Phần 4 Kết quả nghiên cứu
4.3.5. Nguyên nhân của tồn tại
4.3.5.1. Yếu tố khách quan
Thứ nhất, cơ chế chính sách liên quan đến quản lý đầu tư và xây dựng chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, lại thường xuyên thay đổi, đã gây sự bị động, lúng túng trong quá trình xây dựng và điều hành kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản. Cho đến nay, qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung theo hướng đổi mới, phân cấp mạnh hơn trong lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng, nhưng nhìn chung vẫn
còn chưa phù hợp. Thể hiện rõ nét nhất là tính khép kín từ khâu chuẩn bị đầu tư, thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế dự tốn, đấu thầu, thi cơng, tư vấn, giám sát thi công trong nội bộ một bộ, một ngành nhưng không được giám sát chặt chẽ, khơng phát hiện được vi phạm. Đó là kẽ hở về cơ chế để phát sinh tiêu cực, tham nhũng, lãng phí.
Việc ban hành một số cơ chế, chính sách trong lĩnh vực tài chính-ngân sách chưa kịp thời, đầy đủ, đồng bộ và phù hợp với nền kinh tế thị trường. Luật NSNN mặc dù đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính-ngân sách song vẫn cịn có những bất cập chưa phù hợp, ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động tài chính-ngân sách nói chung và hoạt động KBNN nói riêng như chưa có cơ chế thực hiện khn khổ tài khoá trung hạn và lập, bố trí dự tốn ngân sách theo chương trình, nhiệm vụ, dự án, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra; cơ chế quản lý, hạch toán các khoản vay nợ và xác định bội chi NSNN chưa phản ánh đúng bản chất và không phù hợp với thông lệ quốc tế....
Thứ hai, những hạn chế trong lập, phân bổ kế hoạch vốn đầu tư XDCB
của các bộ, cơ quan ngang bộ, của địa phương đã ảnh hưởng không nhỏ đến kiểm sốt chi đầu tư XDCB tại KBNN Hồn Kiếm.
Theo quy định điều kiện để ghi kế hoạch chuẩn bị đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được duyệt. Điều kiện để ghi kế hoạch thực hiện dự án đầu tư phải có quyết định đầu tư từ thời điểm trước ngày 31 tháng 10 năm trước năm kế hoạch. Thời gian và bố trí vốn để thực hiện dự án nhóm B khơng q 5 năm, các dự án nhóm C khơng q 3 năm.
Kế hoạch vốn của dự án chuẩn bị đầu tư chưa gắn với quy hoạch, kế hoạch vốn thực hiện dự án đầu tư vẫn bố trí cho một số dự án chưa có quyết định phê duyệt dự án. Do đó dẫn đến tình trạng các dự án đã được bố trí kế hoạch vốn đầu tư trong năm nhưng khơng đủ thời gian để hồn thành được các thủ tục tiếp theo, nên không thể triển khai được dự án trong thời gian quy định dẫn đến phải bỏ kế hoạch vốn đầu tư.
Bố trí kế hoạch vốn đầu tư cịn dàn trải, khơng bám sát tiến độ thực hiện dự án, dự án có khối lượng hồn thành nhưng khơng có vốn để thanh tốn, kế hoạch vốn bình quân trên một dự án thấp, nhất là các dự án nguồn vốn ngân sách huyện, dự án bố trí kế hoạch khơng đảm bảo đúng thời gian quy định, kéo dài nhiều năm gây ra hiện tượng tồn đọng khối lượng đầu tư XDCB lớn.
Theo quy định trong việc điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư, trước khi gửi kế hoạch điều chỉnh vốn đầu tư từng dự án cho Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (đối với các dự án thuộc ngân sách trung ương), gửi cơ quan Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư (đối với các dự án thuộc ngân sách địa phương), các bộ, địa phương chỉ đạo chủ đầu tư chốt thời điểm thanh toán và làm việc với KBNN để xác nhận số vốn thuộc kế hoạch năm đã thanh toán cho dự án, xác định số vốn cịn dư do khơng thực hiện được, đảm bảo cho kế hoạch của dự án sau khi điều chỉnh không thấp hơn số vốn Kho bạc Nhà nước đã thanh toán. Nhưng trên thực tế đã xảy ra nhiều trường hợp kế hoạch vốn đầu tư sau khi điều chỉnh thấp hơn số vốn đã thanh toán cho dự án trong năm, gây khó khăn cho cơng tác kế tốn, quyết toán vốn đầu tư XDCB hàng năm của KBNN.
Thứ ba, công tác lập hồ sơ, thẩm định, phê duyệt dự án ( Báo cáo kinh tế
kỹ thuật ) còn chậm ( chủ yếu vào cuối năm ) gây hiện tượng ùn tắc, không đủ thời gian cho các đơn vị thi cơng cơng trình kịp hồn thành đưa vào sử dụng trong năm, kéo theo việc hoàn chỉnh hồ sơ thanh quyết tốn cơng trình cũng bị chậm. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến việc thanh tốn vốn cho cơng trình đạt tỷ lệ thấp
Thứ tư, do tính chất mùa vụ của công tác đầu tư XDCB cho nên khối lượng kiểm soát chi đầu tư XDCB dồn vào thời điểm cuối năm, thời điểm kết thúc niên độ kế hoạch năm rất lớn, do đó khơng thể tránh khỏi sơ xuất khi kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB vào những thời điểm này.
Thứ năm, quá trình thực hiện các dự án cịn có nhiều sai phạm do một số
chủ đầu tư, ban quản lý dự án năng lực còn hạn chế, một số dự án đầu tư có khối lượng thực hiện nhưng chưa đủ thủ tục thanh toán do chủ đầu tư và nhà thầu ký kết hợp đồng tổ chức thi công xây dựng trước khi thiết kế kỹ thuật- tổng dự tốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt, hoặc dự án chưa đủ thủ tục khởi công xây dựng theo quy định nhưng chủ đầu tư vẫn tổ chức khởi công xây dựng.
Thứ sáu, trách nhiệm quyết toán và phê duyệt quyết tốn dự án cơng trình
hồn thành thuộc về chủ đầu tư và các bộ, ngành, địa phương, nhưng trong thời gian qua nhiều dự án cơng trình đã hồn thành nhưng chưa được phê duyệt quyết toán. Nguyên nhân của việc chậm phê duyệt quyết toán dự án, cơng trình hồn thành chủ yếu do thiếu sự quan tâm, chỉ đạo của các bộ, ngành, địa phương trong công tác thẩm tra, phê duyệt quyết tốn dự án, cơng trình hồn
thành. Nhiều dự án, cơng trình sau khi hồn thành thì ban quản lý dự án hoặc chủ đâu tư đã giải thể, hoặc nhiều dự án bàn giao qua nhiều đơn vị chủ đầu tư cũng gây khó khăn trong việc thẩm tra, phê duyệt quyết toán.
4.3.5.2. Yếu tố chủ quan
Một là, chưa thực sự quan tâm đến việc đào tạo bồi dưỡng tại chỗ, chưa mạnh dạn thực hiện việc phân cơng nhiệm vụ theo hướng chun mơn hóa.
Hai là, năng lực và trình độ của đội ngũ cán bộ thanh tốn trong hệ thống KBNN cịn bị giới hạn bởi kiến thức và tư duy làm việc kiểu cũ, chưa bắt kịp với yêu cầu đổi mới và hiện đại hóa hoạt động KBNN. Việc nghiên cứu học tập của các cán bộ làm cơng tác kiểm sốt chi cịn hạn chế. Một số ít cán bộ chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong cơ chế đổi mới, đặc biệt là trong việc thực hiện cải cách thủ tục hành chính, cịn giải quyết cơng việc theo chủ nghĩa kinh nghiệm, chưa nắm bắt cơ chế, chế độ mới, giải quyết cơng việc cịn chậm về thời gian theo quy định tại Quy trình kiểm sốt chi đầu tư vốn XDCB.
Chưa có sự nghiên cứu đánh giá thực sự tồn diện về mơ hình tổ chức, việc bố trí cán bộ chưa linh hoạt, chưa có sự đan xen giữa người chưa có kinh nghiệm và người có kinh nghiệm, giữa người giỏi và người yếu, dẫn đến cùng một vấn đề có vướng mắc cần vận dụng linh hoạt thì mỗi người lại có một cách giải quyết khác nhau.
Ba là, do quy trình KSC đầu tư vốn XDCB cịn một số bất cập, đồng thời
chưa điều chỉnh kịp thời khi có những thay đổi tư cơ chế chính sách. Bên cạnh đó là việc một số cán bộ thanh toán chưa chấp hành nghiêm túc những quy định trong quy trình. Như vậy, việc kịp thời điều chỉnh, sửa đổi quy trình thanh tốn vốn đầu tư là điều hết sức cần thiết.
Bốn là, hệ thống trang thiết bị thông tin phục vụ cho cơng việc: Hệ thống
máy móc trang thiết bị phục vụ cho các hoạt động nghiệp vụ của cơ quan đã được quan tâm đầu tư, nối mạng trên toàn hệ thống. Tuy nhiên do một số yếu tố khách quan về hạ tầng truyền thông cũng như những hạn chế của các chương trình ứng dụng ít nhiều gây ảnh hưởng đến việc ứng dụng tin học trong kiểm soát thanh toán vốn.
Năm là, cơ chế phối hợp trong cơng tác giữa các đơn vị trong và ngồi hệ
thống chưa phân định rõ trách nhiệm của từng cơ quan đơn vị có liên quan, do vậy chưa phát huy hiệu quả trong công việc. Việc phối hợp giữa giữa phịng tài
chính, phịng kế hoạch đầu tư trong việc tham mưu với chính quyền địa phương về điều hành kế hoạch vốn, cơ chế kiểm sốt thanh tốn đối với cơng trình đặc biệt cịn nhiều hạn chế.
4.4. GIẢI PHÁP HỒN THIỆN KIỂM SỐT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC HOÀN KIẾM
4.4.1. Giải pháp hồn thiện bộ máy kiểm sốt chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Hoàn Kiếm ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Hoàn Kiếm
4.4.1.1. Kiện toàn tổ chức bộ máy KBNN tinh gọn, hiện đại, họat động có hiệu lực, hiệu quả.
Như đã phân tích trong phần hạn chế trong kiểm sốt chi đầu tư XDCB tại KBNN Hồn Kiếm phịng tổng hợp với nhiều chức năng khác nhau: kiểm soát chi, văn thư - hành chính, bảo vệ, lái xe tạo nên sự chồng chéo trong công việc. Cán bộ kiểm sốt chi khơng có nhiều thời gian dành cho nghiên cứu văn bản chế độ. Do đó, cần kiện tồn lại tổ chức bộ máy kiểm sốt chi đầu tư XDCB đó là tách 2 bộ phận kiểm soát chi và văn thư hành chính.
4.4.1.2. Nâng cao cơng tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ
- Tăng cường chia sẻ kinh nghiệm giữa trưởng phịng, phó phịng, cán bộ KSC có kinh nghiệm lâu năm với cán bộ KSC cịn ít kinh nghiệm. Hàng tháng nên có các buổi chia sẻ kinh nghiệm, khó khăn trong cơng tác kiểm sốt chi, những vướng mắc khi các thông tư, nghị định mới thay đổi.
- Lãnh đạo KBNN cử các cán bộ đi học đầy đủ các lớp bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ KSC, lớp cập nhật kiến thức kinh tế, tài chính theo kế hoạch của KBNN Hà Nội và kho bạc trung ương.
4.4.2. Giải pháp hồn thiện quy trình kiểm sốt chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Hoàn Kiếm
4.4.2.1. Ứng dụng dịch vụ cơng điện tử vào quy trình kiểm sốt chi đầu tư xây dựng cơ bản
Kho bạc Nhà nước có thể xây dựng dịch vụ cơng điện tử góp phần hiện đại hóa cơng tác kiểm sốt chi. Cơng tác mở và sử dụng tài khoản của Kho bạc theo hướng hồ sơ, chứng từ của đơn vị được ký số và gửi trực tiếp cho Kho bạc và Kho bạc thực hiện kiểm tra, kiểm sốt và trả kết quả thơng qua dịch vụ công điện
tử. Việc này đảm bảo nhanh, rút ngắn thủ tục hành chính, minh bạch về quy trình, hồ sơ chứng từ và nội dung kiểm sốt. Đây có thể là bước đi đầu tiên tiến tới thực hiện quy trình kiểm sốt chi điện tử và đăng ký mở và sử dụng tài khoản qua mạng.
Thông qua dịch vụ công, lãnh đạo KBNN các cấp có thể kiểm tra được ngay tình trạng xử lý hồ sơ, chứng từ. Từ đó làm tăng tính trách nhiệm của cán bộ nghiệp vụ khi tiếp nhận, kiểm tra và trả kết quả trong quá trình thực thi nhiệm vụ.
Về phía đơn vị tham gia dịch vụ cơng điện tử, dịch vụ công điện tử sẽ cải cách thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi và giảm thời gian đi lại cho các đơn vị. Ngoài ra, việc áp dụng chữ ký số trong các quy trình đã đảm bảo tính pháp lý, an tồn, quy định chi tiết đối với từng dịch vụ cho các đơn vị tham gia; hạn chế việc giả mạo chữ ký, giả mạo con dấu của đơn vị do Kế toán trưởng và Thủ trưởng đơn vị ký duyệt bằng chữ ký số; thơng tin thanh tốn được bảo mật.
Đồng thời trên dịch vụ công cung cấp các thông tin về thời gian, quá trình tiếp nhận hồ sơ, kiểm sốt thanh tốn thơng qua các trạng thái như: "KBNN từ chối hoặc tiếp nhận hồ sơ"; "KBNN đang xử lý hồ sơ"; "KBNN đã thanh toán hoặc từ chối thanh toán; "Hồ sơ kiểm soát chi xử lý quá hạn". Qua đó góp phần tăng tính minh bạch trong việc kiểm sốt hồ sơ thanh tốn của KBNN và qua đó các đơn vị có thể chủ động được tình trạng và kết quả xử lý hồ sơ thanh toán của đơn vị mình.
4.4.2.2. Giải pháp hồn thiện kiểm sốt cam kết chi đầu tư xây dựng cơ bản
- Cần phải xây dựng và hoàn thiện nhanh các báo cáo cam kết chi để giúp các nhà quản lý đánh giá được tình hình thực hiện dự án, cơng việc. Ngồi chỉ tiêu về số đã cấp phát để đánh giá tiến độ thực hiện như trước đây, khi thực hiện cam kết chi sẽ đánh giá thông qua việc tổ chức thực hiện hợp đồng khung, hợp đồng thực hiện; đánh giá tình hình triển khai thực hiện dự tốn NSNN trong năm. Thông qua kết quả tổ chức triển khai thực hiện hợp đồng là căn cứ để cơ quan chủ quản, cơ quan điều hành ngân sách có giải pháp thúc đẩy tiến độ thực hiện.
- Tuyên truyền và tập huấn cho các đơn vị sử dụng ngân sách, các chủ đầu tư hiểu đúng và thực hiện nghiêm túc về cam kết chi đầu tư.
4.4.2.3. Giải pháp hồn thiện kiểm sốt tạm ứng và thu hồi tạm ứng và thanh tốn khối lượng hồn thành
xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kho bạc nhà nước theo quy định tại Nghị định số 192/2013/NĐ-CP ngày 21/11/201. Thông tư này đã quy định chi tiết các hình thức vi phạm gồm Chi cho những nội dung, công việc khơng có trong dự tốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Chi vượt kế hoạch vốn năm được cấp có thẩm quyền giao; Chi vượt dự tốn của các khoản chi phí được phê duyệt (đối với các công việc không thông qua hợp đồng); Chi sai nguồn vốn đầu tư, chi sai danh mục dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Vi phạm thời hạn thanh toán tạm ứng; Cam kết chi muộn,…và mức phạt từng hành vi, câp xử phạt,…tuy vậy chưa triển khai thực hiện triệt để. Để đơn vị thực hiện nghiêm túc cũng như hạn chế sai phạm trong việc thanh toán tạm ứng, thanh toán khối lượng hồn thành cần đẩy mạnh triển khai thơng tư trên.
4.4.2.4. Giảm tải áp lực giải ngân vào những thời điểm cuối năm, thời điểm kết thúc niên độ ngân sách chi đầu tư
Để giảm tải áp lực giải ngân vào những thời điểm cuối năm, cần phải nghiên cứu đổi mới theo hướng:
- Các Bộ, ngành, địa phương cần phải đẩy nhanh tiến độ các dự án thông qua việc thực hiện các trình tự thủ tục đầu tư, nghiên cứu rút ngắn thời gian phê duyệt các hạng mục cơng trình theo thẩm quyền…Phân loại các chi phí xây lắp, thiết bị để có lịch trình giải ngân hợp lý phù hợp với tiến độ cũng như khối lượng cơng việc, tránh tình trạng dồn đến cuối năm không giải ngân được.
- Kho bạc Nhà nước cần có kế hoạch kiểm tra việc sử dụng vốn đầu tư, tiến độ thực hiện khối lượng tại hiện trường để đôn đốc các đơn vị Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án hoàn thiện hồ sơ thủ tục và giải ngân theo tiến độ thực hiện thực tế, tránh việc dồn hồ sơ giải ngân đến Kho bạc vào thời điểm cuối niên độ NS như trên, nhằm hạn chế nhiệm vụ kiểm soát của Kho bạc. Cần quy định thời hạn nhận hồ sơ thanh toán trước thời điểm quyết toán niên độ chi đầu tư đủ thời