Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn của đề tài
2.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân
2.1.3. Nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua
qua KBNN
Như đã phân tích ở trên hoạt động đầu tư XDCB liên quan đến nhiều tổ chức, đơn vị, nhiều cấp, nhiều ngành, cùng tham gia quản lý, thực hiện. Do đó, cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua KBNN sẽ chịu tác động của nhiều nhân tố bao gồm cả nhân tố khách quan và nhân tố chủ quan.
2.1.3.1. Nhân tố khách quan
Thứ nhất, cơ chế chính sách và các quy định về quản lý đầu tư XDCB của
Nhà nước thường xuyên thay đổi và không đồng bộ.
Hoạt động đầu tư XDCB là lĩnh vực rất phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, việc quản lý gặp rất nhiều khó khăn. Bởi vậy, việc quản lý hoạt động đầu tư XDCB và vốn đầu tư XDCB được quy định trong rất nhiều các quyết định, thông tư, nghị định khác nhau. Số lượng các văn bản liên quan tương đối lớn và được sửa đổi nhiều lần nên khơng tránh khỏi tình trạng chồng chéo lên nhau, khơng nhất qn, gây khó khăn trong việc thực hiện triển khai dự án do đó ảnh hưởng tới cơng tác kiểm sốt thanh tốn. Ngồi ra, một số văn bản có nội dung khơng rõ ràng, chưa phù hợp hay chưa có các văn bản thơng tư hướng dẫn thực hiện đi kèm. Điều này cản trở hoạt động của cả các cấp quản lý, KBNN và cả Chủ đầu tư, nhà thầu - những đơn vị trực tiếp thực hiện dự án, cụ thể:
- Việc ban hành các nội dung quy định về đầu tư và xây dựng liên quan đến cơng tác kiểm sốt chi vốn đầu tư chưa được xem xét quyết định kỹ lưỡng nên số lần sửa đổi, bổ sung tương đối nhiều, điều này gây khó khăn cho việc thực hiện kiểm sốt thanh tốn vì có sự chồng chéo giữa thời gian có hiệu lực của các văn bản. Có những dự án được quản lý theo cả văn bản cũ lẫn văn bản mới ban hành nên rất khó khăn trong việc thực hiện dự án. Ví dụ như:
Thông tư 108/2016/TT-BTC ngày 30/06/2016 hướng dẫn quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN quy định bỏ biên bản nghiệm thu khối lượng hồn thành. Thơng tư này có hiệu lực từ ngày 01/07/2016 theo cơng văn
3241 nhưng sau đó ngày 18/07/2016 lại có thơng báo mới rằng thơng tư này có hiệu lực từ ngày 16/08/2016.
Điều này gây ảnh hưởng đến hoạt động của KBNN vì sau khi nhận được Thông tư hay Nghị định mới, KBNN phải xem xét để sửa đổi, bổ sung các thông tin liên quan trong quy trình thanh toán vốn đầu tư, từ đó lại ban hành những Quyết định mới cho toàn hệ thống Kho bạc từ Trung ương đến địa phương, làm chậm thời gian kiểm soát, thanh toán vốn cho các dự án.
- Trong q trình hồn thiện chính sách về đầu tư, quyền hạn và trách nhiệm của Chủ đầu tư và ban QLDA ngày càng được tăng cường và mở rộng. Như trong nghị định 16/2005/NĐ-CP ban hành ngày 07/02/2005 về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ đầu tư gồm: tổ chức thẩm định và phê duyệt các bước thiết kế, dự tốn xây dựng cơng trình sau khi dự án được phê duyệt, nghiệm thu đưa cơng trình vào sử dụng…Tuy nhiên, có nhiều Chủ đầu tư chưa đủ năng lực nên khi được giao quyền hạn và nhiệm vụ rộng dễ dẫn đến tình trạng Chủ đầu tư khơng có khả năng tổ chức thực hiện một số công việc của dự án như lập dự án, thẩm định dự án, phê duyệt thiết kế … mà giao cho nhà thầu thực hiện. Điều này dẫn đến khe hở trong công tác quản lý vốn đầu tư vì có thể xảy ra tình trạng nhà thầu và Chủ đầu tư móc ngoặc để nâng đơn giá, đưa vào khối lượng thực hiện không thực sự cần thiết gây thất thốt lãng phí vốn đầu tư. Ban QLDA là người đại diện cho Chủ đầu tư nhưng không phải Chủ đầu tư nên thiếu sự ràng buộc về trách nhiệm quản lý tài sản, bảo toàn vốn khi dự án đi vào hoạt động…Ngoài ra, nghị định số 12/2009/NĐ-CP mới ban hành ngày 12/02/2009 có hiệu lực ngày 2/4/2009 thay thế cho nghị định 16/2005/NĐ-CP và nghị định 112/2006/NĐ-CP quy định quyền hạn và nhiệm vụ của Chủ đầu tư khơng cụ thể rõ ràng là có thẩm quyền trách nhiệm thực hiện những cơng việc gì mà chỉ ghi chung chung “ Chủ đầu tư thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ từ khi chuẩn bị dự án, thực hiện dự án, đến khi nghiệm thu đi vào sử dụng bảo đảm hiệu quả, tính khả thi của dự án”…Như vậy, dẫn đến tình trạng phân quyền không cụ thể, rõ ràng, không xác định rõ trách nhiệm quyền hạn của Chủ đầu tư trong quản lý dự án. Ngoài ra, nghị định cũng cho phép các ban QLDA được thực hiện nhiều dự án cùng một lúc và phải bảo đảm nguyên tắc: từng dự án không bị gián đoạn, được quản lý và quyết toán theo đúng quy định, nhưng khơng có giới hạn phạm vi, số lượng, tính chất các dự án cụ thể như thế nào trong khi các dự án được thực hiện trên rất nhiều địa bàn khác
nhau nên dễ dẫn đến tình trạng quản lý các dự án lỏng lẻo, không đi sâu đi sát, chậm trễ, ách tắc trong cơng tác nghiệm thu khối lượng, hồn thành thủ tục thanh toán vốn.
- Về định mức đơn giá trong đầu tư XDCB nhiều điểm đã được sửa đổi, bổ sung nhưng hệ thống tiêu chuẩn, định mức còn chưa đồng bộ, nhiều định mức đã lạc hậu, thậm chí nhiều lĩnh vực chưa xác định được định mức, nhiều loại vật tư, vật liệu chưa có trong thơng báo giá. Tình trạng này dẫn đến việc lập, duyệt dự tốn khơng có căn cứ chắc chắn, tình trạng chi ngồi dự tốn xảy ra phổ biến, KBNN thiếu căn cứ để kiểm sốt chi, đơn vị lập dự tốn thường tìm cách hợp pháp hóa các khoản chi cho phù hợp tiêu chuẩn, định mức cũ nên dễ vi phạm kỉ luật tài chính.
Thứ hai, tổ chức quản lý của chủ đầu tư và các ban QLDA: Ý thức chấp
hành của chủ đầu tư và các ban QLDA là một nhân tố khách quan ảnh hưởng đến kiểm sốt chi đầu tư.Vì nếu ý thức chấp hành của đơn vị sử dụng vốn đầu tư không cao trong việc quản lý chặt chẽ tài chính, thì sẽ dẫn tới những thiếu sót thậm chí là sai phạm trong thanh tốn vốn đầu tư. KBNN qua cơ chế kiểm sốt của mình đã hạn chế những thiếu sót và sai phạm này, nhưng bên cạnh đó quan trọng hơn cần có những biện pháp nhằm nâng cao nhận thức của đơn vị sử dụng vốn đầu tư, để họ thấy rằng họ cũng có vai trị cũng như trách nhiệm trong việc sử dụng vốn đầu tư.
Theo Luật xây dựng và Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/2/2009 của Chính phủ về quản lý đầu tư xây dựng cơng trình, các văn bản hướng dẫn thi hành luật và Nghị định của Chính phủ, chủ đầu tư có vai trị và trách nhiệm rất lớn trong quản lý đầu tư xây dựng cơng trình, chủ đầu tư cùng một lúc phải đóng nhiều vai (Chủ đầu tư - Ban Quản lý dự án - Tư vấn giám sát) dễ phát sinh tiêu cực trong quản lý vốn đầu tư XDCB
Thứ ba, hạ tầng kỹ thuật về mạng, kỹ năng máy vi tính, trình độ cán bộ của
các bộ, ngành, địa phương, của các chủ đầu tư, cũng như các thành phần kinh tế khác phải đạt được một mặt bằng nhất định thì mới có thể tham gia vận hành, truy cập thông tin và thực hiện giám sát hoạt động kiểm sốt cam kết chi.
Thứ tư, cơng tác phân bổ kế hoạch đầu tư XDCB hàng năm của các bộ, địa
phương có tác động lớn đến cơng tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua Kho bạc Nhà nước. Nếu việc phân bổ kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm sát với
tiến độ thực hiện dự án và ngân sách cân đối được nguồn thu thì cơng tác thanh tốn, quyết tốn vốn đầu tư XDCB hàng năm theo Luật Ngân sách của Kho bạc Nhà nước đảm bảo chất lượng và đúng thời gian quy định.
Ngược lại, nếu cơng tác này thiếu chính xác, nguồn vốn của ngân sách thiếu hụt sẽ dẫn đến tình trạng cơng trình xây dựng bị giãn tiến độ hoặc phải điều chỉnh kế hoạch nhiều lần làm ảnh hưởng đến tiến độ dự án đầu tư, gây khó khăn cho cơng tác kiểm sốt thanh tốn và quyết toán vốn đầu tư hàng năm của Kho bạc Nhà nước.
Thứ năm, công tác lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý và tổ chức thực hiện
dự án đầu tư cũng có ảnh hưởng khơng nhỏ đến cơng tác kiếm sốt chi đầu tư XDCB. Nếu tuân thủ các quy định của Nhà nước nó sẽ giúp cho cơng tác kiểm sốt chi, thanh tốn nhanh chóng, rút ngắn thời gian luân chuyển của tiền trong lưu thơng, tăng vịng quay của vốn, kích thích nền kinh tế phát triển.
Ngược lại, nếu quá trình lập thẩm định, phê duyệt dự án sơ sài, không tuân thủ chế độ quy định dẫn đến dự án đầu tư phải điều chỉnh thay đổi quy mô, thiết kế nhiều lần làm cho dự án khi hoàn thành đưa vào sử dụng không phát huy hiệu quả như mục tiêu ban đầu. Điều này cũng gây khó khăn cho Kho bạc Nhà nước trong kiểm sốt thanh tốn vì phải kiểm sốt, theo dõi, cập nhật sự thay đổi nhiều lần.
Thứ sáu, do tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới nên thị trường giá
cả thường xuyên biến động, việc xây dựng và công bố đơn giá của các cơ quan Nhà nước thường thấp hơn nhiều so với thị trường. Chính vì vậy, thường chủ đầu tư và các nhà thầu không thể căn cứ vào thông báo giá của các cơ quan Nhà nước mà phải căn cứ vào chứng từ, hố đơn thực tế. Việc rà sốt, kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ hố đơn rất khó khăn và phức tạp do đó mất nhiều thời gian cho việc xác định đơn giá điều chỉnh, khó khăn trong việc quản lý chi phí dự án và hồn thiện hồ sơ thanh tốn.
Việc xác định giá đất để đền bù GPMB thường thấp, dẫn đến nhiều dự án vướng mắc về công tác đền bù GPMB làm cho tiến độ, hiệu quả của dự án không đạt được so với mục tiêu đề ra, cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB khó thực hiện được, gây lãng phí vốn đầu tư.
Thứ bảy, hệ thống định mức, đơn giá trong XDCB. Đây là yếu tố quan
định mức đơn giá thì cái sai đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sửa chữa.
2.1.3.2. Nhân tố chủ quan
Đây là nhân tố cơ bản, quyết định đến chất lượng, hiệu quả của cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB qua Kho bạc Nhà nước.
Thứ nhất, quy trình nghiệp vụ cũng là yếu tố tác động lớn đến cơng tác
kiểm sốt chi đầu tư XDCB. Quy trình nghiệp vụ khoa học, rõ ràng và cụ thể sẽ giúp cho việc tác nghiệp của cán bộ được thuận lợi, hiệu quả và nâng cao chất lượng cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB.
Thứ hai, đó là nhân tố về cơ cấu tổ chức bộ máy và trình độ đội ngũ cán bộ.
Tổ chức bộ máy cồng kềnh và việc phân cấp kiểm sốt chi XDCB khơng hợp lý sẽ dẫn đến sự lãng phí về nguồn lực con người đồng thời ảnh hưởng đến chất lượng cơng tác kiểm sốt chi XDCB. Vấn đề tổ chức cán bộ không những thể hiện ở việc tổ chức và sắp xếp cán bộ hiện có mà cịn thể hiện ở cơng tác đào tạo, bồi dưỡng chun mơn, nhận thức chính trị, đạo đức nghề nghiệp… có như vậy mới nâng cao được nguồn lực con người nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB. Cơng tác tổ chức cán bộ còn được quyết định bởi năng lực của người lãnh đạo và năng lực của người cán bộ. Năng lực của người lãnh đạo thể hiện ở việc phân công và sử dụng cán bộ đúng năng lực, sở trường, khơi dậy niềm đam mê, tâm huyết với cơng việc, từ đó sẽ tập hợp, tuyển chọn và đào tạo được những cán bộ giỏi. Năng lực của cán bộ thể hiện qua khả năng phân tích, xử lý nghiệp vụ, phẩm chất đạo đức trong sáng, tâm huyết và có trách nhiệm với công việc được giao.
Thứ ba, sự phối hợp của KBNN quận với các cơ quan liên quan. Cũng như
bất cứ nhiệm vụ nào khác, sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan có tác dụng như dầu bôi trơn cho mọi hoạt động của cơ quan nhà nước. KBNN trong quá trình kiểm sốt chi cần phối hợp với các cơ quan tài chính, các Bộ, ngành liên quan để đạt hiệu quả kiểm sốt cao nhất, ít gây phiền hà cho chủ đầu tư.
Thứ tư, trang thiết bị, phương tiện làm việc bao gồm cả các phần mềm
ứng dụng công nghệ thông tin cũng là một yếu tố khơng nhỏ tác động đến kiểm sốt chi đầu tư XDCB. Nếu trang thiết bị đầy đủ, phần mềm ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại sẽ giúp tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đẩy nhanh tốc
độ chu chuyển của tiền tệ trong thanh toán và góp phần làm tinh gọn bộ máy quản lý.