6. Kết cấu của Luận văn
2.2.2. Thứ hai, thách thức về hoàn thiện khung khổ pháp luật, thể chế
Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương đòi hỏi các quốc gia phải chủ động và linh hoạt trong cải cách thể chế, chuyển đổi cơ cấu kinh tế, điều chỉnh mô hình tăng trưởng; các doanh nghiệp phải nâng cao khả năng cạnh tranh, coi trọng hiệu quả quản lý, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực,... để phát triển sản xuất, kinh doanh.
Để thực thi cam kết trong CPTPP, Việt Nam sẽ phải điều chỉnh, sửa đổi một số quy định pháp luật về thương mại, hải quan, sở hữu trí tuệ, lao động... Tuy nhiên, sức ép thay đổi hệ thống pháp luật để tuân thủ những chuẩn mực mới của Hiệp định sẽ vượt qua được bởi phần lớn những cam kết tuy mới nhưng phù hợp hoàn toàn với đường lối, chủ trương của Đảng cũng như pháp luật của Nhà nước (ví dụ như trong lĩnh vực mua sắm của Chính phủ, bảo vệ môi trường, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nhỏ và vừa...) nên sức ép thay đổi hệ thống pháp luật không lớn. Trong khi, cam kết khó nhất, đòi hỏi nguồn lực thực thi lớn (trong lĩnh vực sở hữu trí tuệ) lại được “tạm hoãn” do Mỹ không tham gia.
Về mặt văn bản, pháp luật bảo vệ môi trường của Việt Nam được đánh giá là tương đối khắt khe. Việt Nam có đủ các quy định về đánh giá tác động môi trường, quy chuẩn kỹ thuật về môi trường xung quanh và chất thải, giấy phép xả thải, hệ thống quản lý môi trường, các quy định về kiểm soát hóa chất nguy hại, phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường, bảo tồn thiên nhiên… Đối với vấn đề quản lý hóa chất, vật liệu nguy hại, hệ thống pháp luật Việt Nam cũng khá hoàn thiện khi đã quy định cụ thể về các vấn đề sản xuất, vận chuyển, nhập khẩu, lưu trữ, buôn bán, sử dụng và thải bỏ các loại hóa chất, vật liệu nguy hại. Hầu như tất cả các công cụ
chính sách để bảo vệ môi trường đều đã có mặt trong văn bản pháp luật của Việt Nam.
Tuy nhiên, một số văn bản quy định chi tiết còn thiếu để thực thi Luật Môi trường được đầy đủ. Ngoài ra, có những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật trong lĩnh vực môi trường giữa các Bộ, ngành dẫn đến sự hiểu lầm; việc áp dụng một số công cụ pháp lý không khả thi. Và cuối cùng, có những khoảng trống cho phép hiểu rằng hành vi gây ô nhiễm môi trường sẽ không phải chịu trách nhiệm pháp lý. Đây cũng là một đặc thù của hệ thống pháp luật về môi trường của Việt Nam, khác biệt so với một số quốc gia khác trên thế giới. Lịch sử xây dựng pháp luật bảo vệ môi trường của nhiều quốc gia khác tiếp cận theo hướng ban đầu sử dụng ít công cụ chính sách, nhưng mỗi công cụ đều được thực thi một cách nghiêm túc, sau đó mời dần dần bổ sung thêm các công cụ chính sách phù hợp với nhu cầu thực tiễn. Ngược lại, pháp luật bảo vệ môi trường của Việt Nam lại có nhiều công cụ chính sách, nhưng biện pháp thực thi lại không triệt để.
Việc các quy chuẩn kỹ thuật về môi trường của Việt Nam cao hay thấp so với thế giới vẫn là đề tài tranh cãi [Nguyễn Xuân Sinh, Phó cục trưởng Cục Hóa chất Bộ Công Thương và Trần Thế Loãn, nguyên Phó cục trưởng Cục Kiểm soát ô nhiễm, Bộ Tài nguyên và Môi trường. (http://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/gs-dang- hung-vo-tham-nhung-trong-van-de-moi-truong-hau-qua-se-rat-lon-3400553.html)], nhưng chắc chắn là các quy chuẩn đó vẫn chưa đủ chi tiết và đầy đủ cho từng ngành kinh tế. Ví dụ, đối với nước thải công nghiệp (QCVN 40:2011/BTNMT), Việt Nam có quy chuẩn cho 33 thông số môi trường tương đương với các nước như Nhật Bản, Hàn Quốc. Tuy nhiên, không phải tất cả các thông số này đều được áp dụng trong tất cả các lĩnh vực. Quy chuẩn nước thải cho ngành dệt may (QCVN 13-MT: 2015/BTNMT), cho ngành thép (QCVN 51: 2013/BTNMT), quy chuẩn nước thải chôn lấp chất thải rắn (QCVN 01-MT: 2015/BTNMT) chỉ quy định áp dụng một số lượng nhỏ các thông số của quy chuẩn nước thải công nghiệp. Vì vậy, có quy định chung về mức độ bảo vệ môi trường trong quy chuẩn kỹ thuật là không thể.
Pháp luật Việt Nam đã có quy định về công khai thông tin theo Luật Tiếp cận thông tin, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Bảo vệ môi trường và Luật Đa dạng sinh học. Cụ thể như sau:
Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật yêu cầu các thông tin sau phải được đăng tải trên website của cơ quan nhà nước cấp bộ hoặc chính quyền cấp tỉnh: (1) văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến lĩnh vực hoạt động hoặc do cơ quan nhà nước đó ban hành; (2) các thủ tục hành chính thuộc trách nhiệm của cơ quan đó; (3) dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tương tự, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng có quy định về việc đăng tải công khai các văn bản quy phạm pháp luật, các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên website của cơ quan nhà nước và đăng công báo. Trên thực tế, quy định này cũng đã được thực hiện một cách đầy đủ, kể cả các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến môi trường tại website của các Bộ TNMT, Bộ Xây dựng, Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ GTVT, và nhiều Bộ khác. Do đó, về việc công bố thông tin đối với các văn bản quy phạm pháp luật va thủ tục hành chính thì không cần có sự điều chỉnh nào.
Luật Tiếp cận thông tin đã có yêu cầu công khai đối với các chiến lược, chương trình, dự án, đề án, kế hoạch, quy hoạch phát triển, quy hoạch ngành, phương thức, kết quả thực hiện, chương trình, kế hoạch công tác hàng năm; công khai danh mục dự án, chương trình đầu tư công, mua sắm công và quản lý sử dụng vốn đầu tư công, tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công; báo cáo công tác định kỳ, cơ sở dữ liệu quốc gia ngành, lĩnh vực, thống kế về ngành; thông tin về danh mục và kết quả chương trình, đề tài khoa học. Đây là chính là các chương trình và hoạt động theo yêu cầu phải công khai của CPTPP tại các Điều 20.5.(2), Điều 20.6.(2) và Điều 20.7.(1). Về hình thức công bố thông tin, Luật Tiếp cận thông tin cũng yêu cầu các chương trình, dự án, đề án, kế hoạch, quy hoạch, kết quả thực hiện, chương trình công tác; danh mục dự án, chương trình và kết quả thực hiện đầu tư, mua sắm công phải được công khai trên trang thông tin điện tử của cơ quan nhà nước.
Qua những quy định trên của Luật Tiếp cận thông tin, có thể thấy hệ thống pháp luật Việt Nam có mức độ tương thích rất cao so với yêu cầu của CPTPP. Tuy nhiên, có một vấn đề cần phải lưu ý, đó là, liệu các chương trình và hoạt động được công khai theo Luật Tiếp cận thông tin có bao gồm cả các chương trình hợp tác quốc tế không? Mặc dù Luật tiếp cận thông tin yêu cầu các cơ quan nhà nước phải công khai cả các thỏa thuận quốc tế mà Việt Nam là thành viên, song điều này cũng chưa bảo đảm sẽ bao quát hết cả các chương trình hợp tác quốc tế. Vấn đề này không quá lớn và có thể không cần phải điều chỉnh Luật Tiếp cận thông tin, nhưng ít nhất cũng cần có các hướng dẫn cụ thể để bảo đảm việc thực thi.
Về công tác tham vấn cộng đồng, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật yêu cầu tham vấn đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật các cấp. Luật Bảo vệ môi trường có yêu cầu bắt buộc tham vấn ý kiến người dân đối với báo cáo đánh giá tác động môi trường. Ngoài ra, Nghị định 19 còn yêu cầu tham vấn đối với việc (1) Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án bảo vệ môi trường cấp quốc gia, vùng, liên vùng và cấp tỉnh; (2) Xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; (3) Xác lập các chỉ tiêu về môi trường trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp quốc gia, liên vùng, vùng và cấp tỉnh. Tuy nhiên, theo quan sát, mới chỉ có công tác tham vấn ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về môi trường được thực hiện đầy đủ. Việc tham vấn đối với báo cáo đánh giá tác động môi trường là một yêu cầu bắt buộc để được phê duyêt báo cáo, xong nhiều nghiên cứu trước đây [Trung tâm con người và thiên nhiên, Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam: từ pháp luật đến thực tiễn, 2009; Nguyễn Hoàng Phượng, Đỗ Hải Linh, Trần Thanh Thủy, Thể chế hóa quy trình tham vấn trong đánh giá tác động môi trường, 2015.] đã chỉ ra rằng hoạt động này rất hình thức, không thực chất. Ngoài ra, các thông tin khác rất hiếm khi được đưa ra lấy ý kiến người dân.
Nhìn chung, việc công bố thông tin về môi trường của Việt Nam đã được quy định tại nhiều văn bản pháp luật, xong có hai vấn đề lớn.
- Thứ nhất, các quy định về công khai thông tin còn tương đối chung chung, chưa cụ thể, trao quá nhiều quyền tự quyết cho người thực thi. Đối với vấn đề này, cách tiếp cận phù hợp nhất là quy định về mức công bố thông tin tối thiểu mà cơ quan nhà nước và doanh nghiệp phải thực hiện. Ngoài ra, cơ quan nhà nước và doanh nghiệp có thể công bố thêm thông tin, hoặc sử dụng các hình thức công bố hiệu quả hơn, tùy từng vấn đề cụ thể.
- Thứ hai, thực tiễn triển khai việc công bố thông tin không thực sự thân thiện với người tiếp cận. Hình thức phù hợp nhất hiện nay vẫn là đăng tải trên website của cơ quan nhà nước vì nó bảo đảm cơ hội truy cập cho số đông người dân, với chi phí thấp và thuận tiện về thời gian, địa điểm thực hiện. Tuy nhiên, điều này chỉ trở thành nghĩa vụ bắt buộc khi Luật Tiếp cận thông tin đi vào thực tiễn.
Theo kết quả điều tra của Đinh Đức Trường [Quản lý môi trường tại các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài (FDI) tại Việt Nam, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Tập 31, Số 5 (2015) 46-55], việc công khai thông tin về các vi phạm pháp luật về môi trường bị xử lý có tác động rất lớn làm thay đổi hành vi của doanh nghiệp. Theo đó, nếu thông tin về hành vi vi phạm/tuân thủ pháp luật môi trường của doanh nghiệp được công khai đối với cộng đồng dân cư địa phương và đối với người tiêu dùng/đối tác của doanh nghiệp đó thì sẽ có tác động khiến các doanh nghiệp tập trung hơn cho biện pháp bảo vệ môi trường, thậm chí còn có tác dụng lớn hơn cả biện pháp xử phạt hành chính.
Tóm lại, xét về nghĩa vụ cứng, Việt Nam không cần điều chỉnh pháp luật. Tuy nhiên, việc công bố các thông tin về môi trường rất có lợi cho việc bảo đảm thực thi pháp luật về môi trường. Người dân, các tổ chức xã hội, đại biểu dân cử sẽ có thêm thông tin để giám sát công tác bảo vệ môi trường cũng như việc quản lý nhà nước về lĩnh vực này. Do đó, việc sửa đổi quy định về công khai thông tin môi trường là vấn đề cấp thiết.
Về tố cáo, tố giác
Việt Nam đã có các quy định phù hợp. Điều 162 Luật Bảo vệ môi trường quy định: “Cá nhân có quyền tố cáo vi phạm pháp luật về BVMT với cơ quan, người có
thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố cáo”. Theo Luật Tố cáo, việc tố cáo được thực hiện bằng đơn tố cáo hoặc tố cáo trực tiếp. Trường hợp tố cáo bằng đơn, trong đơn tố cáo phải ghi rõ ngày, tháng, năm tố cáo; họ tên, địa chỉ của người tố cáo; nội dung tố cáo và phải có chữ ký hoặc điểm chỉ của người tố cáo. Trường hợp tố cáo trực tiếp, người tiếp nhận hướng dẫn người tố cáo viết đơn tố cáo, hoặc người tiếp nhận ghi lại việc tố cáo bằng văn bản và yêu cầu người tố cáo ký tên hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản. Tố cáo vi phạm pháp luật về BVMT có thể được thực hiện bởi nhiều người. Mỗi người có thể làm đơn tố cáo riêng, hoặc nhiều người cùng làm một đơn tố cáo và ký tên hoặc điểm chỉ vào đơn. Tất cả những người tố cáo có thể cử đại diện để thuận tiện trong việc phối hợp với cơ quan giải quyết tố cáo.
Theo Nghị định 179/2013 ngày 14/11/2013, có nhiều cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo vi phạm pháp luật về BVMT, tùy thuộc vào hành vi vi phạm và mức độ vi phạm, như: kiểm lâm, bộ đội biên phòng, quản lý thị trường, công an các cấp, chủ tịch UBND các cấp xã, huyện, tỉnh… Đối với các vi phạm thông thường, thuộc thẩm quyền giải quyết của công an, chủ tịch UBND các cấp xã, quận, huyện. Đối với các vi phạm khác, tùy từng hành vi cụ thể để xác định thẩm quyền giải quyết. Công dân vẫn có thể nộp đơn tố cáo tại UBND các cấp, UBND các cấp sẽ chuyển đơn tố cáo đến cơ quan có thẩm quyền.
Theo Luật Tố cáo, nếu công dân tố cáo đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết, trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn tố cáo, cơ quan có thẩm quyền phải kiểm tra, xác minh họ tên, địa chỉ của người tố cáo và quyết định việc thụ lý hoặc không thụ lý giải quyết tố cáo, đồng thời thông báo cho người tố cáo biết lý do không thụ lý (nếu có yêu cầu). Trường hợp phải kiểm tra, xác minh tại nhiều địa điểm, thời hạn kiểm tra, xác minh có thể dài hơn nhưng không quá 15 ngày. Nếu công dân tố cáo đến cơ quan không có thẩm quyền, trong thời hạn 5 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được đơn tố cáo, người tiếp nhận phải chuyển đơn tố cáo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết, và thông báo cho người tố
tố cáo hướng dẫn người tố cáo đến tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết. Tố cáo sẽ được giải quyết trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày thụ lý, hoặc có thể là 90 ngày đối với vụ việc phức tạp.
Phản ánh của nhiều cơ quan nhà nước và người dân là vấn đề giải quyết tố cáo vẫn chưa thực sự hiệu quả, do một số vướng mắc sau:
- Thứ nhất, là người dân thiếu hiểu biết về quyền tố cáo của mình
- Thứ hai, vấn đề xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo vẫn chưa rõ ràng. Điều này dẫn đến khó khăn cho cả người tố cáo và người xử lý tố cáo.
- Thứ ba, nghĩa vụ tiếp nhận tố cáo và trách nhiệm thụ lý chưa được xác định rõ ràng.
Trên thực tế, để hoạt động bảo vệ môi trường có hiệu quả hơn, có thể cân nhắc việc xây dựng một văn bản pháp luật hướng dẫn việc tố giác, tố cáo riêng cho nhóm hành vi vi phạm pháp luật môi trường (hoặc hành vi gây ô nhiễm). Đồng thời có các biện pháp phổ biến, tuyên truyền thực thi như đường dây nóng, các bài báo, tài liệu hướng dẫn, tập huấn công tác xử lý tố cáo, khiếu nại, tố giác về môi trường.
Theo kết quả điều tra [Đinh Đức Trường, Quản lý môi trường tại các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài (FDI) tại Việt Nam, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Tập 31, Số 5 (2015) 46-55], các doanh nghiệp từng bị cộng đồng dân cư tố cáo, khiếu nại về hành vi gây ô nhiễm môi trường có thái độ tích cực hơn trong việc bảo vệ môi trường. Điều này là do các doanh nghiệp này ý thức được những thiệt hại mà họ phải gánh chịu do việc bị người dân địa phương khiếu kiện và có ý thức cẩn trọng hơn đối với vấn đề đó. Bởi vậy, việc đưa ra cơ chế tạo thuận lợi cho người dân tố cáo, khiếu kiện các vi phạm pháp luật về môi trường là rất cần thiết.