5. Kết cấu của luận văn
1.1.6. Các yếu tố ảnh hưởng tới công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng
công trình giao thông nông thôn bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
1.1.6.1. Các yếu tố khách quan tác động đến quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông nông thôn bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
a. Các yếu tố rủi ro trong quản lý dự án
Đó là các yếu tố không lường trước được như thiên tai, các rủi ro từ sự biến động của nền kinh tế thế giới, của cả nước tác động tới địa phương một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, các chính sách kinh tế ở tầm vĩ mô của Nhà nước, các chiến lược về kinh tế…
Xây dựng cơ bản thường được tiến hành ngoài trời, do đó nó chịu ảnh hưởng của điều kiện khí hậu. Bên cạnh đó, ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên ở nơi xây dựng công trình. Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sông, lại hay xảy ra lũ lụt thì chi ngân sách nhà nước sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè, và tu sửa đê, khi xây dựng công trình phải tránh mùa mưa, bão và có những biện pháp hữu hiệu để tránh thiệt hại xảy ra nhằm đảm bảo chất lượng công trình; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi núi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thông thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó. Vì vậy, quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản chịu ảnh hưởng nhiều từ các điều kiện tự nhiên ở địa phương.
Các yếu tố khách quan này có thể xảy ra đối với các địa phương vì vậy phải tính toán, lường trước các rủi ro để giảm các thiệt hại xảy ra.
b. Cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về quản lý NSNN trong đầu tư xây dựng công trình giao thông nông thôn
Bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn của Trung ương và tỉnh. Cơ chế quản lý là nhóm nhân tố tác động lớn nhất đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công trình xây dựng. Cơ chế quản lý càng đơn giản, không chồng chéo thì các địa phương dễ áp dụng, triển khai thực hiện dự án thuận lợi, hiệu quả theo đúng quy định.
Trong kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, pháp luật đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong việc quản lý Nhà nước nói chung và quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng. Hệ thống pháp luật với vai trò hướng dẫn và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế trong xã hội hoạt động theo trật tự, trong khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự công bằng, an toàn và hiệu quả đòi hỏi phải rất đầy đủ, chuẩn tắc và đồng bộ. Vì vậy, hệ thống pháp luật, các chính sách liên quan đến quản lý
ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản sẽ có tác dụng kiềm hãm hay thúc đẩy hoạt động quản lý hiệu quả hay không hiệu quả chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương.
Môi trường pháp lý là nhân tố có ảnh hưởng rất lớn tới quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương. Chẳng hạn, định mức chi tiêu của Nhà nước là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và kiểm soát chi tiêu trong đầu tư xây dựng cơ bản, cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền địa phương. Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn. Hay như, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, các cấp chính quyền trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản. Chỉ trên cơ sở phân công trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng của từng cơ quan, địa phương sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản đạt hiệu quả, không lãng phí công sức, tiền của. Sự phân định trách nhiệm, quyền hạn phải được tôn trọng và thể chế hóa thành Luật để các cơ quan cũng như từng cá nhân có liên quan biết được phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của mình trong thực hiện nhiệm vụ, qua đó công việc được tiến hành trôi chảy, dựa trên nguyên tắc rõ ràng, minh bạch không đùn đẩy trách nhiệm, và trách nhiệm giải trình rõ ràng sẽ góp phần nâng cao chất lượng quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản.
c. Điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
Quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn địa phương đều chịu ảnh hưởng bởi điều kiện kinh tế xã hội. Với môi trường kinh tế ổn định, vốn đầu tư sẽ được cung cấp đầy đủ, đúng tiến độ. Ngược lại nền kinh tế mất ổn định, mức tăng trưởng kinh tế chậm Nhà nước sẽ thắt
chặt tín dụng để kìm chế lạm phát, các dự án sẽ bị điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tư, chi ngân sách nhà nước giảm. Lạm phát cũng làm cho giá cả nguyên vật liệu tăng, làm chi phí công trình tăng điều này có thể hoãn thực hiện dự án vì không đủ vốn đầu tư để thực hiện. Vì vậy, có thể nói các yếu tố về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng không nhỏ đến quản lý ngân sách nhà nước nói chung và quản lý dự án trong đầu tư xây dựng công trình giao thông nông thôn bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn địa phương nói riêng.
1.1.6.2. Các yếu tố chủ quan của địa phương và đơn vị thực hiện đầu tư a. Tổ chức bộ máy quản lý vốn đầu tư và quản lý đầu tư xây dựng
Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn địa phương và việc vận dụng quy trình nghiệp vụ quản lý vào thực tiễn địa phương: hoạt động quản lý ngân sách Nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản được triển khai có thuận lợi và hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản và quy trình nghiệp vụ, trong đó đặc biệt là quy trình nghiệp vụ quản lý. Tổ chức bộ máy và quy trình quản lý, quyền hạn trách nhiệm của từng khâu, từng bộ phận, mối quan hệ của từng bộ phận trong quá trình thực hiện từ lập, chấp hành, quyết toán và kiểm toán chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản có tác động rất lớn đến quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản. Tổ chức bộ máy quản lý phù hợp sẽ nâng cao chất lượng quản lý, hạn chế tình trạng sai phạm trong quản lý. Quy trình quản lý được bố trí càng khoa học, rõ ràng thì càng góp phần quan trọng làm nâng cao chất lượng của thông tin tới cấp ra quyết định quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản, giảm các yếu tố sai lệch thông tin. Từ đó nâng cao được hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn địa phương.
Hệ thống quản lý có tác động mạnh tới hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và kết quả của các dự án đầu tư. Tổ chức quản lý đầu tư xây dựng bao gồm nhiều
nội dung nhằm đem lại hiệu quả của dự án, phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương trong từng thời kỳ. Quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước phải được phân cấp rõ ràng, chủ đầu tư và nhà thầu trong quá trình đầu tư và xây dựng nhằm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư.
b. Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản dự án
Năng lực quản lý của người lãnh đạo bộ máy quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản, bao gồm các nội dung sau: năng lực đề ra chiến lược trong hoạt động ngân sách; đưa ra được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý, có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn giữa các nhân viên, cũng như giữa các khâu, các bộ phận của bộ máy quản lý quản lý ngân sách nhà nước ở địa phương. Năng lực quản lý của người lãnh đạo có tầm quan trọng đặc biệt đối với công tác quản lý ngân sách nhà nước nói chung và quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở từng địa phương nói riêng. Nếu năng lực của người lãnh đạo yếu, bộ máy tổ chức không hợp lý, các chiến lược không phù hợp với thực tế thì việc quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản sẽ không hiệu quả, dễ gây tình trạng chi vượt quá thu, chi đầu tư giàn trải, phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản không hợp lý; có thể dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí ngân sách, không thúc đẩy được sự phát triển của nền kinh tế, đảm bảo các vấn đề xã hội…
Ngoài ra, đối với người lãnh đạo cũng cần tránh bệnh chạy theo thành tích, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu mệnh lệnh, coi thường pháp luật, xem trình tự thủ tục là thứ gò bó quyền lực của mình. Đây cũng có thể được coi là một trong những yếu tố làm giảm hiệu quả, thậm chí còn gây những hậu quả như thất thoát, lãng phí, tham nhũng,… trong công tác quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn địa phương.
Năng lực chuyên môn của các bộ phận quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương lại là yếu tố quyết định hiệu quả chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản. Nếu cán bộ quản lý có năng lực chuyên môn cao sẽ giảm thiểu được sai lệch trong cung cấp thông tin của đối tượng sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản, kiểm soát được toàn bộ nội dung chi, nguyên tắc chi và tuân thủ theo các quy định về quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản đảm bảo theo dự toán đã đề ra.
Bên cạnh năng lực chuyên môn thì đối với cán bộ công chức cũng cần phải tránh sa sút về phẩm chất đạo đức, quan liêu, tham nhũng,… đây là những nhân tố ảnh hưởng không tốt tới quá trình quản lý ngân sách nhà nước đặc biệt là chi cho đầu tư xây dựng cơ bản (do vốn đầu tư xây dựng cơ bản thường lớn) gây giảm hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước nghiêm trọng.
Năng lực chuyên môn của các cơ quan tư vấn về đầu tư xây dựng cơ bản, chất lượng thiết kế các công trình. Nếu công tác thẩm định dự án đầu tư có nhiều mặt hạn chế, hình thức, thiếu cán bộ có năng lực chuyên môn sẽ dẫn đến chất lượng dự án sẽ không đảm bảo.
c. Công tác thẩm định thiết kế, dự toán và xét thầu, đấu thầu
Theo nguyên tắc công tác này phải được thực hiện nhanh gọn, đơn giản. Vai trò, trách nhiệm của các phòng, ban và chủ đầu tư phải rõ ràng, sự phối hợp phải nhịp nhàng, ăn khớp. Ngoài ra các chính sách về quản lý đầu tư và xây dựng, đấu thầu và chỉ định thầu cũng ảnh hưởng đến việc triển khai các thủ tục liên quan. Nếu trong công tác thẩm định dự án không chính xác, việc xét thầu, đấu thầu thiếu khách quan sẽ ảnh hưởng đến chất lượng công trình, gây thất thoát vốn của NSNN,...
d. Công tác hướng dẫn thực hiện dự án của các cơ quan quản lý
Nhân tố này có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của các dự án đầu tư. Cơ quan quản lý địa phương có trách nhiệm trong việc nghiên cứu chính sách và
cơ chế quản lý của Nhà nước để ra văn bản hướng dẫn thực hiện cụ thể cho địa phương đặc biệt là việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng. Đối với đơn vị thực hiện đầu tư phải nghiên cứu văn bản và trao đổi với cơ quan quản lý dự án sao cho thực hiện có hiệu quả nhất, tránh thất thoát, lãng phí vốn đầu tư.
e. Công nghệ quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản của địa phương
Việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong cuộc sống ngày nay đã và đang thực sự chứng tỏ vai trò không thể thiếu được của nó. Thực tế đã chứng minh với việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong công tác quản lý chi ngân sách nhà nước nói chung và quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương nói riêng sẽ giúp tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đảm bảo được tính chính xác, nhanh chóng và thống nhất về mặt dữ liệu, tạo tiền đề cho những quy trình cải cách về mặt nghiệp vụ một cách hiệu quả. Chính vì lẽ đó mà công nghệ tin học là một trong những nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn địa phương.
1.2. Kinh nghiệm về quản lý các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông nông thôn bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
1.2.1. Kinh nghiệm của thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang
Thành phố Bắc Giang có hơn 143 km đường giao thông nông thôn, gồm 4 loại: Đường trục xã, liên xã; đường trục thôn, liên thôn; đường ngõ xóm và đường nội đồng.
Đến nay, thành phố đã đầu tư cứng hóa được 95% đường trục xã, liên xã và 87,4% đường trục thôn; 87% đường ngõ, xóm được bê tông hóa; 40% đường trục chính nội đồng được cứng hóa. Kết quả này đã mang lại cho "bộ mặt" hệ thống giao thông nông thôn những nét khởi sắc, góp phần nâng cao đời sống cho người dân. Tuy nhiên với yêu cầu phát triển trong tình hình mới việc phát triển giao thông nông thôn của thành phố vẫn còn những tồn tại, hạn chế.
- Hệ thống giao thông nông thôn còn thiếu đồng bộ, một số hệ thống đường mặt cắt ngang còn nhỏ, thiếu hệ thống thoát nước, hệ thống an toàn giao thông (sơn, cọc tiêu, biển báo,…), thiếu hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị.
- Hệ thống đường nội đồng được cứng hoá bằng cấp phối đáp ứng phát triển kinh tế, dân sinh nhưng giai đoạn tiếp phải tiếp tục nâng cấp. Nhiều địa phương đầu tư phát triển giao thông nông thôn theo hiện trạng, chưa thực hiện theo quy hoạch. Chính vì vậy, về lâu dài vẫn phải tiếp tục đầu tư để đáp ứng phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
- Công tác quản lý, bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông, duy tu duy trì trong giai đoạn hiện nay mặc dù đã được các địa phương quan tâm, nhưng vẫn chưa được tập chung và thường xuyên.
Một số giải pháp của thành phố trong thời gian tới
- Tiếp tục đẩy mạnh thực hiện chủ trương “Nhà nước và nhân dân cùng làm” huy động thêm nguồn lực trong dân, đồng thời nâng cao ý thức trách nhiệm của nhân dân đối với việc phát triển kết cấu hạ tầng giao thông địa phương. Ưu tiên dành vốn hỗ trợ của Trung ương, của tỉnh, ngân sách địa phương để phát triển giao thông nông thôn gắn kết với công nghiệp hoá - hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn, tập trung hơn vào hệ thống đường nội đồng với mục tiêu phát triển sản xuất, nâng cao đời sống nhân dân.