Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiến
2.1. Cơ sở lý luận về quản lý ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước
2.1.5. Nội dung quản lý ngân sách của kho bạc nhà nước
Các hoạt động quản lý ngân sách nhà nước của kho bạc nhà nước được quy định tại Điều 2 của Quyết định 26/2015/QĐ-TTg ngày 08 tháng 07 năm 2015 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính. Quản lý Ngân sách nhà nước không giống quản lý các lĩnh vực khác của đời sống kinh tế xã hội, quản lý ngân sách có đặc trưng cơ bản là quản lý theo năm ngân sách. Năm ngân sách được hiểu là khoảng thời gian mà hoạt động thu chi ngân sách nhà nước được thực hiện, ở Việt Nam năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. Hoạt động ngân sách nhà nước có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại hình thành chu trình ngân sách. Chu trình ngân sách bao gồm: dự toán, chấp hành, quyết toán ngân sách. Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách là toàn bộ hoạt động của một năm ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang năm ngân sách mới. Như vậy, chu trình ngân sách có độ dài hơn năm ngân sách. Nội dung quản lý NSNN của kho bạc nhà nước bao gồm:
các tổ chức và cá nhân nộp tại hệ thống Kho bạc Nhà nước; thực hiện hạch toán số thu ngân sách nhà nước cho các cấp ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền:
Dựa trên dự toán ngân sách được cơ quan tài chính cùng cấp, cơ quan thu ngân sách thực hiện quá trình thu ngân sách theo chỉ tiêu được giao theo từng hạng mục thu. Sau quá trình thu, nguồn ngân sách được chuyển từ cơ quan thu là cơ quan thuế, hải quan … tới kho bạc nhà nước, kết thúc quá trình thu nguồn thu được nhập vào quỹ ngân sách nhà nước và được phân bổ theo tỷ lệ được quy định theo Luật NSNN. Toàn bộ các khoản thu ngân sách nhà nước đều phải nộp trực tiếp vào Kho bạc Nhà nước. Đối với một số khoản phí, lệ phí, thuế của các hộ kinh doanh không cố định, các hộ sản xuất kinh doanh nhỏ và một số khoản thu ngân sách nhà nước ở địa bàn mà việc nộp trực tiếp vào Kho bạc Nhà nước khó khăn, thì cơ quan thu được trực tiếp thu, sau đó định kỳ nộp vào Kho bạc Nhà nước.
Kho bạc nhà nước ghi nhận các khoản thu từ cơ quan thu theo từng nguồn thu nhất định để xác định tỷ lệ phân bổ phù hợp. Ghi nhận số dư phát sinh vào tài khoản của kho bạc nhà nước để thực hiện báo cáo lên cơ quan lập dự toán. Ngoài ra, kho bạc nhà nước còn trực tiếp thu các khoản thuế, phí, lệ phí của các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, cá nhân, hộ kinh doanh hoạt động thường xuyên, có địa điểm cố định, thuận lợi cho việc nộp tiền; ghi nhận các khoản thu hộ ngân sách từ các ngân hàng. Các khoản thu trực tiếp hoặc thu thông qua ngân hàng đều được ghi nhận, phân loại, kết sổ và báo cáo về cơ quan tài chính.
Sau khi tiếp nhận dự toán chi từ cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước tiến hành giải ngân quỹ ngân sách nhà nước theo dự toán chi được duyệt. Thực chất đây chính là việc chấp hành ngân sách của kho bạc nhà nước. Chấp hành NSNN là việc tổ chức thực hiện dự toán NSNN đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Nội dung tổ chức chấp hành NSNN: Khi nhận được số phân bổ về ngân sách, các cơ quan Nhà nước và các đơn vị dự toán cấp trên giao nhiệm vụ cho các đơn vị trực thuộc đảm bảo đúng với dự toán ngân sách được phân bổ, đồng thời thông báo cho cơ quan tài chính cùng cấp và Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch để theo dõi, cấp phát, quản lý. Hoạt động chấp hành ngân sách không chỉ do cơ quan kho bạc thực hiện mà còn là nhiệm vụ của cả cơ quan thu ngân sách.
Các cơ quan Nhà nước trong phạm vi, nhiệm vụ và quyền hạn của mình đề ra những biện pháp cần thiết nhằm đảm bảo hoàn thành tốt nhiệm vụ thu, chi ngân sách được giao. Các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức và cá nhân phải chấp hành nghĩa vụ nộp ngân sách theo quy định của pháp luật, sử dụng kinh phí ngân sách theo đúng mục đích, đúng chế độ, tiết kiệm, hiệu quả. Các cơ quan tài chính các cấp, trong nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp NSNN, nộp đầy đủ, đúng kỳ hạn các khoản phải nộp vào NSNN. Các khoản chi thường xuyên theo định kỳ phải được bố trí kinh phí đều trong năm để chi.
Tất cả các khoản thu ngân sách phải được nộp trực tiếp vào Kho bạc Nhà nước. Trong trường hợp đặc biệt, cơ quan thu được tổ chức thu trực tiếp và phải nộp đầy đủ, đúng thời hạn vào Kho bạc Nhà nước theo quy định. Các đơn vị sử dụng NSNN có nhiệm vụ báo cáo định kỳ tình hình thực hiện NSNN gửi cho cơ quan tài chính theo quy định. Nếu vi phạm chế độ báo cáo, cơ quan tài chính cùng cấp có quyền tạm đình chỉ cấp phát kinh phí của tổ chức, cá nhân và chịu trách nhiệm về quyết định của mình.
2) Kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác được giao theo quy định của pháp luật:
Sau khi tiếp nhận báo cáo tổng kết thu, chi ngân sách từ các đơn vị, KBNN thực hiện tổng hợp kết quả thu chi ngân sách và báo cáo với cơ quan tài chính và cơ quan kho bạc cấp trên để báo cáo về KBNN trung ương. Kho bạc nhà nước trung ương và Bộ tài chính dựa trên các báo cáo tổng hợp kế toán thu chi ngân sách từ đó có cơ sở lập dự toán ngân sách cho năm ngân sách tiếp theo. Việc tổng hợp tổng kế toán nhà nước cũng nhận định được xu hướng thực hiện hoạt động thu, chi NSNN, mức độ sử dụng NSNN qua từng giai đoạn, trên cơ sở đó có thể lập kế hoạch NS trong trung hạn và có các biện pháp huy động nguồn NS cũng như sử dụng NSNN hợp lý và hiệu quả.
3) Quyết toán số liệu thu – chi ngân sách nhà nước hàng năm. Lập báo cáo, cung cấp số liệu và tham mưu cho các cấp chính quyền địa phương trong việc thực hiện ngân sách nhà nước trong những năm tiếp theo:
Quyết toán ngân sách là bảng tổng hợp toàn bộ số thực thu và thực chi trong năm ngân sách vào cuối năm ngân sách. Các tổ chức thực hiện việc thu chi NSNN phải tổ chức hạch toán kế toán, báo cáo và quyết toán theo đúng chế độ kế
toán Nhà nước để tổng kết, đánh giá lại toàn bộ quá trình hoạt động thu, chi ngân sách trong năm ngân sách đã qua của đơn vị mình cho các cơ quan quản lý cấp trên. Như vậy, sau khi thực hiện hoạt động ghi nhận các khoản thu, ghi nhận các khoản chi và thực hiện chi ngân sách theo dự toán được duyệt, Kho bạc nhà nước phải tiến hành quyết toán ngân sách nhà nước và báo cáo tình hình sử dụng ngân sách nhà nước theo quy định. Dựa trên báo cáo quyết toán thu chi để cân đối nguồn quỹ ngân sách nhà nước và là cơ sở lập dự toán thu chi cho các giai đoạn tiếp theo.
Báo cáo quyết toán NSN phải đảm bảo các yêu cầu sau: Số liệu báo cáo quyết toán phải chính xác, trung thực, đầy đủ. Nội dung báo các quyết toán ngân sách phải theo đúng các nội dung ghi trong dự toán được và chi tiết theo Mục lục ngân sách. Số liệu trên sổ sách của đơn vị phải bảo đảm cân đối và khớp đúng với chứng từ thu, chi ngân sách của đơn vị và số liệu của cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước về tổng thể và chi tiết. Mẫu biểu báo cáo quyết toán phải theo quy định của Bộ Tài chính, đơn vị dự toán phải gửi kèm báo cáo giải trình chi tiết để cơ quan chủ quản cấp trên xem xét trước khi ra thông báo duyệt quyết toán năm cho đơn vị.
Lập quyết toán ngân sách thường được thực hiện theo phương pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên trên, đảm bảo công tác lập quyết toán ngân sách được thực hiện đầy đủ, chính xác, khách quan, trung thực. Trình tự lập, xét duyệt báo cáo quyết toán ngân sách phải tuân theo đúng quy trình đã được quy định trong Luật NSNN hiện hành và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật.
4) Quản lý, kiểm soát và thực hiện nhập, xuất các quỹ tài chính nhà nước do Kho bạc Nhà nước quản lý; quản lý các khoản tạm thu, tạm giữ, tịch thu, ký cược, ký quỹ, thế chấp theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Quản lý tài sản quốc gia quý hiếm được giao theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; quản lý tiền, tài sản, các loại chứng chỉ có giá của Nhà nước và của các đơn vị, cá nhân gửi tại Kho bạc Nhà nước.
KBNN thực hiện thống kê tình hình thực hiện dự toán ngân sách và báo cáo với cơ quan lập dự toán cũng như cơ quan ngân sách cấp trên. Hoạt động thống kê kho bạc sẽ chỉ ra tình hình thu, chi ngân sách có thực hiện đúng dự toán hay không, phát hiện những khoản thu, chi không đúng mục đích, không đúng đối tượng để có biện pháp xử lý phù hợp. Đối với loại tài sản tịch thu, tạm giữ tại
kho bạc trong nhiều năm chưa xử lý được cần báo cáo với các cơ quan liên quan để có biện pháp hợp lý, thanh lý tài sản sớm nhất nhằm tránh thất thoát giá trị tài sản, tránh thất thoát nguồn NS.
Kho bạc NN thực hiện mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi và thực hiện thanh toán bằng tiền mặt, chuyển khoản đối với tổ chức, cá nhân có quan hệ giao dịch với Kho bạc Nhà nước. Mở tài khoản tiền gửi hoặc tài khoản thanh toán tại Ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng thương mại để thực hiện các nghiệp vụ thu, chi, thanh toán ngân sách của Kho bạc Nhà nước theo quy định của pháp luật.
Ngoài ra, kho bạc nhà nước sử dụng ngân quỹ nhà nước để tạm ứng cho ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật. Xây dựng và phát triển hệ thống các công cụ, nghiệp vụ quản lý hiện đại theo nguyên tắc đảm bảo an toàn và hiệu quả ngân quỹ nhà nước. Các hoạt động mở tài khoản tiền gửi và thực hiện các giao dịch tài chính của khi bạc tương tự các hoạt động trong các ngân hàng thương mại, các hoạt động huy động tiền gửi vào KBNN tạo ra một nguồn ngân sách có thể dùng cho tạm ứng của KBNN, tuy nhiên cần có mức độ dự phòng hợp lý đặc biệt với những khoản tiền gửi ngắn hạn.
Bên cạnh đó, Kho bạc nhà nước thực hiện huy động vốn cho NSNN nhằm thực hiện các hoạt động đầu tư cho phát triển thông qua hoạt động phát hành trái phiếu Chính phủ. Trái phiếu Chính phủ là chứng chỉ vay nợ của Chính phủ có thời hạn, có mệnh giá, có lãi do Bộ Tài chính phát hành. KBNN phát hành trái phiếu Chính phủ thông qua trái phiếu kho bạc, tín phiếu kho bạc và trái phiếu công trình. Tuỳ theo từng đợt phát hành, trái phiếu Chính phủ có những mệnh giá khác nhau được in sẵn trên chứng chỉ trái phiếu, hoặc không in sẵn trên tờ trái phiếu, nhưng được cơ quan phát hành ghi trên chứng chỉ trái phiếu hoặc giấy sở hữu trái phiếu theo nhu cầu của người mua trái phiếu.
Đối với tín phiếu kho bạc được thực hiện theo quy chế đấu thầu, các tổ chức trúng thầu được bán lại tín phiếu trực tiếp cho các đối tượng và được hưởng chiết khấu theo quy định, ngoài ra các đơn vị kho bạc trực tiếp tổ chức bán lẻ tín phiếu kho bạc cho các đối tượng được quyền mua trái phiếu kho bạc. Đối với trái phiếu kho bạc, trái phiếu công trình việc phát hành được tiến hành theo 3 phương thức: Phát hành trực tiếp qua KBNN, phát hành qua đại lý (các ngân hàng thương mại, các công ty tài chính, công ty bảo hiểm) có tư cách pháp nhân, có vốn hoạt
động từ 5 tỷ đồng trở lên và phải nộp tiền ký quỹ với mức 50% tổng giá trị trái phiếu, phát hành theo phương thức đấu thầu. Sau khi đến hạn thanh toán, KBNN thực hiện thanh toán trái phiếu Chính phủ đã phát hành cho các cá nhân, tổ chức mua trái phiếu theo các thời hạn nhất định ghi trên trái phiếu, thời hạn trái phiếu có thể là không thời hạn, thời hạn dưới 12 tháng, thời hạn 12 tháng … và tối đa là 5 năm. Đối với trái phiếu KBNN phát hành qua Ngân hàng Nhà nước thì Bộ Tài chính chuyển vốn cho Ngân hàng Nhà nước Trung ương để thanh toán. Đối với tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc do KBNN trực tiếp phát hành hoặc phát hành qua đại lý thì được thanh toán tại các đơn vị KBNN nơi phát hành.
5) Thực hiện việc kiểm tra giám sát đối với các đơn vị có quan hệ với ngân sách trong việc chấp hành chính sách pháp luật của nhà nước. Kiểm tra tính minh bạch công khai và hiệu quả khi các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước để thực hiện nhiệm vụ được giao. Thanh tra chuyên ngành, kiểm tra, kiểm toán nội bộ, giải quyết khiếu nại, tố cáo; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với hành vi vi phạm pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của Kho bạc Nhà nước; phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng tài sản, kinh phí được giao theo quy định của pháp luật. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về lĩnh vực quản lý của Kho bạc Nhà nước. Công tác tuyên truyền giao dục pháp luật về ngân sách, thu ngân sách, quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức trong đóng góp vào ngân sách nhà nước cần được thực hiện thường xuyên để nâng cao hiểu biết của người dân về quyền và nghĩa vụ đối với ngân sách, nâng cao tính tự giác của người dân.
Giám sát hệ thống thông tin NS. Thông tin về hoạt động NS cần thường xuyên được cập nhật và phải có tính liên kết trong toàn quốc, có sự liên kết giữa các KBNN trong cả nước để có thể quản lý thống nhất và sử dụng nguồn thông tin NS có hiệu quả. Hệ thống thông tin quản lý NS cần được xây dựng và quản lý, giám sát chặt chẽ, mang tính bảo mật cao để đảm bảo an toàn thông tin, thông tin chính xác và kịp thời. Hệ thống thông tin NS cần được các KBNN áp dụng thống nhất trên phạm vi toàn quốc, áp dụng phần mềm quản lý NSNN chung cho toàn bộ hệ thống kho bạc nhằm đảm bảo thông tin NS thống nhất và dễ quản lý. Quản lý và khai thác hệ thống thông tin NS phải do cơ quan chức chuyên môn thực hiện, hệ thống thông tin cần được quản lý và bảo trì thường xuyên nhằm đảm bảo an toàn và vận hành thông suốt (Quốc hội, 2015).