Phần 1 Mở đầu
2.2. Cơ sở thực tiễn về quản lý nhà nước trong kiểm nghiệm chất lượng phân bón
2.2.1. Kinh nghiệm quản lý chất lượng phân bón ở một số Quốc gia trên thế giới
2.2.1.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản
Kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ II, thị trường phân bón Nhật Bản chịu sự điều tiết nghiêm ngặt của chính phủ Nhật bản cả về sản xuất và xuất khẩu.
Liên minh Hợp tác xã nơng nghiệp Quốc gia Nhật Bản duy trì quyền lực chi phối thị trường phân bón với tư cách là người mua và nhà phân phối lớn nhất được hỗ trợ bởi công cụ kế hoạch và hệ thống quản lý chặt chẽ.
Tại Nhật Bản, các hợp tác xã (HTX) chiếm thị phần rất cao, Liên minh HTX Trung ương Nhật bản - Liên minh Hợp tác xã nông nghiệp Quốc gia Nhật Bản giữ vị trí độc quyền với việc quản lý 72% thị phần của thị trường phân bón Nhật năm 1997, nếu tính cả các HTX nơng nghiệp cơ sở thì thị phần này lên tới 98%.
Có nhiều nguyên nhân dẫn tới thị phần áp đảo của HTX trong hệ thống phân phối quản lý phân bón tầm Quốc gia của Nhật bản:
(1) Do tính chất đơn giản của mặt hàng phân bón: Với việc tiêu chuẩn hố cao độ về mặt chất lượng, phân bón hóa học là loại hàng hố thích hợp cho cả sản xuất và phân phối hàng loạt, đồng thời cũng rất thích hợp với phương thức của HTX. Các nguyên liệu trung gian như ammonium sulfat, urê và những thành phần chính của phân tổng hợp rất ít thay đổi về chất lượng. Điều này khiến cho việc tổ chức quản lý cung cầu trở nên dễ dàng;
(2) Do cơ cấu sản xuất tập trung: Sản xuất phân bón của Nhật bản tập trung trong một số ít nhà sản xuất lớn. Hầu hết các nhà sản xuất phân bón Nhật Bản là hậu duệ của các zaibatsu và chính sách điều chỉnh cơ cấu sau chiến tranh đã dẫn đến việc tăng mức độ tập trung hố của ngành cơng nghiệp phân bón. Trong khi đó, Liên minh các HTX Nhật Bản, với mục đích tạo sức nặng đàm phán, đã thành lập Trung tâm phân bón - đầu mối tập trung khối lượng lớn từ mạng lưới HTX thành viên. Đây là kiểu tổ chức điển hình trong kinh tế HTX nhằm tập hợp các hộ nông dân nhỏ để đạt được khối lượng, từ đó quản lý chất lượng các loại phân bón tốt hơn;
(3) Liên kết chính sách phân phối và giá cả mặt hàng gạo: Hệ thống kiểm soát thực phẩm Nhật Bản đã tạo thuận lợi cho các HTX giữ vai trò độc quyền trong thu mua lúa gạo. Hệ thống này cũng tạo điều kiện dễ dàng cho các HTX chi phối thị trường phân bón và các vật tư nơng nghiệp khác. Tuy nhiên, Chính phủ Nhật Bản bắt đầu triển khai “Cải cách chính sách lúa gạo” từ tháng 4/2004. Theo đó, Chính phủ từ bỏ chương trình bắt buộc trước đây nhằm thực hiện phân bổ tài nguyên đất đai cho sản xuất lúa gạo theo cơ chế thị trường vào năm 2010. Đồng thời, Chính phủ cũng đặt mục tiêu phát triển các trang trại lớn. Chính sách này của Chính phủ sẽ có ảnh hưởng rất lớn tới tình hình sản xuất lúa gạo của
Nhật Bản và do đó mà tới hệ thống phân phối phân bón HTX;
(4) Hình thành mức giá thống nhất cho mặt hàng phân bón: Kể cả sau khi hết hiệu lực của Luật Bình ổn giá phân bón năm 1989, việc thực hiện hiệp thương giá giữa Liên minh Hợp tác xã nông nghiệp Quốc gia Nhật Bản và các nhà sản xuất phân bón vẫn được duy trì. Giá cả thoả thuận giữa Liên minh Hợp tác xã nông nghiệp Quốc gia Nhật Bản và các nhà sản xuất phân bón lớn cũng được áp dụng cho các đối tượng cung cấp khác và tạo nên mặt bằng giá chung để tạo cảm giác bình đẳng và cũng vì nguyên tắc lợi ích thành viên HTX. Các HTX khuyến khích các thành viên thi hành mức giá chung và do vậy có thể loại bỏ bất kỳ mối quan hệ cá biệt nào với nhà cung cấp. Đồng thời, cũng tránh được tình trạng đầu cơ do biến động giá. Với việc áp dụng mức giá thống nhất, các HTX đã loại bỏ yếu tố cạnh tranh giá trong và ngoài hệ thống của họ;
Trên thực tế, hệ thống phân bón HTX của Nhật Bản đã gặp phải những thách thức lớn của cạnh tranh và quản lý chất lượng với các Cty thương mại do giá cao và sự thiếu linh hoạt của hệ thống phân phối này. Việc các HTX tập trung cao nhất vào mục tiêu ổn định cung cấp và chất lượng sản phẩm, cũng như nguyên tắc công bằng của HTX đã hạn chế sự linh hoạt kinh doanh của tổ chức này và việc không thực hiệt chiết khấu giảm giá khối lượng lớn đã đẩy những người của HTX sang các phương tiện khác.
Vấn đề lớn đặt ra trong hệ thống phân phối và quản lý phân bón HTX của Nhật Bản do chính sách giảm điều tiết và tăng cường cơ chế giá thị trường đảm bảo chất lượng sản phẩn phân bón và đảm bảo đối với nông sản và vật tư nông nghiệp của chính phủ Nhật Bản. Chính sách này sẽ tạo ra một thị trường cạnh tranh hơn dựa trên công cụ giá cả và luôn đảm bảo được chất lượng phân bón phân phối cho những người sản xuất nông nghiệp (Đào Thủ Đưc, 2015).
2.2.1.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Trung Quốc là một trong những thị trường phân bón hấp dẫn nhất thế giới. Chính phủ thực hiện nhiều chính sách ưu đãi nhằm đảm bảo quyền lợi cho nông dân, hiện chiếm khoảng gần 50% dân số cả nước (Theo Cục thống kê Quốc gia, đến đầu năm 2012, số người thành thị của Trung Quốc đã vượt lên và chiếm 51,27% dân số 1,35 tỷ người của nước này).
Kế hoạch 5 năm lần thứ 11 (2006 - 2010) của Trung Quốc về phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn đặt mục tiêu sản lượng ngũ cốc tăng trung bình
hàng năm 0,65% trong điều kiện diện tích đất trồng trọt thu hẹp hàng năm bình quân khoảng 0,18%. Để thực hiện mục tiêu này, việc thực hiện quản lý đảm bảo chất lượng phân bón có ý nghĩa hết sức quan trọng.
Hệ thống phân bón của Trung Quốc từ những năm 90 trở về trước là hệ thống do Chính phủ thống nhất quản lý. Hệ thống quản lý này đặc trưng bởi một nhà quản lý phân phối chính và hai nhánh phụ. Nhà quản lý phân phối chính là các Cơng ty vật tư nơng nghiệp với nhiều cấp độ từ Trung ương cho tới tỉnh thành chịu trách nhiệm phân phối mặt hàng phân bón. Hai nhánh là các nhà sản xuất phân bón và các trạm nơng nghiệp có chức năng như các kênh phụ. Vị thế này ở Trung Quốc của Cơng ty vật tư nơng nghiệp cịn được mở rộng bởi, đối với phân bón NK, hạn ngạch NK tập trung trong tay các Cty vật tư nông nghiệp ở các cấp khác nhau. Trong hệ thống NK phân bón, để sử dụng hết nguồn. Hệ thống này đã rất phù hợp trong quá khứ nhưng từ lâu đã trở nên lỗi thời. Cơ chế điều tiết phân bón đã có sự thay đổi căn bản kể từ khi Quốc vụ viện ban hành Nghị quyết 39 năm 1998 về cơ chế điều hành hệ thống lưu thơng quản lý phân bón
Trung Quốc đã là thành viên của Tổ chức Thương mại thế giới từ năm 2001 và thực hiện mở cửa thị trường phân phối theo các cam kết WTO. Các mặt hàng phân bón được quản lý theo các quy định và được tổ chức rất chặt chẽ.
Chính phủ Trung Quốc đưa ra chính sách “Những biện pháp Quản lý đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực nội thương” có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 06 năm 2004. Theo quy định tại Điều 17 thì“... khơng một DN thương mại bán bn có vốn đầu tư nước ngồi nào được kinh doanh phân bón, dầu đã lọc và dầu thơ trước ngày 11/12/2006; Không một DN thương mại bán lẻ có vốn đầu tư nước ngồi nào có thể được kinh doanh thuốc chữa bệnh, thuốc trừ sâu, thuốc bảo vệ thực vật và dầu đã lọc trước ngày 11/12/2004, và cũng không một DN thương mại bán lẻ có vốn đầu tư nước ngồi nào có thể được kinh doanh phân bón trước 11/12/2006”. Điều 18 quy định: “Trong trường hợp mà cùng một nhà đầu tư xây dựng tổng số hơn 30 cửa hàng trong phạm vi Trung Quốc, nếu hàng hóa kinh doanh bao gồm sách, báo, tạp chí, xe ơ tơ (sự hạn chế này sẽ được dỡ bỏ từ 1l/12/2006), thuốc chữa bệnh, thuốc trừ sâu, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, dầu đã lọc, lương thực, dầu thực vật, đường, bông và những mặt hàng khác, và hàng hóa nói trên có nhãn mác khác nhau và xuất phát từ những nhà cung cấp khác nhau, tỷ lệ góp vốn của nhà đầu tư nước ngồi khơng được vượt q 49%”. Như
vậy, tỷ lệ góp vốn của bên nước ngồi trong các DN FDI kinh doanh phân bón bị hạn chế ở mức khơng vượt q 49%. Điều đó có nghĩa là Chính phủ Trung Quốc vẫn giành quyền kiểm sốt chính trong việc đưa các DN trong nước sản xuất phân bón từ đó tạo điều kiện tốt hơn trong việc quản lý phân bón (Đào Thủ Đức, 2015).
2.2.1.3. Kinh nghiệm của Thái Lan
Không giống như nhiều nước khác trong khu vực (Inđônêxia hay Philippin), hệ thống phân bón chịu sự quản lý và điều tiết chặt chẽ của nhà nước vì mục tiêu đảm bảo an ninh lương thực, hệ thống phân phối quản lý phân bón ở Thái Lan được hình thành trên cơ sở quan hệ thị trường và chủ yếu do khu vực tư nhân thực hiện.
Chính phủ Thái Lan quản lý, điều tiết phân bón thơng qua việc thực hiện các biện pháp như:
(1) Kiểm sốt chặt chẽ việc đóng gói, ghi nhãn của nhà sản xuất (các quan chức chính phủ giám sát việc bao gói tại nhà máy), theo đó, phân bón được bao gói trong túi nhựa dai, khơng thấm nước khối lượng 50kg. Trên bao bì phải in rõ số đăng ký, hàm lượng chất dinh dưỡng và áp dụng cho đối tượng cây trồng; (2) Kho hàng của nhà sản xuất, NK, nhà bán buôn đều phải đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (3) Các nhà bán bn, bán lẻ phân bón phải đăng ký kinh doanh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (4) Chính phủ thực hiện việc miễn thuế và thuế giá trị gia tăng đối với phân bón; (5) Tổng cục Nội thương thực hiện việc kiểm sốt giá bán lẻ phân bón.
2.2.2. Thực tiễn quản lý Nhà nước trong kiểm nghiệm chất lượng phân bón trong nước
2.2.2.1. Tình hình chung tồn quốc
Trong những năm qua qua, mặc dù các lực lượng chức năng đã tăng quản lý đối với hoạt động kinh doanh phân bón nhưng tình trạng vi phạm trong kinh doanh phân bón vẫn diễn ra ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của nhiệu hộ dân đã gây bức xúc dư luận.
Trên thực tế, trong thời gian quan, việc quản lý Nhà nước đối với hoạt động kinh doanh phân bón chủ yếu do các đơn vị Quản lý thị trường thực hiện. Là lực lượng thực thi có chức năng kiểm tra, kiểm sốt và xử lý các hành vi vi phạm trên thị trường nội địa, lực lượng Quản lý thị trường đã triển khai nhiều hoạt động đã thu được nhiều kết quả quan trọng.
Năm 2014, Cục quản lý thị trường đã báo cáo lãnh đạo Bộ Công Thương đề nghị sớm trình Chính phủ cấp tốc sửa đổi hoặc thay thế Nghị định 163/2013/NĐ- CP để lực lượng quản lý thị trường có thẩm quyền xử phạt hành chính phù hợp với thẩm quyền đã được Luật xử lý vi phạm hành chính giao. Mặt khác, Cục Quản lý thị trường ban hành văn bản số 1963/QLTT-LSCL ngày 22 tháng 11 năm 2013 hướng dẫn lực lượng quản lý thị trường thực hiện thẩm quyền trong quá trình kiểm tra xử lý các hành vi vi phạm trong sản xuất kinh doanh phân bón như đã quy định tại Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, xử phạt các hành vi vi phạm về đăng ký, sản xuất kinh doanh phân bón, giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh phân bón, sản xuất bn bán phân bón giả khơng có giá trị sử dụng sản xuất bn bán phân bón giả mạo nhãn hàng hóa, bao bì hàng hóa, sản xuất bn bán tem, nhãn, bao bì phân bón giả, phân bón nhập lậu.
Chỉ tính riêng năm 2013, lực lượng Quản lý thị trường đã kiểm tra 4.689 vụ, phát hiện xử lý 1.483 vụ vi phạm (tăng 31% so với năm 2012), xử phạt hành chính 14,5 tỷ đồng (tăng 9% so với năm 2012), tịch thu 813.881 kg, 11.830 gói và 1.165 chai phân bón các loại. Phân bón giả, kém chất lượng được lực lượng được lực lượng Quản lý thị trường phát hiện chủ yếu tại các tỉnh Nam Bộ như An Giang, Long An, Vĩnh Long, Sóc Trăng, Bến Tre, Tiền Giang, chiếm 84,1% vụ vi phạm kém chất lượng và 80% vụ vi phạm phân bón giả trên cả nước.
Quý I năm 2014, lực lượng Quản lý thị trường phát hiện, xử lý 88 vụ vi phạm, xử phạt hành chính 1.26 tỷ đồng, tịch thu 88.642 kg, 153 lọ, chai giá hơn 183 triệu đồng với các hành vi vi phạm chủ yếu là kinh doanh phân bón giả, kém chất lượng; phân bón q hạn sử dụng, khơng thuộc danh mục được phép kinh doanh, phân bón nhập lậu.
Tuy đạt được một số kết quả quan trọng nêu trên nhưng tình hình vi phạm trong vận chuyển, kinh doanh phân bón vẫn diễn biến phức tạp, nhiều vụ việc vi phạm kéo dài gây bức xúc dư luận do một số khó khăn và nguyên nhân sau:
Nghị định số 163/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hóa chất, phân bón và vật liệu nổ công nghiệp chưa quy định thẩm quyền của Quản lý thị trường nên
Quản lý thị trường chưa có thẩm quyền kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm về kinh doanh phân bón khơng đảm bảo chất lượng: quá thời hạn sử dụng, bị đình chỉ sản xuất, đình chỉ tiêu thụ; về sản xuất, gia cơng phân bón khơng đảm bảo chất lượng, vi phạm về điều kiện sản xuất, gia công, kinh doanh… quy định tại Nghị định số 163/2013/NĐ-CP.
Quy định về mức xử phạt không thống nhất đối với một số hành vi vi phạm về phân bón như kinh doanh phân bón hết hạn sử dụng giữa Nghị định 163/2013/NĐ-CP và Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.
Về tổ chức thực thi, việc chỉ đạo phân cơng nhiệm vụ chủ trì kiểm tra, xử lý vi phạm về phân bón của Ủy ban nhân dân tỉnh khơng thống nhất, một số Sở Nông nghiệp và PTNT chủ trì, Chi cục Quản lý thị trường chỉ phối hợp nên không chủ động triển khai kiểm tra phân bón; có tỉnh Sở Khoa học và Cơng nghệ tự tổ chức việc kiểm tra chất lượng phân bón, từ chối tham gia Đoàn kiểm tra liên ngành do Quản lý thị trường chủ trì…
Quy trình lấy mẫu, kiểm nghiệm phân bón mất nhiều thời gian mới có kết quả, danh mục các Trung tâm giám định mới được Bộ Công Thương chỉ định tạm thời đến tháng 9 năm 2014 phân bố không đồng đều, chưa thuận lợi cho việc gửi mẫu giám định làm căn cứ xử lý vi phạm hành chính của cơ quan Quản lý thị trường; đôi khi kết quả giám định của Trung tâm được chỉ định không thống nhất gây khó khăn cho việc phát hiện và ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm nhất là quyết định tạm giữ hàng hóa để xử phạt vi phạm.
Lực lượng mỏng, thiếu kinh nghiệm. Số cán bộ được cấp chứng chỉ lấy mẫu phân bón cịn ít. Phân biệt phân bón giả, kém chất lượng không thể nhận biết bằng mắt thường, phải sử dụng kiểm tra bằng máy móc nhưng thiếu phương tiện, trang thiết bị; chi phí mua mẫu kiểm tra, giám định các tiêu chí phân bón rất