Bắt đầu từ thập kỷ cuối của thế kỷ 20, quá trình tin học hóa đã bước đầu được thực hiện trong một số hoạt động của cơ quan nhà nước theo chỉ đạo chung của Đảng và Nhà nước (Nghị quyết số 49/CP ngày 04 tháng 8 năm 1993 của Chính phủ về phát triển công nghệ thông tin ở nước ta trong những
22
năm 90; Chỉ thị số 58-CT/TW ngày 17 tháng 10 năm 2000 của Bộ Chính trị về đẩy mạnh ứng dụng và phát triển công nghệ thông tin phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa…). Để cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng về phát triển, ứng dụng công nghệ thông tin, một loạt các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản chỉ đạo, chương trình, kế hoạch về ứng dụng công nghệ thông tin trong các cơ quan đã được ban hành, trong đó điển hình là: Luật Giao dịch điện tử năm 2005; Luật Công nghệ thông tin năm 2006; Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10 tháng 4 năm 2007 của Chính phủ về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước; Nghị định số 26/2007/NĐ-CP ngày 15 tháng 02 năm 2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật giao dịch điện tử về chữ ký số và dịch vụ chứng thực chữ ký số; Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08 tháng 11 năm 2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011- 2020; Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13 tháng 6 năm 2011 của Chính phủ quy định việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà nước; Quyết định số 1605/QĐ-TTg ngày 27 tháng 8 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình quốc gia về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước giai đoạn 2011 - 2015; Luật An toàn thông tin mạng năm 2015 và Nghị quyết số 36a/NQ-CP ngày 14 tháng 10 năm 2015 của Chính phủ về Chính phủ điện tử… Cơ quan Bộ Thông tin và Truyền thông, với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước về công nghệ thông tin, đã tham mưu trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành hoặc trực tiếp ban hành các văn bản pháp luật, tạo hành lang pháp lý về ứng dụng công nghệ thông tin; đồng thời đôn đốc, hướng dẫn, kiểm tra các cơ quan nhà nước trong quá trình triển khai nhiệm vụ này.
Thực hiện theo tinh thần của Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10 tháng 4 năm 2007 của Chính phủ, các cơ quan nhà nước từng bước đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin “nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả trong hoạt động nội bộ của cơ quan nhà nước và giữa các cơ quan nhà nước, trong giao dịch của cơ quan nhà nước với tổ chức và cá nhân; hỗ trợ đẩy mạnh cải cách hành chính và bảo đảm công khai, minh bạch” (Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 64/2007/NĐ-CP). Trong quá trình đó, việc quản lý, sử dụng các văn
23
bản, tài liệu nói chung, tài liệu điện tử nói riêng đã được quan tâm và chỉ đạo trong một số văn bản như: Chỉ thị số 15/CT-TTg ngày 22 tháng 5 năm 2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường sử dụng văn bản điện tử trong hoạt động của cơ quan nhà nước; Quyết định số 28/2018/QĐ-TTg ngày 12 tháng 7 năm 2018 của Thủ tướng Chính phủ về việc gửi, nhận văn bản điện tử giữa các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước; Chỉ thị số 02/CT-TTg ngày 23 tháng 01 năm 2019 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường sử dụng chữ ký số chuyên dùng Chính phủ trong hoạt động của cơ quan nhà nước các cấp… Song song với việc tiếp tục thực hiện cải cách hành chính gắn với ứng dụng công nghệ thông tin, cải cách chế độ công vụ công chức, việc quản lý, lưu trữ tài liệu điện tử, tài liệu số trong hệ thống cơ quan, tổ chức nhà nước có ý nghĩa hơn bao giờ hết vì đây vừa là công cụ, vừa chính là sản phẩm hoạt động của bộ máy nhà nước.
Trong lĩnh vực lưu trữ, các cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ đã ban hành các văn bản quy định về tài liệu lưu trữ điện tử và quản lý tài liệu lưu trữ điện tử, trong đó có Luật Lưu trữ năm 2011 và Nghị định số 01/2013/NĐ-CP ngày 03 tháng 01 năm 2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Lưu trữ. Các văn bản này đã tạo hành lang pháp lý cơ bản cho việc xác định tài liệu điện tử, trong đó có tài liệu số, không phân biệt hình thức, loại hình hay vật mang tin, là tài liệu lưu trữ, được quản lý và áp dụng các biện pháp nghiệp vụ lưu trữ, trở thành một thành phần của Phông Lưu trữ quốc gia Việt Nam. Theo Điều 13 Luật Lưu trữ, tài liệu lưu trữ điện tử được hình thành theo hai cách thức: một là “được tạo lập ở dạng thông điệp dữ liệu hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân được lựa chọn để lưu trữ”; hai là “được số hóa từ tài liệu lưu trữ trên các vật mang tin khác”. Việc quy định về nguồn gốc và cách thức hình thành tài liệu lưu trữ điện tử giúp cho các cơ quan có cơ sở xác định đối tượng, phân biệt được tài liệu lưu trữ điện tử với các tài liệu khác để có biện pháp quản lý và thực hiện các nghiệp vụ lưu trữ cho phù hợp.
Bên cạnh đó, các yêu cầu, tiêu chuẩn mang tính đặc thù đối với tài liệu lưu trữ điện tử cũng đã được xem xét, quy định để đảm bảo tài liệu lưu trữ điện tử có đủ giá trị pháp lý, độ tin cậy, tính xác thực tương đương bản chính,
24
bản gốc tài liệu giấy, có khả năng truy cập, bảo quản, sử dụng theo phương pháp riêng.
Tại Nghị định số 01/2013/NĐ-CP, một số nội dung như: các khái niệm có liên quan (“hồ sơ điện tử”, “lập hồ sơ điện tử”); các nghiệp vụ lưu trữ (xác định giá trị, thu thập, bảo quản, sử dụng, tiêu hủy); tiêu chuẩn dữ liệu thông tin đầu vào, trách nhiệm quản lý của các cơ quan nhà nước đối với tài liệu lưu trữ điện tử cơ bản đã được quy định ở mức độ các nguyên tắc chung. Trong số các quy định trên, đáng chú ý nhất là việc Nghị định khẳng định tài liệu lưu trữ điện tử hình thành trong hoạt động của cơ quan, tổ chức phải được lập hồ sơ và thực hiện các biện pháp nghiệp vụ lưu trữ, dựa trên một hệ thống quản lý tài liệu điện tử đảm bảo yêu cầu kỹ thuật theo quy định. Ngoài ra, với cách thức hình thành thứ hai là tài liệu được số hóa từ tài liệu lưu trữ trên các vật mang tin khác, quy định của pháp luật cũng khẳng định các tài liệu này không thể thay thế tài liệu được số hóa và không cho phép việc hủy tài liệu lưu trữ có giá trị bảo quản vĩnh viễn sau khi tài liệu đó được số hóa. Quy định này được đặt ra nhằm đảm bảo an toàn cho tài liệu lưu trữ để phục vụ hoạt động quản lý của cơ quan, tổ chức, trong bối cảnh thực tế còn tiềm ẩn rủi ro về mặt công nghệ, kỹ thuật và an ninh mạng; nhiều hệ thống quản lý tài liệu điện tử chưa đảm bảo để tài liệu có tính xác thực, toàn vẹn, nhất quán, an toàn thông tin, có khả năng truy cập ngay từ khi tài liệu được tạo lập.
Trong Báo cáo số 116/BC-BNV ngày 08 tháng 01 năm 2020 của Bộ Nội vụ về tổng kết công tác năm 2019 và phương hướng nhiệm vụ năm 2020, Bộ Nội vụ đề ra phương châm hành động của năm 2020 là “hoàn thiện thể chế, tinh gọn bộ máy, siết chặt kỷ cương, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin”; với nhiệm vụ trọng tâm về văn thư, lưu trữ là tiếp tục hoàn thiện thể chế về văn thư, lưu trữ, bảo đảm quản lý nhà nước về văn thư, lưu trữ đi vào nền nếp; trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung Luật Lưu trữ cho phù hợp.
Đề án “Lưu trữ tài liệu điện tử của các cơ quan nhà nước giai đoạn
2020 - 2025” được phê duyệt tại Quyết định số 458/QĐ-TTg ngày 03/4/2020 của Thủ tướng Chính phủ đã đặt ra mục tiêu quản lý thống nhất,
25
bảo quản an toàn và sử dụng có hiệu quả tài liệu lưu trữ điện tử hình thành trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Việc phê duyệt và thực hiện Đề án giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, tạo điều kiện giúp người dân và doanh nghiệp thuận lợi trong tiếp cận và sử dụng tài liệu lưu trữ của cơ quan nhà nước. Theo Đề án, việc hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ điện tử là mục tiêu, nhiệm vụ hàng đầu (Điều 1 Quyết định số 458/QĐ-TTg ngày 03 tháng 4 năm 2020 của Thủ tướng Chính phủ). Bộ Nội vụ đã ban hành Kế hoạch thực hiện Đề án giai đoạn 2020 - 2025, với một số nhiệm vụ cụ thể về: hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung Luật Lưu trữ và Nghị định số 01/2013/NĐ-CP; quy định về lưu trữ hồ sơ thủ tục hành chính điện tử; tiêu chuẩn kho lưu trữ số…); xây dựng và trình cấp có thẩm quyền các đề án, dự án, chương trình, kế hoạch triển khai (như: Đề án Kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về văn thư, lưu trữ đáp ứng yêu cầu quản lý tập trung, thống nhất tài liệu lưu trữ điện tử của các cơ quan nhà nước; Dự án Lưu trữ tài liệu điện tử Phông lưu trữ Nhà nước Việt Nam…) và một số nhiệm vụ phối hợp với Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Công an, Ban Cơ yếu Chính phủ (trong thực hiện các giải pháp xác thực, bảo mật tài liệu lưu trữ điện tử, hệ thống quản lý tài liệu lưu trữ điện tử của cơ quan nhà nước, cơ sở dữ liệu Phông lưu trữ Nhà nước Việt Nam).
Tại Bộ Nội vụ, nhiệm vụ lưu trữ thông tin số trong các cơ quan nhà nước tuy là một nhiệm vụ mới mẻ, nhưng đã được Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ từ Nghị định số 48/2008/NĐ-CP ngày 17 tháng 4 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ; tiếp đó Bộ Nội vụ giao Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước trực tiếp thực hiện nhiệm vụ này (Quyết định số 89/QĐ-BNV ngày 24 tháng 6 năm 2009 của Bộ Nội vụ). Để triển khai thực hiện nhiệm vụ lưu trữ thông tin số trong các cơ quan nhà nước, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước đã chủ trì tiến hành các hoạt động: một là, nghiên cứu, tham mưu, trình các cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật, văn bản nghiệp vụ, văn bản chỉ đạo, kế hoạch, chương trình thực hiện nhiệm vụ lưu trữ thông tin số; hai là, tổ chức các đoàn công tác đi trao đổi, khảo sát, học tập kinh nghiệm, mô hình lưu trữ số tại một số nước và mời chuyên gia nước ngoài sang khảo sát thực tế, tư vấn, phổ biến kinh
26
nghiệm cho cán bộ tại Việt Nam; ba là, tổ chức các hội thảo, sưu tầm, tổng hợp nội dung văn bản, tài liệu trong và ngoài nước về thông tin số; bốn là, phối hợp với Bộ Thông tin và Truyền thông đánh giá tình hình quản lý nhà nước về công nghệ thông tin, khảo sát, tổng hợp về thực trạng hình thành, quản lý tài liệu số tại các cơ quan bộ, ngành, địa phương và đề xuất giải pháp, lộ trình thực hiện nhiệm vụ lưu trữ thông tin số… Thông qua đó, nhiều thông tin, kinh nghiệm có giá trị đã được tổng hợp phục vụ cho quá trình thực hiện nhiệm vụ lưu trữ thông tin số của các cơ quan quản lý về lưu trữ; tuy nhiên trong giai đoạn trước, hoạt động lưu trữ tài liệu số chưa được triển khai thực tế một cách rộng rãi tại Việt Nam do một số nguyên nhân chủ quan và khách quan, nên đây là một nhiệm vụ khá mới mẻ đối với cả cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan, tổ chức, dẫn đến kết quả thực hiện nhiệm vụ này còn nhiều hạn chế.
2. Đề xuất để thực hiện trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực lƣu trữ đối với nhiệm vụ lƣu trữ tài liệu số trong các cơ