2.2.1. Khái niệm, nội dung và nguyên tắc của phát triển bền vững
2.2.1.1. Khái niệm phát triển bền vững
Thuật ngữ “phát triển bền vững” (PTBV) được giới thiệu lần đầu tiên bởi Hiệp hội Bảo tồn Thiên nhiên và Tài nguyên Thiên nhiên Quốc tế năm 1987 với nội dung rất đơn giản: "Sự phát triển của nhân loại không thể chỉ chú trọng tới phát triển kinh tế mà còn phải tôn trọng những nhu cầu tất yếu của xã hội và sự tác động đến môi trường sinh thái học”. Khái niệm này chính thức được phổ biến rộng rãi trên thế giới từ năm 1987 sau khi Ủy ban thế giới về Môi trường và Phát triển sử dụng trong Báo cáo phúc trình mang tựa đề “Tương lai chung của chúng ta” (thường được gọi là Báo cáo Brundtland). Báo cáo này ghi rõ: “Phát triển bền vững là sự phát triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng, tổn hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai...". Kể từ đó, khái niệm “phát triển bền vững” đã trở thành cơ sở để từng quốc gia xây dựng quan điểm, định hướng, giải pháp tháo gỡ những khó khăn, bế tắc trong các vấn đề phát triển (WCED, 1987).
Báo cáo Brundtland cũng mở đường cho Liên hiệp quốc tổ chức hai hội nghị quan trọng: Hội nghị thứ nhất diễn ra năm 1992 tại Rio de Janeiro gọi là Hội nghị Thượng đỉnh Trái đất về Môi trường và Phát triển đã chính thức hoá sự đồng lòng của các nước hội viên Liên Hiệp Quốc về một chương trình nghị sự PTBV gọi là Agenda 21 (Action Plan for Sustainable Development for the 21st Century) (United Nation, 1992). Hội nghị thứ hai diễn ra năm 2002 tại Johannesburg, Nam Phi với sự tham gia của 196 quốc gia “Hội nghị Thượng đỉnh Thế giới về Phát triển bền vững”. Hội nghị Johannesburg đã xác định phải xúc tiến và thực hiện Agenda 21 và đề ra các mục tiêu cho thiên niên kỷ mới.
Theo Luật Bảo vệ Môi trường Việt Nam năm 2014, phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường (Quốc hội, 2014).
Phần lớn các nghiên cứu về PTBV đều đề cập đến ba yếu tố gồm: kinh tế, xã hội và môi trường, ba yếu tố này kết hợp chặt chẽ, hợp lý, hài hòa với nhau
trong quá trình phát triển (Nguyễn Quang Thái và Ngô Thắng Lợi, 2007; Hoàng Đình Cúc, 2009). Ở Việt Nam, chủ đề phát triển bền vững cũng đã được chú ý nhiều trong giới nghiên cứu cũng như những nhà hoạch định đường lối, chính sách. Quan niệm về phát triển bền vững thường được tiếp cận theo hai khía cạnh: Một là, phát triển bền vững là phát triển trong mối quan hệ duy trì những giá trị môi trường sống, coi giá trị môi trường sinh thái là một trong những yếu tố cấu thành những giá trị cao nhất cần đạt tới của sự phát triển. Hai là, phát triển bền vững là sự phát triển dài hạn, cho hôm nay và cho mai sau; phát triển hôm nay không làm ảnh hưởng tới mai sau (Vũ Văn Hiển, 2014).
2.2.1.2. Nội dung phát triển bền vững
Phát triển bền vững là nhằm bảo đảm sự cân đối giữa phát triển kinh tế - xã hội và sử dụng hợp lý tài nguyên sao cho sự phát triển của hệ thống kinh tế - xã hội không vượt quá khả năng chịu tải của hệ thống tự nhiên; đảm bảo môi trường sống tốt đẹp cho mọi người, bảo vệ môi trường sống cho các hệ sinh vật trong sự phát triển bền vững của hệ kinh tế, xã hội và môi trường.
- Phát triển bền vững về kinh tế: Giữ vững an ninh lương thực, an ninh năng lượng, an ninh tài chính. Chuyển đổi mô hình tăng trưởng sang phát triển hài hoà giữa chiều rộng và chiều sâu; từng bước thực hiện tăng trưởng xanh, phát triển kinh tế các bon thấp. Sử dụng tiết kiệm, hiệu quả mọi nguồn lực.
- Phát triển bền vững về xã hội: Xây dựng xã hội dân chủ, kỷ cương, đồng thuận, công bằng, văn minh; nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc; gia đình ấm no, tiến bộ, hạnh phúc; con người phát triển toàn diện về trí tuệ, đạo đức, thể chất, tinh thần, năng lực sáng tạo, ý thức công dân, tuân thủ pháp luật. Giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ trở thành động lực phát triển quan trọng. Giữ vững ổn định chính trị - xã hội, bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.
- Phát triển bền vững về môi trường: Giảm thiểu các tác động tiêu cực của hoạt động kinh tế đến môi trường. Khai thác hợp lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài nguyên, thiên nhiên, đặc biệt là tài nguyên không tái tạo. Phòng ngừa, kiểm soát và khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường, cải thiện chất lượng môi trường, bảo vệ và phát triển rừng, bảo tồn đa dạng sinh học. Hạn chế tác hại của thiên tai, chủ động thích ứng có hiệu quả với biến đổi khí hậu, nhất là nước biển dâng.
2.2.1.3. Nguyên tắc phát triển bền vững
- Con người là trung tâm của phát triển bền vững. Phát triển bền vững nhằm đáp ứng đầy đủ mọi nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân, xây dựng đất nước giàu mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh.
- Phát triển kinh tế song hành với bảo đảm an ninh lương thực, năng lượng để phát triển bền vững. Khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm và hiệu quả tài nguyên thiên nhiên trong giới hạn cho phép về mặt sinh thái và môi trường lâu bền.
- Bảo vệ và cải thiện chất lượng môi trường phải được coi là một yếu tố không thể tách rời của quá trình phát triển. Xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ và có hiệu lực về công tác bảo vệ môi trường. Yêu cầu bảo vệ môi trường luôn được coi là một tiêu chí quan trọng trong việc lập quy hoạch, kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế - xã hội và trong phát triển bền vững.
- Quá trình phát triển phải đảm bảo một cách công bằng nhu cầu của thế hệ hiện tại và các thế hệ tương lai. Tạo ra những nền tảng vật chất, tri thức và văn hóa tốt đẹp cho những thế hệ mai sau; sử dụng tiết kiệm những tài nguyên không thể tái tạo; giữ gìn và cải thiện môi trường sống, phát triển hệ thống sản xuất sạch và thân thiện với môi trường. Sống lành mạnh, hài hoà, gần gũi và yêu quý thiên nhiên.
- Khoa học và công nghệ là nền tảng, động lực cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Công nghệ hiện đại, sạch và thân thiện với môi trường cần được ưu tiên sử dụng rộng rãi trong các ngành sản xuất.
- Phải huy động tối đa sự tham gia của mọi người có liên quan trong việc lựa chọn các quyết định về phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường.
- Xây dựng nền kinh tế độc lập tự chủ và chủ động hội nhập kinh tế thế giới để phát triển bền vững. Chủ động phòng ngừa, ngăn chặn những tác động xấu đối với môi trường do quá trình toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế gây ra.
- Kết hợp chặt chẽ giữa phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường với bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội.
2.2.2. Định hướng sử dụng đất phục vụ phát triển bền vững
Định hướng sử dụng đất phục vụ phát triển bền vững thực chất là sự sắp xếp và phân chia lại sử dụng đất theo hướng bền vững. Quy hoạch sử dụng đất là phương tiện trợ giúp ra quyết định sử dụng đất thông qua đánh giá tự động về tính tự chọn mô hình trong sử dụng đất, mà trong sự chọn lựa này sẽ đáp ứng với
những mục tiêu riêng biệt, từ đó hình thành nên chính sách và chương trình cho sử dụng đất đai. Theo Luật Đất đai năm 2013, quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định (Quốc hội, 2013).
Quy hoạch sử dụng đất bền vững là mục tiêu cần đạt được của mỗi quốc gia và mỗi địa phương. Theo FAO (1995) cho rằng “Quy hoạch sử dụng đất là một tiến trình xây dựng những quyết định để đưa đến những hành động cho việc phân chia đất đai cho sử dụng nhằm cung cấp những cái có lợi bền vững nhất”.
Về quan điểm khả năng bền vững thì chức năng của quy hoạch sử dụng đất bao gồm:
- Hướng dẫn quyết định trong sử dụng đất đai để sao trong nguồn tài nguyên đó được khai thác có lợi cho con người, nhưng đồng thời cũng được bảo vệ cho tương lai.
- Cung cấp những thông tin tốt liên quan đến nhu cầu và sự chấp nhận của người dân, tiềm năng thực tại của nguồn tài nguyên cũng như những tác động đến môi trường có thể có của những sự lựa chọn.
Các mục tiêu yêu cầu cần đạt được của một dự án quy hoạch bền vững (dẫn theo Nguyễn Thị Song Hiền, 2006):
- Tính hiệu quả: nghĩa là khai thác được tiềm năng đất đai, đạt hiệu quả kinh tế cao phục vụ phát triển, được cộng đồng và chính quyền chấp nhận, đáp ứng được ý nghĩa cho mục đích riêng biệt.
- Tính bình đẳng và được chấp nhận: giải quyết được các vấn đề xã hội và cộng đồng, công bằng trong phân chia nguồn tài nguyên, thực hiện tốt kết quả quy hoạch.
- Tính bền vững: tạo ra được mối liên kết giữa sản xuất và môi trường, duy trì lâu dài, không hủy hoại nguồn tài nguyên tại chỗ.
Quy hoạch sử dụng đất là công cụ giúp quản lý việc sử dụng tài nguyên đất một cách hợp lý, tuy nhiên trong quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất, các tác động về xã hội cũng như môi trường có thể xảy ra khi thực hiện phân bổ diện tích đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Do đó, việc sử dụng bền vững tài
nguyên đất hiện nay chỉ có thể đạt được thông qua việc gắn kết các vấn đề về kinh tế, xã hội và môi trường vào trong quy hoạch sử dụng đất (Võ Tử Can, 2001).
Do đó, vai trò của quy hoạch sử dụng đất phải được mở rộng hơn, bao trùm cả các yếu tố môi trường, biến đổi khí hậu, xã hội và kinh tế cũng như tạo điều kiện để các bên chịu ảnh hưởng từ các thay đổi trong sử dụng đất có thể tham gia vào quá trình quy hoạch. Việc gia nhập WTO cũng đòi hỏi phải điều chỉnh lại cách tiếp cận đối với quy hoạch sử dụng đất cho phù hợp với trình độ phát triển cũng như cách tiếp cận trong quy hoạch sử dụng đất sao cho hài hòa với xu thế toàn cầu hóa và tạo ra một hành lang để quản lý quá trình phát triển đất nước một cách hợp lý, bền vững. Điều này khiến cho việc chuyển hướng lập quy hoạch sử dụng đất từ cách tiếp cận tĩnh và nặng về mô tả sang một cách tiếp cận mới mang nhiều tính chiến lược và thiên về phân tích trở nên cần thiết hơn.
Vai trò chủ yếu của quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam là phân bổ diện tích đất cho các mục tiêu sử dụng phát triển khác nhau của các đối tượng sử dụng đất công cộng và tư nhân. Quy hoạch sử dụng đất hiện tại ít có sự phối hợp giữa các ngành, các đối tượng sử dụng đất và do vậy ít có khả năng đáp ứng được các điều kiện của địa phương cũng như các yêu cầu phát triển. Đặc biệt đối với các vùng dân cư tập trung, các vùng đồng bằng châu thổ và vùng ven biển rất nhạy cảm với sự thay đổi trong sử dụng đất cũng như đối với sự biến đổi khí hậu. Sự phát triển nhanh chóng tại các khu vực này kéo theo sự thoái hóa về tài nguyên, suy giảm đa dạng sinh học và làm tăng nguy cơ ảnh hưởng tới các cơ sở hạ tầng cũng như ảnh hưởng đến việc sử dụng đất hiện tại và ảnh hưởng tới việc sử dụng đất và sinh thái cảnh quan trong tương lai.
Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam thời gian gần đây diễn ra với tốc độ rất nhanh đã làm tăng áp lực đối với tài nguyên đất đai và tài nguyên nước, dẫn tới nhu cầu phải điều chỉnh lại cách tiếp cận đối với quy hoạch sử dụng đất cho phù hợp với tốc độ phát triển cùng với sự thay đổi nhanh chóng của các ngành kinh tế. Biến đổi khí hậu cũng đang là một thách thức mới đối với quá trình phát triển của Việt Nam bao gồm tác động đến cuộc sống, sinh kế, tài nguyên thiên nhiên, cấu trúc xã hội, hạ tầng kỹ thuật và nền kinh tế. Việt Nam được đánh giá là một trong hai quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề nhất của biến đổi khí hậu và mực nước biển dâng. Để ứng phó với biến đổi khí hậu cần phải có những đầu tư thích đáng và nỗ lực của toàn xã hội. Một trong những mục tiêu cụ thể của Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu là tích hợp được yếu tố biến đổi
khí hậu vào các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành và các địa phương.
* Việc lồng ghép các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường
Ở Việt Nam, quy hoạch sử dụng đất được hiểu là hệ thống các biện pháp của Nhà nước về tổ chức, quản lý nhằm mục đích sử dụng hiệu quả tối đa tài nguyên đất trong mối tương quan với các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác và bảo vệ môi trường để phát triển bền vững trên cơ sở phân bố quỹ đất vào các mục đích phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng theo các đơn vị hành chính các cấp, các vùng và cả nước. Mục đích, yêu cầu của quy hoạch sử dụng đất là mang tính chất dự báo và thể hiện những mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ, các ngành, các lĩnh vực trên từng địa bàn cụ thể theo các mục đích sử dụng đất đai hợp lý và có hiệu quả. Sau khi được phê duyệt, quy hoạch sử dụng đất sẽ trở thành công cụ quản lý Nhà nước về đất đai để các cấp, các ngành quản lý điều chỉnh việc khai thác sử dụng đất phù hợp với yêu cầu của từng giai đoạn; xử lý các vấn đề còn bất cập và các vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai (Võ Tử Can, 2006).
Việc xây dựng quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam đã được pháp lý hoá trong Luật Đất đai và các văn bản dưới Luật. Nhiệm vụ của quy hoạch sử dụng đất là phân bổ quỹ đất phục vụ các nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường; đồng thời bảo đảm việc sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả. Khung pháp lý về quản lý đất đai hiện nay yêu cầu phải cân nhắc các phương án quy hoạch khác nhau trong mối quan hệ với các vấn đề kinh tế - xã hội và môi trường, cũng như phải thu hút sự tham gia và góp ý của mọi đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp ở cấp cơ sở cho từng phương án quy hoạch này. Ví dụ, Thông tư 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định rằng các phương án quy hoạch sử dụng đất phải được đánh giá hiệu quả môi trường. Tuy nhiên, Việt Nam vẫn chưa có nhiều ví dụ thực tế để tham khảo, và