Đây là thời kỳ đất nước ta đang tiếp tục thực hiện công cuộc đổi mới và đã có những bước chuyển tích cực trên tất cả các lĩnh ực kinh tế - xa hội. Kinh tế tăng
trưởng ở mức khá cao và ổn định, đời sống của nhân dân được cải thiện rõ rệt. Để đạt được những thành tựu đó, chi ngân sách nhà nước đóng vai trò quyết định thông qua việc bố trí cơ cấu các khoản chi trong tổng số chi ngân sách nhà nước cho phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội qua từng thời kỳ. Nhìn lại thời kỳ 1990 – 1996, cơ chế quản lý cấp phát ngân sách nhà nước vẫn đang áp dụng theo nghị định 168/CP của Hội đồng chính phủ được ban hành từ năm 1961 thời kỳ quản lý kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp. Do vậy, trong công tác quản lý và điều hành chi ngân sách nhà nước còn bộc lộ nhiều điểm bất hợp lý:
Thứ nhất: Cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước thiếu cơ sở pháp lý cần thiết để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi ngân sách nhà nước. Cơ quan tài chính ra lệnh cấp phát, Kho bạc nhà nước thực hiện việc xuất quỹ theo lệnh của cơ quan tài chính, đơn vị thụ hưởng thực hiện việc chi tiêu. Do vậy, thực chất việc cấp phát vốn ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước là xuất quỹ ngân sách nhà nước. Cơ quan tài chính căn cứ vào nhu cầu chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước để bố trí chi theo tổng số các khoản chi, có phân chia theo một số mục chi nhưng chỉ là hình thức. Việc điều chỉnh mục do các đơn vị tự thực hiện dẫn đến tình trạng trong khi cơ cấu các khoản chi ngân sách thay đổi nhưng kiểm tra, kiểm soát chứng từ chi tiêu của kho bạc Nhà nước rất hạn chế, đặc biệt đối với việc mua sắm trang thiết bị, sữa chữa lớn, sữa chữa thường xuyên của các đơn vị dự toán. Hơn nữa, trong thời kỳ này, cơ chế đấu thầu chưa được triển khai thực hiện, nên tình trạng sử dụng lãng phí, thất thoát kinh phí ngân sách nhà nước còn tương đối phổ biến.
Thứ hai: Trách nhiệm của các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước chưa cao trong khâu phân bổ dự toán và quản lý chi tiêu cho có hiệu quả.
Thứ ba: Trách nhiệm quyền hạn của các cơ quan tải chính, Kho bạc nhà nước, các bộ, ngành, đơn vị thụ hưởng chưa được phân định cụ thể, rõ ràng, còn chồng chéo song lại bị phân tán chia cắt ở nhiều đầu mối: Kho bạc Nhà nước, cơ quan tài chính, ngân hàng đầu tư phát triển, cơ quan lao động thương binh và xã hội. Vì vậy, công tác kiểm tra, giám sát của các cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước rất bị hạn chế.
Thứ tư: Việc cấp phát ngân sách nhà nước bằng lệnh chi tiền sử dụng khá phổ biến ở các cấp ngân sách, đặc biệt là ngân sách địa phương. Trong trường hợp này, tiền của ngân sách nhà nước được chuyển thẳng vào tài khoản tiền gửi của đơn vị dự toán, tồn quỹ ngân sách nhà nước bị giảm trong khi đơn vị chưa sử dụng ngay số tiền đó. Một mặt, gây căng thẳng gia tạo cho ngân sách nhà nước, mặt khác, Kho bạc Nhà nước rất khó khăn trong việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu của đơn vị.
Đứng trước tình hình đó, chính phủ đã có nhiều biện pháp tích cực nhằm cải thiện tình hình quản lý tài chính nói chung và quản lý chi ngân sách nhà nước nói riêng. Thành lập cơ quan Bảo hiểm xã hội, để từng bước tách quỹ bảo hiễm xã hội ra khỏi sự bao cấp của ngân sách nhà nước. Thành lập hệ thống cơ quan đầu tư phát triển trực thuộc Bộ tài chính để thực hiện nhiệm vụ quản lý, cấp phát vốn ngân sách nhà nước. Thành lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước trực thuộc Chính hpu3 để kiểm tra lại việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước, chấp hành kỷ luật tài chính của các bộ, ngành , địa phương và các doanh nghiệp nhà nước. Đặc biệt, trong cuối giai đoạn này, nhận thức được vị trí, vai trò của hệ thống Kho bạc nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát các khoản chi tiêu ngân sách nhà nước, Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định 861/TTg ngày 30-12-1995 nhấn mạnh vai trò kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bac Nhà nước.
Bộ tài chính giao cho Kho bạc Nhà nước và các đơn vị chức năng nghiên cứu đề án kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua kinh nghiệm thí điểm công tác kiểm soát chi lương hưu và bảo hiểm xã hội của Kho bạc Nhà nước Nam Hà ( cũ), mở tài khoản cá nhân của Kho bạc Nhà nước Hà Nội và khảo sát kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước của một số nước trên thế giới. Đồng thời, cho ban hành quy chế đấu thầu mua sắm đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc đối vớ các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, đoàn thể và doanh nghiệp nhà nước..
Thông qua hàng loạt các biện pháp trên, công tác quản lý chi nói chung và kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước nói riêng đã từng bước được cải thiện. Tuy nhiên đây mới chỉ là những biện pháp mang tính tình thế, chưa giải quyết được vấn đề một cách toàn diện và căn bản. Thực tế này đòi hỏi phải có một khung pháp lý
điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực ngân sách nhà nước một cách đồng bộ và phù hợp với thực tiển của sự phát triển kinh tế - xã hội trong thời ký mới.
2.2.2 Giai đoạn từ 1997 đến 2003 ( từ khi có luật ngân sách)
Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá IX đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước. Kể từ năm 1945, đây là lần đầu tiên Việt Nam có một bộ luật để điều chỉnh các mội quan hệ trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. Luật này quy định về việc phân cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước, phân định trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, địa phương trong việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước.
Trong lĩnh vực quan lý chi ngân sách nhà nước, Luật ngân sách nhà nước đã quy định rõ ràng về các điều kiện để một khoản chi ngân sách nhà nước được thực hiện cũng như quy trình cấp phát kinh phí ngân sách nhà nước qua cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước. Đồng thời với việc đổi mới cơ chế phân cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước theo Luật ngân sách nhà nước, các cơ chế khác cũng được triển khai một cách đồng bộ.
Trong lĩnh vực quản lý chi tiêu cho các chương trình mục tiêu đã được phân loại và thể chế hoá bằng các cơ chế quản lý tương ứng theo hướng phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các đơn vị trong quá trình quan lý và quy trình quản lý cấp phát của từng loại nguồn vốn, nhờ đó đã góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn của các chương trình mục tiêu.
Trong lĩnh vực quản lý chi tiêu thường xuyên: Theo cơ chế quản lý của giai đoạn này, kinh phí chi thường xuyên của đơn vị được cấp phát dưới hình thức hạn mức kinh phí và được quản lý tập trung, thống nhất qu hệ thống Kho bạ Nhà nước. Có thể nói, công tác quản lý chi thường xuyên trong giai đoạn này đã có những chuyển biến tích cực từ khâu lập, duyệt, phân bổ dự toán đến khâu chấp hành chi ngân sách nhà nước và quyết toán. Riêng đối công tác kiểm soát chi thường xuyên đã đạt được một số kết quả cụ thể như sau:
Một là: Thông qua kiểm soát chi, Kho bạc Nhà nước đã kiểm tra, kiểm soát tương đối chặt chẽ các khoản chi tiêu của đơn vị bằng việc yêu cầu các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước phải chấp hành đầy đủ các điều kiện chi ngân sách nhà nước theo Luật ngân sách nhà nước. Theo đó công tác lập, duyệt và phân bổ dự toán
dần đi vào nề nếp. Tuy dự toán chi chưa đươc đáp ứng được yêu cầu của Luật là phân bổ theo 23 mục, nhưng bước đầu được phân bổ theo 11 mục chi chủ yếu đã giúp cho đơn vị dự toán cà cơ quan Tài chính, Kho bạc Nhà nước có căn cứ để điều hành và quản lý ngân sách nhà nước một cách có hiệu quả hơn. Mặt khác, việc chấp hành quy định về thời gian qua hàng năm đều có sự tiến bộ. Việc mua sắm, sữa chữa của các đơn vị đã được quản lý một cách chặt chẽ bằng cơ chế đấu thầu (đối với tài sản, hợp đồng có giá trị trên 100 triệu đồng) và việc kiểm tra, kiểm soát chứng từ chi của Kho bạc Nhà nước, các khoản chi thường xuyên khác giao cho Thủ trưởng đơn vị thụ hường ngân sách tự chịu trách nhiệm, Kho bạc Nhà nước chỉ kiểm tra và thanh toán theo bảng kê chứng từ. Chính vì vậy mà tạo ra tính chủ động cho đơn vị thụ hưởng ngân sách, thông thoáng trong việc quản lý chi thường xuyên của đơn vị.
Hai là: Qua kiểm soát chi đã tăng cường được tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của kế toán trưởng, thủ trưởng đơn vị trong việc chi tiêu của đơn vị.
Ba là: Kiểm soát chi thực sự là một biện pháp tích cực để thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí trong lĩnh vực chi tiêu ngân sách nhà nước. Qua kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước, kinh phí ngân sách nhà nước được sử dụng đúng muc đích, đúng đối tượng, chấp hành đúng chế độ về hoá đơn, chứng từ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu. Tình trạng chi chạy kinh phí cuối năm, rút tiền về quỹ để toạ chi... đã dần được hạn chế.
Đã bước đầu thực hiện việc quản lý thu chi ngân sách xã qua Kho bạc Nhà nước. Từ chỗ toán bộ các khoản thu – chi của xã do xã tự quản lý, không phản ánh qua tài khoản ở Kho bạc nhà nước, sau Luật ngân sách nhà nước có hiệu lực, xã trở thành một cấp ngân sách hoàn chỉnh, cơ quan Tài chính và Kho bạc Nhà nước đã có sự phối hợp chặt chẽ để từng bước quản lý ngân sách xã theo Luật ngân sách nhà nước. Tuy còn nhiều khó khăn nhưng bước đầu đã đưa đại bộ phận các khoản thu – chi của xã qua Kho bạc Nhà nước kiểm tra, kiểm soát, việc ghi thu-ghi chi cũng được quản lý chặt chẽ theo chế độ quản lý tài chính hiện hành. Kết quả bước đầu đã góp phần nâng cao kỷ luật tài chính, thực hiện công khai, dân chủ về mặt tài chính, từng bước ổn định tình hình an ninh nông thôn.
Tuy nhiên, trong lĩnh vực quản lý chi nói chung và kiểm soát chi ngân sách nhà nước nói riêng vẫn còn một số những tồn tại sau:
Trong giai đoạn này, quản lý chi ngân sách nhà nước đa do Bộ tài chính thống nhất quản lý, tuy nhên vẫn còn có sự phân tán ra nhiều đầu mối trong nội bộ ngành tài chính như vốn sự nghiệp kinh tế, vốn các chương trình mục tiêu, dẫn đến tình trạng cắt khúc trong quản lý, làm hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước bị hạn chế.
Về dự toán: Mặt dủ việc lập, duyệt, phân bổ dự toán đã có nhiều tiến bộ so với trước khi có Luật ngân sách nhà nước, nhưng thực tế vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý. Việc phân bổ và duyệt dự toán chi tiết của các đơn vị thường rất chậm so với quy định. Theo quy định của Luật là đến 31-12 hàng năm phải có dự toán chi tiết được duyệt của năm sau gửi Kho bạc Nhà nước để làm căn cứ kiểm soát. Nhưng phải đến hết quý II, thâm chí quý III có đơn vị mới gửi dự toán chi tiết đến Kho bạc Nhà nước. Hơn nữa, chất lượng dự toán không cao, việc phan bổ kinh phí cho các mục chi thường không sát nhu cầu chi thực tế của đơn vị, khá phổ biến tình trạng mục thừa, mục thiếu nên phải điều chỉnh, gây khó khăn trong công tác quản lý và điều hành.
Một số tiêu chuẩn định mức đã được bổ sung, sủa đổi, nhưng xét về tổng thể thì hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu còn chưa đồng bộ, nhiều định mức đã quá lạc hậu, thậm chí có nhiều lĩnh vực chi chưa xác định được định mức chi tiêu. Tình trạng này dẩn đến một số vấn đề: việc lập, duyệt dự toán chi chưa chắc chắn, tình trạng chi ngoài dự toán khá phổ biến, thiếu căn cứ để kiểm soát chi, đơn vị dự toán thường phải tìm cách để hợp lý hoá các khoản chi cho phù hợp với những định mức đã lạc hậu nên dể vi phạm kỷ luật tài chính.
Có rất nhiều cơ quan , đơn vị cùng tham gia trong quá trình quản lý và kiểm soát chi, nhưng việc phân định phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị chưa rõ ràng, đặc biệt là việc quy định trách nhiệm của người chuẩn chi đến đâu, trách nhiệm của người kiểm soát chi đến đâu trước mổi khoản chi tiêu của đơn vị. Đây là một vấn đề hết sức phức tạp liên quan đến từng đơn vị, từng cán bộ. Nếu
vấn đề này không được giải quyết triệt để, sẽ có thể dẩn đến tình trạng giành quyền và đùn đẩy trách nhiệm, theo đó là tệ quan liêu, cửa quyền.... trong quản lý.
Trình độ cán bộ làm công tác quản lý tai chính nói chung và quản lý chi ngân sách nhà nước nói riêng còn bộc lậ nhiều bất cập, đặc biệt là khối xã, phường, các đơn vị sự nghiệp như các trường, trạm y tế.... phần lớn cán bộ chưa qua đào tạo cơ bản về chuyên môn tài chính kế toán, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý và điều hành ngân sách nhà nước.
Tóm lại: Luật ngân sách nhà nước đã tạo ra sự chuyển biến căn bản về công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước trên tất cả các phương diện, từ khâu lập, duyệt, phân bổ, chấp hành đến quyết toán và kiểm tra, giám sát. Theo đó công tác kiểm soát chi cũng được thể chế hoá và trở thành một công cụ không thể thiếu của bộ máy Tài chính Nhà nước, góp phần quan trọng trong việc giám sát sự phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính một cách đúng mục đích, có hiệu quả, đồng thời là một biện pháp hữu hiệu để thực hành tiết kiệm chống lãng phí.
2.3 TÌNH HÌNH KIỂM SOÁT CHI NSNN TỪ 2004 ĐẾN NAY
KBNN có nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN, với nhiệm vụ này, KBNN có trách nhiệm thanh toán đầy đủ, kịp thời các khoản chi ngân sách để trả tiền cho người cung cấp hàng hoá dịch cho cơ quan nhà nước theo đúng tiến độ thực hiện, trong phạm vi dự toán ngân sách năm được giao, thực hiện ghi chép đầy đủ, kịp thời tình hình xuất - nhập quỹ ngân sách, có quyền từ chối các khoản chi không đúng luật lệ tài chính – ngân sách hiện hành, nhưng phải thông báo kịp thời cho đơn vị sử dụng ngân sách biết và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Đơn vị bị từ chối chi, nếu không nhất trí với quyết định của cơ quan KBNN trực tiếp chi trả, có quyền khiếu nại với cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan KBNN cấp trên. Điều đó có nghĩa là, chỉ tiến hành kiểm soát hồ sơ, chứng từ trong giai đoạn chuẩn chi và trả tiền hay / thực hiện cam kết chi.
Với những nhiệm vụ chi như trên, KBNN vừa là kiểm soát viên, vừa là kế toán viên, vừa là thủ quỹ Quốc gia.
Quyền quyết định chi và ra lệnh tra tiền là quyền độc lập của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, trong khuôn khổ luật lệ tài chính - ngân sách hiện hành và sự kiểm soát ( chứ không phải giám sát) của cơ quan quản lý quỹ ngân sách ( cơ quan KBNN ) theo những điều khoản luật định.