văn bản quy phạm pháp luật, nay tỷ lệ này đã tăng tới 55/45. Hai chuyên gia Phan Vinh Quang và John Bently, đồng tác giả của bản báo cáo hàng năm này cho rằng, việc ban hành các công văn đã tạo ra một “rừng văn bản pháp luật”, mà “ngaycả chuyên gia cũng bị lạc chứ chưa kể đến người dân và các nhà đầu tư”.
Vẫn theo báo cáo này, chỉ số tính minh bạch đang có chiều hướng đi xuống. Một tỷ lệ lớn doanh nghiệp (61,26%) cho rằng phải có “mối quan hệ” mới tiếp cận được các tài liệu liên quan đến hoạt động kinh doanh mà tỉnh ban hành. Có
tới 52% doanh nghiê ’p tại các địa phương tin rằng, cán bô ’ tỉnh sử dụng các quy định riêng của tỉnh với mục đích trục lợi, tăng cao so với các năm 2008 và 2007. Báo cáo này cho rằng, trường hợp thường thấy ở Viê ’t Nam là các doanh nghiê ’p thường bị phạt do vi phạm các quy định của Nhà nước mà họ chưa từng được biết đến. Khi nhận ra được điều này, họ sẽ phải chịu mô ’t khoản tiền phạt đáng kể và mất thời gian để điều chỉnh hoă ’c giải quyết vấn đề bằng những cách không chính đáng như trả các khoản “bôi trơn”.
Vì sao vẫn xảy ra tình trạng này khi Quốc hội đã thông qua luật ban hành văn