6. Bố cục của luận văn
1.2.4. Hiệu quả đầu tư công và các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công
1.2.4.1. Khái niệm hiệu quả đầu tư công
Hiệu quả là một phạm trù kinh tế phản ánh trình độ sử dụng các nguồn lực sẵn có của đơn vị cũng như của nền kinh tế để thực hiện tốt nhất các mục tiêu đề ra với mức chi phí thấp nhất và được lượng hóa bằng cách so sánh giữa kết quả đầu ra và chi phí đầu vào.
Hiệu quả đầu tư công là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế, xã hội đạt được các mục tiêu của hoạt động đầu tư công với các chi phí bỏ ra để có các kết quả đó trong một thời gian nhất định.
Hiệu quả của hoạt động đầu tư công được đánh giá thông qua các chỉ tiêu đo lường hiệu quả. Việc xác định các chỉ tiêu này phụ thuộc vào mục tiêu của chủ đầu tư (chủ thể hiệu quả) đưa ra.
Hoạt động đầu tư công được đánh giá là có hiệu quả khi trị số của các chỉ tiêu đo lường hiệu quả thỏa mãn tiêu chuẩn hiệu quả trên cơ sở sử dụng các định mức hiệu quả do chủ đầu tư định ra. [23]
1.2.4.2. Nguyên tắc đánh giá hiệu quả của hoạt động đầu tư công trong XDCB
Để đánh giá chính xác hiệu quả của hoạt động đầu tư công trong XDCB cần tuân thủ các nguyên tắc sau:
Một là, phải xuất phát từ mục tiêu của hoạt động đầu tư. Hoạt động đầu tư không thể xem là có hiệu quả khi không đạt được các mục tiêu đề ra.
Hai là, phải xác định tiêu chuẩn hiệu quả để đánh giá hiệu quả đầu tư. Tiêu chuẩn hiệu quả được xem là thước đo thực hiện các mục tiêu của hoạt động đầu tư.
Ba là, khi đánh giá hiệu quả của hoạt động đầu tư cần chú ý đến độ trễ thời gian trong đầu tư để phản ánh chính xác các kết quả đạt được và những chi phí đã bỏ ra để thực hiện đầu tư.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
18
Bốn là, cần sử dụng một hệ thống các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả của hoạt động đầu tư công
Năm là, phải đảm bảo tính khoa học và thực tiễn khi đánh giá hiệu quả của hoạt động đầu tư.
1.2.4.3. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công * Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả tài chính
Để đánh giá hiệu quả đầu tư của một dự án cụ thể, ta cần so sánh lợi ích và chi phí của dự án đó. Việc so sánh này đòi hỏi rằng tất cả các dữ liệu liên quan trước tiên phải được sắp xếp thành một chuỗi dòng tiền của dự án cho toàn bộ thời gian hoạt động của dự án. Trong thẩm định tài chính, chuỗi dòng tiền này là chính là lợi ích tài chính ròng của dự án. Dựa trên dòng dòng tiền này, người thẩm định sẽ tính toán các chỉ tiêu thường được dùng để đánh giá hiệu quả đầu tư dự án là:
- Giá trị hiện tại ròng (NPV): là toàn bộ thu nhập và chi phí của dự án trong suốt thời kỳ phân tích được quy đổi thành một giá trị tương đương ở thời điểm hiện tại (ở năm cơ bản). Nếu NPV ≥ 0 thì đây là phương án đáng giá, khi so sánh 2 dự án thì dự án nào có NPV lớn hơn là dự án tốt hơn. Chỉ tiêu này được tính bằng công thức sau:
NPV= (B0-C0) + (B1-C1)/(1+r)1 + (B2-C2)/(1+r)2 +.... + (Bn-Cn)/(1+r)n Với: B0, B1,..., Bn là lợi ích thu được qua các năm
C0, C1,..., Cn là chi phí phải bỏ ra qua các năm r là suất chiết khấu của dự án
- Tỷ suất hoàn vốn nội bộ (IRR): là lãi suất chiết khấu làm cân bằng giá trị hiện tại của các khoản chi với giá trị hiện tại của các khoản thu hay là lãi suất chiết khấu làm cho giá trị hiện tại ròng của dự án bằng không (thường được tính bằng phương pháp nội suy. Nếu phương án có IRR ≥ suất chiết khấu thì đây là phương án đáng giá, khi so sánh 2 dự án với nhau thì nên ưu tiên xem xét NPV trước khi xem xét IRR.
- Tỷ số lợi ích - chi phí: tỷ số này cho ta biết một đồng chi phí bỏ ra tại hiện tại sẽ cho ta bao nhiêu đồng lợi ích tại thời điểm hiện tại. Dự án có B/C ≥1 là dự án đáng giá, khi so sánh 2 dự án với nhau thì nên ưu tiên xem xét NPV trước khi xem xét B/C. Tỷ số này tính bằng công thức:
19
B/C= (Tổng giá trị hiện tại của lợi ích)/ (Tổng giá trị hiện tại của chi phí)
* Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội
- Hệ số gia tăng vốn đầu ra (ICOR): Chỉ tiêu quen thuộc thường dùng để đánh giá hiệu quả đầu tư công của một nền kinh tế là hệ số ICOR (hệ số gia tăng vốn đầu ra) do hai nhà kinh tế học là Roy Harrod và Evsay Domar đưa ra trong nghiên cứu mô hình tăng trưởng kinh tế nhằm xác định nhu cầu vốn đầu tư công cần thiết cho một nền kinh tế. Chỉ tiêu này cho biết muốn tăng thêm 1 đồng GDP thì cần bao nhiêu đồng vốn đầu tư công mới vào nền kinh tế. Hệ số ICOR càng thấp thì hiệu sử dụng vốn càng cao.
Chỉ tiêu này được tính bằng các công thức sau:
ICOR (Vốn ngân sách) = Vốn đầu tư từ ngân sách mới/ ∆GDP
ICOR= (Tỷ lệ vốn đầu tư từ ngân sách mới/GDP) / (Tốc độ tăng GDP)
- Tỷ lệ GDP/đầu tư công: chỉ tiêu này có ý nghĩa gần giống với chỉ tiêu B/C được dùng khi phân tích hiệu quả đầu tư công của dự án đã nêu ở phần trên. Chỉ tiêu này cho biết, với mỗi đồng đầu tư công mới cho nền kinh tế có thể đạt được bao nhiêu đồng GDP. Vốn đầu tư công mới cho nền kinh tế nhằm mục đích duy trì tài sản hiện có và đầu tư thêm tài sản để tăng quy mô hoạt động sản xuất kinh doanh. Chỉ tiêu này được tính bằng công thức sau:
Tỷ lệ GDP/đầu tư công = Tổng GDP / Tổng vốn đầu tư công mới
Ngoài ra để đánh giá hiệu quả của đầu tư công người ta còn dùng các chỉ tiêu sau:
- Nâng cao mức sống của dân cư: được thể hiện gián tiếp thông qua các số liệu cụ thể về mức gia tăng sản phẩm quốc gia, mức gia tăng thu nhập, tốc độ tăng trưởng và phát triển kinh tế
- Phân phối thu nhập và công bằng xã hội: thể hiện qua sự đóng góp của đầu tư công vào việc phát triển kinh tế các vùng kém phát triển và đẩy mạnh công bằng xã hội.
- Gia tăng số lao động có việc làm: đây là một trong những chiến lược phát triển kinh tế xã hội của các nước thừa lao động, thiếu việc làm.
- Tăng thu nhập, tiết kiệm ngoại tệ: các nước đang phát triển không chỉ nghèo mà còn là nước nhập siêu. Do đó đầy mạnh xuất khẩu, hạn chế nhập khẩu là những
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
20
mục tiêu quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của quốc gia.
- Tận dụng hay khai thác tài nguyên chưa được quan tâm hay mới được phát hiện.
- Nâng cao năng suất lao động, đào tạo lao động có trình độ tay nghề cao, tiếp nhận chuyển giao kỹ thuật để hoàn thiện cơ cấu sản xuất của nền kinh tế.
- Phát triển các ngành công nghiệp chủ đạo có tác dụng gây phản ứng dây chuyền thúc đẩy phát triển các ngành nghề khác.
- Phát triển kinh tế xã hội ở các địa phương nghèo, những vùng xa xôi, dân cư thưa thớt nhưng có nhiều triển vọng về tài nguyên để phát triển kinh tế. [01, 23]
1.2.4.4. Các yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công trong XDCB a. Những yếu tố khách quan
* Quy hoạch
Quy hoạch có ảnh hưởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả của hoạt động đầu tư XDCB. Nếu quy hoạch sai sẽ dẫn đến lãng phí công trình đầu tư. Thực tế đầu tư XDCB trong những năm qua cho thấy, nếu quy hoạch sai sẽ dẫn đến tình trạng các công trình không đưa vào sử dụng được hoặc thua lỗ kéo dài phải phá sản. Ví dụ như các nhà máy đường, cảng cá, chợ đầu mối,... Quy hoạch dàn trải sẽ làm cho việc đầu tư XDCB manh mún, nhỏ lẻ, ít hiệu quả. Nhưng nếu không có quy hoạch thì hậu quả lại càng nặng nề hơn. Nhà nước không những chỉ quy hoạch cho đầu tư XDCB của nhà nước mà còn phải quy hoạch đầu tư XDCB chung, trong đó có cả đầu tư XDCB của tư nhân và khu vực đầu tư nước ngoài. Khi đã có quy hoạch cần phải công khai quy hoạch để người dân và các cấp chính quyền đều biết. Trên cơ sở quy hoạch, về đầu tư XDCB của nhà nước, nhà nước cần phải đưa vào kế hoạch đầu tư, khuyến khích các khu vực vốn khác tham gia đầu tư để tránh tình trạng quy hoạch treo.
* Hệ thống các chính sách pháp luật về đầu tư xây dựng
Hệ thống các chính sách pháp luật về đầu tư xây dựng nói chung và đầu tư XDCB nói riêng phải được thể chế hoá. Các văn bản quy phạm pháp luật tạo ra hành lang pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư XDCB. Hệ thống các chính sách pháp luật có ảnh hưởng sâu rộng và trực tiếp đến hoạt động đầu tư XDCB và do vậy có ảnh hưởng to lớn đến hiệu quả của hoạt động đầu tư XDCB. Hệ thống chính sách pháp luật vừa thiếu vừa yếu sẽ dẫn đến tình trạng có nhiều kẽ hở tạo điều kiện cho
21
tiêu cực, tham nhũng thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB. Hệ thống chính pháp pháp luật đầy đủ nhưng không sát thực, chồng chéo, nhiều thủ tục phiền hà cũng làm nản lòng các nhà đầu tư và do vậy gián tiếp ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động đầu tư XDCB.
Các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư XDCB được xây dựng nhằm điều chỉnh các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội. Do vậy các chính sách pháp luật cũng được bổ sung sửa đổi khi mà bản thân nó không còn đáp ứng được yêu cầu trong tình hình mới đã thay đổi. Để có thể quản lý đầu tư XDCB được tốt, nhà nước phải luôn luôn cập nhật sự thay đổi của tình hình đầu tư XDCB để từ đó bổ sung sửa đổi hệ thống chính sách pháp luật về đầu tư XDCB cho phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động đầu tư XDCB.
* Năng lực bộ máy và quản lý hành chính nhà nước
Năng lực tổ chức bộ máy có ảnh hưởng quan trọng quyết định đến hiệu quả hoạt động đầu tư XDCB. Năng lực tổ chức bộ máy ở đây bao gồm năng lực con người và năng lực của các tổ chức tham gia vào lĩnh vực đầu tư XDCB. Nếu năng lực con người và tổ chức bộ máy yếu thì không thể có hiệu quả cao trong đầu tư XDCB. Tổ chức bộ máy tham gia vào hoạt động đầu tư XDCB rất rộng, từ khâu lập quy hoạch kế hoạch, đến khâu chuẩn bị đầu tư, tổ chức đấu thầu, thi công, nghiệm thu quyết toán, đưa công trình vào sử dụng,...
Công tác quản lý hành chính nhà nước trong đầu tư XDCB cũng có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả của hoạt động đầu tư. Thực tế cho thấy nếu quản lý nhà nước yếu kém, hành chính quan liêu, thủ tục hành chính rườm rà sẽ ảnh hưởng đến chi phí đầu tư và hậu quả là hiệu quả hoạt động đầu tư thấp. Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư XDCB cần phải đổi mới quản lý hành chính nhà nước.
* Môi trường cạnh tranh trong đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước
Trong đầu tư XDCB của nhà nước thường tính cạnh tranh không cao. Về nguyên tắc, nhà nước thường đầu tư XDCB vào những vùng, miền, lĩnh vực mà đầu tư tư nhân không muốn làm, không thể làm, không được làm. Nhà nước thường đầu tư vào những nơi mà lợi ích kinh tế xã hội nói chung được coi trọng hơn lợi ích kinh tế thuần tuý. Vì vậy, môi trường cạnh tranh trong đầu tư XDCB của nhà nước về lý
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
22
thuyết nhìn chung thường ít khốc liệt, thiếu minh bạch. Tuy nhiên, nếu thiếu vắng sự cạnh tranh sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của hoạt động đầu tư XDCB. Nhà nước cần phải tạo ra một môi trường cạnh tranh thực chất trong lĩnh vực đầu tư XDCB của nhà nước để tạo điều kiện nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư.
b. Những yếu tố chủ quan
Một trong những nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến việc sử dụng hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước là công tác quản lý đầu tư của địa phương, trình độ quản lý và sử dụng vốn của cán bộ quản lý và thực hiện đầu tư tại địa phương.
Công tác quản lý đầu tư của địa phương bao gồm nhiều giai đoạn quản lý: từ khi dự án chưa được thực hiện đến việc triển khai và đưa vào sử dụng. Giai đoạn bắt đầu của một tự án đầu tư có sự đóng góp không nhỏ của các cơ quan tư vấn đề đầu tư. Sau đó đến công tác thẩm định dự án đầu tư, thẩm định thiết kế dự toán, xét thầu,...
Trình độ, năng lực của cán bộ quản lý trực tiếp tác động tới hoạt động quản lý các dự án đầu tư sử dụng vốn Nhà nước tại các địa phương. Ban quản lý của các dự án là tổ chức trực tiếp tiến hành hoạt động quản lý nói chung và quản lý vốn Nhà nước cung cấp cho các dự án này nói riêng. Bởi vậy, sự am hiểu của cán bộ quản lý về lĩnh vực đầu tư mà mình quản lý sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới khả năng nắm bắt tình hình của họ với lĩnh vực đó, do đó sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới việc cán bộ quản lý đó có phân tích và đưa ra được những kết luận đúng đắn hay không, có dự thảo ra được những chính sách quản lý đúng đắn hay không? Thêm vào đó, phẩm chất đạo đức của cán bộ quản lý sẽ quyết định việc họ có thực hiện quản lý đúng theo lương tâm trách nhiệm hay không?
Một dự án đầu tư có hiệu quả là nhờ có sự đóng góp tích cực từ yếu tố quản lý trong đó có công tác quản lý và con người quản lý. Nếu năng lực chuyên môn của các cơ quan tư vấn đầu tư thấp, chất lượng thiết kế chưa đạt yêu cầu sẽ dẫn đến tiến độ thực hiện chậm, hiệu quả thấp hoặc dự án không tiếp tục được thực hiện. Nếu thiếu hoặc không có cán bộ có năng lực chuyên môn đảm nhiệm khâu thẩm định dự án, thiết kế và dự toán tại các cơ quan quản lý nhà nước sẽ có khả năng dẫn đến chất lượng của các dự án không đảm bảo, không phục vụ được lợi ích của xã hội. Trong
23
công tác thẩm định thiết kế, dự toán và công tác xét thầu không có sự phối hợp đồng bộ, nhịp nhàng ăn khớp giữa các cấp, các ngành, năng lực quản lý của chủ đầu tư còn yếu và không có các cán bộ có trình độ chuyên môn nghiệp vụ sẽ dẫn đến việc chậm tiến độ, chất lượng các dự án không cao, thậm chí là gây quan liêu, tham nhũng, thất thoát vốn của Nhà nước.
Chính vì vậy, các nhân tố này ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của các dự án đầu tư, do vậy muốn thực hiện đầu tư có hiệu quả thì địa phương phải có các cơ chế quản lý vốn một cách hợp lý. Đội ngũ cán bộ phải được đào tạo sâu về chuyên môn. Đối với đơn vị thực hiện đầu tư phải nghiên cứu, đầu tư sao cho có hiệu quả cao nhất, tránh thất thoát, lãng phí vốn đầu tư.
Các nhân tố này tác động trực tiếp đến hiệu quả của đầu tư nói chung và của từng dự án đầu tư công nói riêng. Các dự án đầu tư mà hiệu quả thấp tức là hiệu quả của các đồng vốn bỏ ra cũng thấp. Cụ thể, nếu năng lực chuyên môn thấp, công tác