3.1.1. Lịch sử hình thành và bộ máy tổ chức Kho bạc Nhà nước
Hệ thống KBNN với tiền thân là Nha Ngân khố Quốc gia chuẩn bị kỷ niệm 30 năm hình thành và phát triển: 1990-2020. Trong suốt những năm qua, KBNN đã không ngừng lớn mạnh và góp phần cùng ngành Tài chính hoàn thành tốt các nhiệm vụ đƣợc đặt ra cho từng thời kỳ trong việc xây dựng, phát triển đất nƣớc và bảo vệ Tổ quốc. Quá trình hình thành, phát triển KBNN có thể tóm tắt nhƣ sau:
- Ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 75/SL về tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính. Theo đó, Nha Ngân khố Quốc gia (tiền thân của hệ thống KBNN ngày nay) trực thuộc Bộ Tài chính trong công cuộc xây dựng nền Tài chính quốc gia non trẻ phục vụ nhiệm vụ kháng chiến và kiến quốc (giai đoạn 1946-1951).
- Ngày 20/7/1951, Thủ tƣớng Chính phủ đã có Nghị định số 107/TTg lập ra KBNN (gọi tắt là Kho bạc) đặt trong Ngân hàng Quốc gia Việt Nam và thuộc quyền quản trị của Bộ Tài chính. KBNN lúc này đóng vai trò là Cơ quan quản lý quỹ ngân sách nhà nƣớc thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc (giai đoạn 1951-1989).
- Ngày 04/01/1990, Chủ tịch Hội đồng Bộ trƣởng đã ký Quyết định số 07/HĐBT thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng chính là giúp Bộ trƣởng Bộ Tài chính thực hiện quản lý nhà nƣớc về quỹ NSNN. KBNN đã hoàn thành tổ chức theo hệ thống dọc từ Trung ƣơng đến
địa phƣơng và chính thức đi vào hoạt động trên phạm vi cả nƣớc từ ngày 01/4/1990.
Đến nay, KBNN thực hiện quản lý quỹ NSNN của ngân sách Trung ƣơng; ngân sách 63 tỉnh, thành phố; 661 quận, huyện và 10.500 xã, phƣờng, thị trấn. Hệ thống KBNN đang quản lý trên 800.000 tài khoản của hơn 540.000 đơn vị với doanh số hoạt động của KBNN hàng năm lên tới trên 9 triệu tỷ đồng. Hiện nay, toàn hệ thống KBNN có 14.300 công chức. Trong đó, công chức có trình độ đại học là 10.218 ngƣời, chiếm hơn 70%; trên đại học là 565 ngƣời, chiếm 4%.
Tổ chức bộ máy của KBNN theo hệ thống ngành dọc gồm các vụ/cục, Sở giao dịch; 2 đơn vị sự nghiệp; 63 KBNN tỉnh/thành và các KBNN quận/huyện, tƣơng tự nhƣ tổ chức của các đơn vị trực thuộc Bộ Tài chính nhƣ Thuế, Hải quan…
Sơ đồ 3.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy Kho bạc Nhà nƣớc
Thực hiện chủ trƣơng cải cách hành chính, tinh gọn bộ máy, KBNN đã thực hiện sáp nhập 43 Phòng Giao dịch (năm 2018), 15 KBNN thành phố (năm 2019) về KBNN tỉnh/thành; thực hiện cơ cấu tổ chức lại các phòng trực thuộc KBNN tỉnh/thành: phòng Tin học sáp nhập về phòng Tài vụ, phòng Tổ chức về Văn phòng, các KBNN Quận/huyện xóa bỏ tổ chức phòng, thực hiện phân công công việc theo vị trí-việc làm.
3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nước
Để phù hợp với các nhiệm vụ của KBNN trong từng giai đoạn, nhằm thực hiện thành công Chiến lƣợc phát triển KBNN với mục tiêu đến năm 2020 hình thành Kho bạc điện tử, KBNN đã báo cáo Bộ Tài chính trình Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Quyết định số 26/2015/ QĐ-TTg ngày 08/7/2015 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nƣớc trực thuộc Bộ Tài chính thay thế Quyết định số 108/2009/QĐ-TTg ngày
26/8/2009. Theo đó chức năng, nhiệm vụ của hệ thống KBNN đƣợc bổ sung, hoàn thiện với các nội dung chủ yếu sau:
a. Về chức năng
KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mƣu, giúp Bộ trƣởng Bộ Tài chính quản lý nhà nƣớc về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nƣớc; quản lý ngân quỹ nhà nƣớc; tổng kế toán nhà nƣớc; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN và cho đầu tƣ phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật.
b. Về nhiệm vụ
Căn cứ vào tính chất của các nhiệm vụ có thể chia các nhiệm vụ của KBNN thành 2 nhóm:
- Nhóm nhiệm vụ có tính chất quản lý Nhà nƣớc: quản lý quỹ NSNN, quỹ tài chính nhà nƣớc đƣợc giao bao gồm tập trung các nguồn thu vào NSNN, quản lý kiểm soát các khoản chi của NSNN; quản lý quỹ ngoại tệ tập trung của Nhà nƣớc; quản lý các quỹ tài chính của Nhà nƣớc, tài sản tạm thu tạm giữ, tài sản quý hiếm...; tổ chức hạch toán kế toán NSNN, kế toán các quỹ và tài sản của Nhà nƣớc, kế toán các khoản vay nợ, viện trợ, trả nợ của Chính phủ và chính quyền địa phƣơng theo quy định của pháp luật; tổ chức lập báo cáo tài chính nhà nƣớc trên phạm vi toàn quốc và từng địa phƣơng; tổ chức thực hiện thanh tra chuyên ngành.
- Nhóm nhiệm vụ có tính chất cung cấp dịch vụ công và có tính chất nhƣ một ngân hàng của Chính phủ gồm: Mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi, tổ chức thanh toán chuyển tiền, thu chi tiền mặt, quản lý kho quỹ, tổ chức huy động vốn thông qua phát hành và thanh toán trái phiếu Chính phủ phục vụ cho cân đối ngân sách và cho đầu tƣ phát triển.
3.2. Thực trạng triển khai thí điểm dịch vụ công trực tuyến trong kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc
3.2.1. Phân tích thực trạng kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
KBNN thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong công tác quản lý kiểm soát các khoản chi NSNN theo qui định tại Luật NSNN 2015, gồm có:
- Tiếp nhận hồ sơ chi NSNN sau khi thủ trƣởng ĐVSDS đã ký chuẩn chi.
- KBNN thực hiện kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định. KBNN từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đủ các điều kiện quy định. KBNN thực hiện thông báo thanh toán hoặc từ chối thanh toán cho ĐVSDNS làm căn cứ đối chiếu, quyết toán số liệu cuối năm.
Thực hiện đúng chức năng kiểm soát chi NSNN, bám sát Nghị quyết của Chính phủ, chỉ đạo của Thủ tƣớng Chính phủ và Bộ Tài chính về điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - ngân sách, với tinh thần cải cách thủ tục hành chính, chủ động phối hợp với các Bộ, ngành, địa phƣơng và đơn vị sử dụng ngân sách, hệ thống KBNN đã triển khai đồng bộ nhiều giải pháp tích cực để góp phần thúc đẩy giải ngân vốn đầu tƣ, đáp ứng kịp thời nhu cầu chi tiêu thƣờng xuyên của các đơn vị sử dụng ngân sách, song vẫn đảm bảo quản lý chặt chẽ các khoản chi NSNN theo đúng quy định của pháp luật.
3.2.1.1. Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Công tác KSC thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc qua hệ thống KBNN thời gian qua đã có những chuyển biến tích cực, góp phần hoàn thành các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Trong điều kiện nƣớc ta hiện nay, khi nguồn thu có xu hƣớng tăng chậm, công tác chi NSNN cần tiếp tục đƣợc đặc biệt lƣu tâm.
Trong công tác KSC, KBNN luôn chủ động nghiên cứu vận dụng cơ chế, chính sách; Phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính, ngân hàng để tổ chức thực hiện tốt việc thanh toán, chi trả; Các khoản chi đƣợc kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ theo quy định trƣớc khi xuất Quỹ NSNN thanh toán theo đề nghị của các đơn vị sử dụng NSNN; Đôn đốc thu hồi các khoản chi tạm ứng cho các đơn vị sử dụng NSNN, giảm thiểu số dƣ tạm ứng chi thƣờng xuyên góp phần làm lành mạnh hóa và nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí NSNN. Thông qua KSC thƣờng xuyên, KBNN đã thanh toán các khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức
Bảng 3.1 Kết quả kiểm soát chi thƣờng xuyên qua Kho bạc Nhà nƣớc
Năm Tổng số kiểm soát
chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN Tỷ lệ so với dự toán năm Số món thanh toán chƣa đủ thủ tục Số tiền từ chối thanh toán (Tỷ đồng) (%) (món) (Tỷ đồng) 2016 785.386 93,8 29.762 43 2017 824.517 91.3 18.025 45,6 2018 773.003 79,2 12.775 36,5 2019 846.353 81,2 21.985 79
Nguồn: Báo cáo tổng kết hoạt động hệ thống KBNN năm 2016 - 2019
Qua kết quả kiểm soát thanh toán các khoản chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN cho thấy những năm gần đây KBNN có vai trò hết sức quan trọng
trong việc kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN. Mỗi năm hệ thống KBNN đã từ chối thanh toán hàng chục ngàn khoản chi của hàng ngàn đơn vị do chƣa đầy đủ hồ sơ, thủ tục theo quy định.
3.2.1.2. Kiểm soát chi đầu tư ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Công tác kiểm soát chi đầu tƣ tại KBNN luôn đƣợc giám sát chặt chẽ, KBNN luôn quan tâm đến việc cải cách hành chính, hiện đại hóa KSC. Đến nay, thủ tục kiểm soát thanh toán tại KBNN đã đƣợc cải cách, giảm bớt về số lƣợng hồ sơ, tài liệu do chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án gửi đến KBNN. Thời gian kiểm soát, thanh toán vốn đầu tƣ đã đƣợc rút ngắn hơn trƣớc từ 7 ngày xuống chỉ còn 3 ngày làm việc. KBNN cũng đã thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trƣớc, kiểm soát sau”cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trƣớc, thanh toán sau”đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng, tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu tƣ trong việc giải ngân vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản.
Thông qua kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ, hệ thống KBNN từ chối thanh toán số tiền vài chục tỷ đồng, nguyên nhân chủ yếu là do chủ đầu tƣ đề nghị thanh toán khối lƣợng phát sinh chƣa đƣợc phê duyệt, một số khoản chi chƣa đủ hồ sơ theo quy định...
Bảng 3.2 Kết quả kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản
Năm Tổng số kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản qua KBNN
Tỷ lệ so với kế hoạch năm
Số tiền từ chối thanh toán ( Tỷ đồng) % ( Tỷ đồng) 2016 311.571,7 91,9 119,2 2017 304.295,2 89,5 93,3 2018 241.844 62 59,5 2019 257.455,8 61,8 78,7
KBNN tiếp tục thực hiện việc đôn đốc các chủ đầu tƣ, các ban Quản lý dự án đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, nghiệm thu khi đã có khối lƣợng hoàn thành và hoàn chỉnh hồ sơ thủ tục gửi đến Kho bạc để kiểm soát thanh toán, thu hồi vốn đã tạm ứng, tránh dồn vào những tháng cuối năm gây khó khăn trong công tác kiểm soát chi và giải ngân.
Bảng 3.3 Kết quả về tạm ứng và thu hồi tạm ứng vốn đầu tƣ
Năm Tổng số dƣ tạm ứng vốn đầu tƣ
Ghi chú
( Tỷ đồng)
2016 60.357,2 Trong đó, số dƣ tạm ứng thuộc kế hoạch vốn năm 2016 là 40.542,7 tỷ đồng; số dƣ tạm ứng từ năm 2004 đến 31/01/2016 là 19.600,3 tỷ đồng; số dƣ tạm ứng còn tồn đọng từ năm 2003 trở về trƣớc là 214,188 tỷ đồng.
2017 68.993 Trong đó, số dƣ tạm ứng thuộc kế hoạch vốn năm 2017 là 43.271 tỷ đồng; số dƣ tạm ứng từ năm 2004 đến 31/01/2017 là 25.533 tỷ đồng; số dƣ tạm ứng còn tồn đọng từ năm 2003 trở về trƣớc là 188,97 tỷ đồng, giảm so với số dƣ tạm ứng tồn đọng tại thời điểm năm trƣớc là 25,21 tỷ đồng
2018 97.808,8 Trong đó, số dƣ tạm ứng thuộc Trung ƣơng quản lý là 21.781 tỷ đồng, địa phƣơng quản lý là 76,027,8 tỷ đồng; các khoản tạm ứng quá hạn, khó có khả năng thu hồi là 10.701,9 tỷ đồng (Trung ƣơng quản lý là 2.099,8 tỷ đồng, địa phƣơng quản lý là 8.602,1 tỷ đồng) với tổng số 3.245 dự án, chiếm tỷ lệ 10,94% tổng số dƣ tạm ứng tại các đơn vị KBNN.
Nguồn: Báo cáo tổng kết hoạt động hệ thống KBNN năm 2016 - 2018
Công tác kiểm soát chi đã đạt những kết quả khả quan, các nhiệm vụ chi cũng đảm bảo theo dự toán, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ kinh tế, chính trị
của các đơn vị sử dụng ngân sách và có thêm nguồn lực xử lý kịp thời các nhiệm vụ quan trọng, cấp bách phát sinh về đầu tƣ hạ tầng kinh tế - xã hội, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh. KBNN cũng đã góp phần quan trọng trong việc đảm bảo các khoản chi NSNN đƣợc kiểm soát chặt chẽ, từ chối các khoản chi không hợp pháp hợp lệ.
3.2.1.3. Một số hạn chế trong công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước
Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công tác KSC NSNN của Kho bạc Nhà nƣớc vẫn còn một số hạn chế phải kể đến nhƣ:
- Quá trình KSC NSNN qua KBNN mất nhiều thời gian cho việc kiểm soát, so sánh hồ sơ chứng từ giấy với yêu cầu của chế độ kế toán, thanh toán nhƣ: chữ viết, số tiền, màu mực, tên đơn vị, phông chữ…
- Kiểm soát, kiểm tra mẫu dấu chữ ký của kế toán trƣởng, chủ tài khoản, ủy quyền kế toán trƣởng, ủy quyền chủ tài khoản thực hiện thủ công bằng việc so sánh chữ ký hồ sơ chứng từ với chữ ký trong hồ sơ đăng ký mẫu dấu chữ ký gây mất thời gian trong xử lý và rủi ro trách nhiệm cho cán bộ kiểm soát nếu đơn vị cố ý làm giả chữ ký, hồ sơ.
- Tham chiếu, hiểu không đúng các văn bản hƣớng dẫn thực hiện KSC các khoản mục, tài khoản chi NSNN, tài khoản tiền gửi của đơn vị sự nghiệp có thu dẫn đến việc thực hiện KSC thiếu/thừa đối với nghiệp vụ chi tiết phát sinh.
- Việc triển khai áp dụng công nghệ thông tin trong hiện đại hóa KSC ở nhiều nơi vẫn còn chậm và khó khăn, nhất là ở vùng sâu vùng xa, hạ tầng mạng kỹ thuật, kinh tế kém phát triển hơn. Cán bộ, công chức nhiều nơi còn thiếu, yếu.
3.2.2 Triển khai thí điểm dịch vụ công trực tuyến trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Trong lĩnh vực kho bạc, các dịch vụ công điện tử đã đƣợc xây dựng phục vụ kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc (NSNN) qua mạng. Trên cơ sở mục tiêu chiến lƣợc phát triển Kho bạc Nhà nƣớc đến năm 2020 hình thành Kho bạc điện tử trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại, cung cấp ngày càng nhiều các dịch vụ công trực tuyến cho các tổ chức, cá nhân có quan hệ giao dịch với KBNN, tháng 11/2015, Bộ Tài chính đã mở Cổng thông tin điện tử KBNN tích hợp với Cổng thông tin điện tử Bộ Tài chính để triển khai các dịch vụ công trực tuyến nhằm cải cách thủ tục hành chính, tăng cƣờng hiệu lực, hiệu quả và tính công khai, minh bạch hoạt động KBNN.
Nguồn: Cổng thông tin điện tử Bộ Tài chính Lĩnh vực Kho bạc (ảnh minh họa)
Cùng với mục tiêu trên, tháng 4/2020, Kho bạc Nhà nƣớc Việt Nam đã tích hợp, cung cấp dịch vụ công trực tuyến trên Cổng Dịch vụ công quốc gia với 04 thủ tục hành chính có tần suất giao dịch lớn, bao gồm:
- Thủ tục kiểm soát, thanh toán chi phí quản lý dự án đầu tƣ của các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc qua KBNN;
- Thủ tục kiểm soát chi vốn nƣớc ngoài qua KBNN;
- Thủ tục kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc;
- Thủ tục kiểm soát thanh toán các khoản chi thƣờng xuyên, chi sự nghiệp có tính chất thƣờng xuyên, chi chƣơng trình mục tiêu quốc gia, chƣơng trình mục tiêu sử dụng kinh phí sự nghiệp.
3.2.2.1 Phân tích thực trạng triển khai thí điểm dịch vụ công trực tuyến trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
a.Công tác triển khai thí điểm dịch vụ công trực tuyến giai đoạn 2016-