Phần 1 Mở đầu
2.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách
2.1.5. Quy trình kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN
Trong thời hạn 07 ngày làm việc đối với trường hợp “kiểm soát trước, thanh toán sau” và trong 03 ngày làm việc đối với trường hợp “thanh toán trước, kiểm soát sau” kể từ khi nhận đủ hồ sơ thanh toán theo quy định của chủ đầu tư, căn cứ vào hợp đồng (hoặc dự toán được duyệt đối với các công việc được thực hiện không thông qua hợp đồng) và số tiền chủ đầu tư đề nghị thanh toán, Kho bạc nhà nước kiểm soát, cấp vốn thanh toán cho dự án và thu hồi vốn tạm ứng theo quy định. Trình tự kiểm soát tạm ứng, thanh toán được thực hiện như sau:
Bước 1: Cán bộ kiểm soát chi căn cứ hồ sơ đề nghị tạm ứng, thanh toán của chủ đầu tư thực hiện kiểm tra việc lựa chọn nhà thầu theo quy định (thuộc đối tượng chỉ định thầu, đấu thầu hay các hình thức lựa chọn nhà thầu khác); đối chiếu mức vốn đề nghị tạm ứng, thanh toán phù hợp với các điều khoản thoả thuận trong hợp đồng.
Căn cứ vào kết quả kiểm tra và kế hoạch vốn năm, cán bộ kiểm soát chi xác định số vốn chấp nhận tạm ứng, thanh toán, tên, tài khoản đơn vị được hưởng, ghi đầy đủ vào các chỉ tiêu và ký vào Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy rút vốn đầu tư, đồng thời lập tờ trình lãnh đạo, trình Trưởng phòng Kiểm soát chi NSNN toàn bộ hồ sơ thanh toán và tờ trình lãnh đạo để ký trình Lãnh đạo KBNN phụ trách.
Trường hợp số vốn chấp nhận tạm ứng, thanh toán có sự chênh lệch so với số vốn đề nghị của chủ đầu tư, cán bộ kiểm soát chi dự thảo văn bản (theo mẫu số 02/KSC) và báo cáo Trưởng phòng Kiểm soát chi NSNN trình lãnh đạo KBNN ký gửi chủ đầu tư thông báo về kết quả chấp nhận tạm ứng, thanh toán.
Bước 2:Trưởng phòng Kiểm soát chi NSNN kiểm tra hồ sơ, ký tờ trình lãnh đạo KBNN, Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy rút vốn đầu tư, sau đó chuyển lại hồ sơ cho cán bộ kiểm soát chi để trình lãnh đạo KBNN phụ trách.
Trường hợp Trưởng phòng Kiểm soát chi NSNN chấp nhận số vốn tạm ứng, thanh toán khác so với số vốn cán bộ kiểm soát chi trình, Trưởng phòng Kiểm soát chi NSNN ghi lại số vốn chấp nhận tạm ứng, thanh toán trên tờ trình lãnh đạo và yêu cầu cán bộ kiểm soát chi dự thảo văn bản (theo mẫu số 02/KSC) trình lãnh đạo KBNN ký gửi Chủ đầu tư.
Bước 3: Lãnh đạo KBNN phụ trách kiểm soát chi đầu tư xem xét, ký duyệt tờ trình lãnh đạo của phòng Kiểm soát chi NSNNvà Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, sau đó chuyển trả hồ sơ phòng Kiểm soát chi NSNN.
Trường hợp lãnh đạo KBNN yêu cầu làm rõ hồ sơ tạm ứng, thanh toán thì phòng Kiểm soát chi NSNN có trách nhiệm giải trình.
Trường hợp lãnh đạo KBNN phê duyệt khác với số vốn đề nghị chấp nhận tạm ứng, thanh toán của phòng Kiểm soát chi NSNN thì sau khi lãnh đạo trả hồ sơ, cán bộ kiểm soát chi dự thảo văn bản (theo mẫu số 02/KSC) và báo cáo Trưởng phòng Kiểm soát chi NSNN trình lãnh đạo KBNN ký gửi chủ đầu tư về kết quả chấp nhận tạm ứng.
Bước 4: Cán bộ kiểm soát chi chuyển chứng từ cho phòng Kế toán bao gồm Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy rút vốn đầu tư.
(Thời gian thực hiện các bước 1, 2, 3, 4 là 02 ngày làm việc đối với trường hợp “thanh toán trước, kiểm soát sau” và 05 ngày làm việc đối với công việc “kiểm soát trước, thanh toán sau”).
Bước 5: Kế toán viên thực hiện kiểm tra mẫu dấu, chữ ký, tính hợp lệ, hợp pháp của chứng từ kế toán, hạch toán, nhập các thông tin liên quan và ký trên chứng từ giấy, máy, sau đó trình Kế toán trưởng. Kế toán trưởng kiểm tra và ký chứng từ giấy, máy, sau đó trình lãnh đạo KBNN phụ trách về kế toán xem xét hồ sơ, ký duyệt chứng từ.
Nếu phát hiện sai sót hoặc chứng từ kế toán không hợp lệ, hợp pháp, phòng Kế toán thông báo lý do và chuyển trả hồ sơ phòng Kiểm soát chi NSNN để xử lý.
Bước 6: Lãnh đạo KBNN phụ trách kế toán xem xét, ký duyệt Giấy rút vốn đầu tư, sau đó chuyển trả hồ sơ phòng Kế toán để làm thủ tục chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng. Đối với những khoản thanh toán có giá trị cao theo quy định của quy trình thanh toán điện tử thì phòng Kế toán trình lãnh đạo phụ trách kế toán ký duyệt trên máy.
Phòng Kế toán lưu 01 liên Giấy rút vốn đầu tư (02 liên Giấy rút vốn đầu tư trường hợp thu 2% thuế GTGT và làm thủ tục khấu trừ số thuế GTGT để nộp vào ngân sách nhà nước), hồ sơ còn lại chuyển lại phòng Kiểm soát chi NSNN để lưu hồ sơ và trả chủ đầu tư.
Sơ đồ 2.1. Quy trình luân chuyển chứng từ tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư qua KBNN
Trường hợp chủ đầu tư lĩnh tiền mặt thì phòng Kế toán chuyển các liên Giấy rút vốn đầu tư kiêm lĩnh tiền mặt sang bộ phận Kho quỹ để chi tiền cho đơn vị thụ hưởng và thực hiện luân chuyển chứng từ theo quy định của KBNN.
Thời gian thực hiện các bước 5,6 là 01 ngày làm việc đối với công việc “thanh toán trước, kiểm soát sau” và 02 ngày làm việc đối với công việc “kiểm soát trước, thanh toán sau” kể từ khi nhận được chứng từ do phòng Kiểm soát chi NSNN chuyển đến.
2.1.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
2.1.6.1. Trình độ phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia có ảnh hưởng lớn đến nguồn thu NSNN và thực tế nó cũng quyết định đến nguồn chi
Việt Nam có nền kinh tế còn phát triển ở mức thấp, do vậy nguồn ngân sách hạn hẹp nhưng nhu cầu chi đầu tư cho phát triển vô cùng lớn. Để thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội cần có hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội tốt, do vậy số lượng các dự án cần đầu tư nhiều, nhưng nguồn lức tài chính thì lại hạn hẹp. Cơ chế phân bổ các nguồn lực dại dàn trải, số lượng các dự án nhiều, tiến độ
Chủ đầu tư Lãnh đạo phụ trách kế toán Cán bộ kiểm soát chi Cán bộ kế toán Thủ quỹ Lãnh đạo phụ trách chi đầu tư
Kế toán trưởng Trưởng
thi công chậm, do đó phải thanh toán dàn trải qua nhiều năm, hiệu quả sử dụng vốn thấp. Đó cũng là một nhân tố ảnh hưởng không nhỏ tới công tác kiểm soát chi tại KBNN.
2.1.6.2. Chủ trương và chiến lược, quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản.
Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư có vai trò định hướng đầu tư rất quan trọng, tác động đến đầu tư của quốc gia, vùng, ngành, lĩnh vực, từng dự án đầu tư và vốn đầu tư. Các chủ trương đầu tư tác động đến cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư. Đây là vấn đề tương đối lớn và học thuật và liên quan đến thông tin, nhận thức của các cấp lãnh đạo nhất là khi vận dụng vào thực tiễn.Khi nói về cơ cấu đầu tư là nói phạm trù phản ánh mối quan hệ về chất lượng và số lượng giữa các yếu tố của các hoạt động đầu tư cũng như các yếu tố đó với tổng thể các mối quan hệ hoạt động trong quá trình sản xuất xã hội.
2.1.6.3. Cơ chế chính sách liên quan đến kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB từ Ngân sách nhà nước.
Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn đầu tư, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư. Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, các Luật về thuế … Ngoài ra, cơ chế, chính sách còn được thể hiện trong các văn bản dưới Luật về kiểm soát chi vốn đầu tư, các chính sách đầu tư, các Thông tư về kiểm soát chi vốn đầu tư và kiểm soát chi đầu tư.
Cơ chế kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB tại Kho bạc Nhà nước là một bộ phận hợp thành của cơ chế kiểm soát chi kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy phạm, giải pháp, phương tiện để làm chế tài kiểm soát chi nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cản trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của Nhà nước. Cơ chế đúng đắn phải được xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản như:
- Phải có tư tưởng quan điểm xuất phát từ mục tiêu chiến lược được cụ thể hóa thành lộ trình, bước đi vững chắc.
- Phải tổng kết rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và phải tham khảo thông lệ quốc tế.
- Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, dễ thực hiện, công khai hóa và tương đối ổn định.
- Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện và kết thúc bàn giao đi vào sử dụng đảm bảo đồng bộ, liên hoàn.
2.1.6.4. Hệ thống định mức, đơn giá trong xây dựng.
Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính dự án. Nếu xác định sai định mức đơn giá thì cái sai đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sửa chữa.
Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu kiểm soát chi chi phí đầu tư xây dựng công trình là tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình. Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình thể hiện bằng biểu thức sau:
TMĐT ≥ GTDT ≥ GQT + CSD
TMĐT: Tổng mức đầu tư xây dựng công trình
GTQT: Dự toán công trình (hoặc tổng dự toán các hạng mục công trình) GQT: Giá quyết toán công trình hoàn thành
CSD: Các chi phí đưa công trình vào khai thác sử dụng
Trên thực tế hiện nay, để giành được các dự án đầu tư, đồng thời vẫn đảm bảo nguyên tắc các dự án đầu tư được khống chế bằng tổng mức đầu tư được duyệt, nhà thầu đã dùng rất nhiều các xảo thuật để thắng thầu với giá thấp và tìm cách duyệt bổ sung. Bên cạnh đó, các yếu tố như trượt giá nguyên vật liệu, chính sách tiền lương thay đổi… cũng làm cho chủ đầu tư phải điều chỉnh dự toán và tổng mức đầu tư xây dựng công trình.
2.1.6.5. Các chủ thể và phân cấp kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Sản phẩm của đầu tư XDCB được hình thành qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn bị nhiều chủ thể chi phối.Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư nói lên tính phức tạp của kiểm soát chi và sử dụng vốn. Chủ thể kiểm soát chi ở đây bao gồm cả chủ thể kiểm soát chi vĩ mô và chủ thể kiểm soát chi vi mô (từng dự án). Chủ thể kiểm soát chi vĩ mô gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án. Chủ thể kiểm soát chi vi mô
bao gồm chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà thầu. Đối với dự án nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất hiện với 2 tư cách: tư cách kiểm soát chi vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư - kiểm soát chi vi mô dự án. Với các tư cách này “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác không quyết định. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định theo đúng thẩm quyền của mình và hoàn toàn phải căn cứ vào các quyết định của “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”. Với tư cách nhà nước, họ phải ra các quyết định để hiêu quả kinh tế quốc dân đạt cao nhất.
Trong kiểm soát chi nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB từ NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, sự thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là thành tích và cũng là trách nhiệm của hai cơ quan này. Trong việc phân định quyền hạn và trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” người ta thường đi theo hướng: những quyết định quan trọng thuộc về “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, đồng thời mở rộng quyền hạn và trách nhiệm của “chủ đầu tư”. Theo hướng này, việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mô của từng dự án để phân cấp quyết định đầu tư cho hệ thống các ngành, các cấp đảm bảo nguyên tắc chủ động, sáng tạo cho cơ sở, vừa bảo đảm cho hệ thống bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả cao.
2.1.6.6. Hệ thống kiểm tra, giám sát kiểm soát chi sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Hệ thống kiểm tra, giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong kiểm soát chi sử dụng vốn ðầu tư từ NSNN. Đây là một chức năng quan trọng của kiểm soát chi nhà nước, là một nội dung của công tác kiểm soát chi; đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan. Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật. Qua đó phát hiện những sai sót, kẽ hở của cơ chế chính sách góp phần hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách pháp luật.
Hệ thống này chủ yếu làm nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát. Kiểm tra là xem xét đánh giá, chủ thể rộng, mục đích là uốn nắn, chấn chỉnh đối tượng có thứ bậc. Thanh tra là xem xét việc làm tại chỗ của cơ quan, địa phương nhân danh quyền lực của nhà nước nhằm phòng ngừa, phát hiện và ngăn chặn, xử lý các vi phạm pháp luật. Kiểm toán là đánh giá, nhận xét đúng đắn,
trung thực của Báo cáo tài chính, quyết toán, đánh giá việc tuân thủ pháp luật, hiệu quả, hiệu lực trong kiểm soát chi sử dụng tài chính. Giám sát là theo dõi một hoạt động và buộc đối tượng phải làm theo một tiêu chuẩn, nguyên tắc nhất định.
Xây dựng cơ bản là một lĩnh vực phức tạp về mặt kỹ thuật. Về mặt kiểm soát chi vốn đầu tư từ NSNN có nhiều lợi ích đan xen, ràng buộc, được coi là mảnh đất tiêu cực, nhiều tổ chức, cá nhân can thiệp vào với nhiều hình thức để thu lợi ích cá nhân. Điều đó dẫn đến việc xem thường các quy định pháp luật, cơ chế chính sách, phát sinh nhiều cách lách luật và vận dụng cục bộ gây hại đến lợi ích của tập thể, của quốc gia. Vì vậy, đây là một lĩnh vực rất cần có vai trò của kiểm tra, giám sát mới đảm bảo việc kiểm soát chi, sử dụng vốn đúng mục đích, đúng theo quy định của pháp luật.
2.1.6.7. Cơ chế quản lý điều hành, kiểm soát của các cấp, các ngành
Bộ máy được tổ chức gọn nhẹ, có hiệu lực thì giải quyết công việc mới hiệu quả. Trong bộ máy tổ chức quan trọng nhất là mô hình tổ chức, cơ cấu các phòng, ban nghiệp vụ và trình độ phẩm chất của mỗi con người ở từng vị trí. Do đó, việc quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng bộ phận ở KBNN cũng như