Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.3.1. Cơ sở Pháp lý trong công tác bồi thường hỗ trợ và tái định cư qua các
giai đoạn
2.3.1.1. Trước khi có Luật Đất đai năm 1993
Từ các triều đại phong kiến, trong mỗi kiểu Nhà nước, tuỳ theo hình thức kinh tế, chính trị xã hội và những đặc điểm truyền thống, huyết thống, tập tục... mà các hình thức sở hữu đất đai luôn được giai cấp thống trị chú trọng. Ngay từ thời kỳ phát triển Nhà nước Trung ương tập quyền đến thời Nguyễn, chính sách bồi thường cho người thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đã được xác lập và chủ yếu tập trung vào bồi thường cho ruộng đất canh tác, đất ở không được quan tâm nhiều so với các loại đất khác. Hình thức bồi thường chủ yếu bằng tiền, mức bồi thường được quy định chặt chẽ, tương xứng với những thiệt hại của người bị thu hồi đất.
Năm 1858 khi thực dân Pháp xâm lược nước ta, chúng thực hiện chính sách lập đồn điền, ban hành một số Hiệp ước, Nghị định bất bình đẳng để chiếm hữu đất đai và khai thác tài nguyên của đất nước ta.
Sau cách mạng tháng 8/1945, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ Cộng hoà (1946) chỉ rõ: "Nhiệm vụ của dân tộc trong giai đoạn này là nhằm bảo toàn lãnh thổ giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ...". Với mục tiêu người cày có ruộng, ngày 04/12/1953, Luật cải cách ruộng đất ra đời nhằm thủ tiêu chính quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân
Pháp và tay sai bán nước ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân, đồng thời tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng đất. Cải cách ruộng đất hoàn thành, nông dân có quyền sử dụng ruộng đất được chia cấp.
Ngay sau khi hoà bình lập lại ở Miền Bắc năm 1954, Đảng và Nhà nước đã khẳng định con đường tất yếu của cách mạng Việt Nam là xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Miền Bắc và đấu tranh giải phóng Miền Nam. Để đáp ứng nhiệm vụ xây dựng đất nước trong giai đoạn cách mạng mới.
Ngày 14/4/1959, Hội đồng chính phủ; nay là Chính phủ đã ban hành Nghị định 151/TTg quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất. Đây có thể coi là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan tới bồi thường TĐC bắt buộc ở Việt Nam. Tiếp sau đó, Liên bộ uỷ ban Kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư Liên bộ số 1424/TTLB ngày 06/7/1959 hướng dẫn việc thi hành Nghị định 151/TTg với các nguyên tắc cơ bản là đảm bảo kịp thời và đủ diện tích cần thiết cho xây dựng, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất; những người có ruộng đất bị trưng dụng được bồi thường và trong trường hợp cần thiết phải được giải quyết công ăn việc làm; chỉ được trưng dụng số ruộng đất cần thiết, không được trưng dụng thừa, hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy trồng trọt; hết sức tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, chùa, đền, những người có ruộng đất trưng dụng cần được báo cáo trước một thời gian là hai tháng để kịp di chuyển (Viện Nghiên cứu địa chính, 2013).
Khi trưng dụng ruộng đất, Nhà nước xác định, cách bồi thường tốt nhất là vận động nhân dân điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người được trưng dụng để họ tiếp tục sản xuất. Trường hợp không làm được như vậy, về đất được bồi thường bằng số tiền từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, đời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng đất ít hay nhiều, tốt hay xấu mà định. Có thể nói, Nghị định số 151/TTg ra đời phần nào đáp ứng nhu cầu trưng dụng ruộng đất trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định này chưa có quy định cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả thuận giữa các bên.
Ngày 11 tháng 01 năm 1970, thủ tướng Chính phủ ban thành Thông tư 1792/TTg quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố.
Nguyên tắc bồi thường theo quy định của Thông tư 1972/TTg là phải bảo đảm thoả đáng quyền lợi kinh tế của các hợp tác xã và của nhân dân, nhưng cũng không vì thiên lệch về phía nhân dân mà Nhà nước phải bồi thường quá.
+ Về thể thức bồi thường, trước hết là các ngành, các cơ quan xây dựng phải đến liên hệ với chính quyền các cấp để tiến hành thương lượng với nhân dân, căn cứ vào tài sản hiện có hoặc hoa mầu, công sức bỏ ra khai phá và phân loại đất đai của địa phương mà định giá bồi thường cho phù hợp.
+ Mặc dù chính sách bồi thường về đất chưa được quy định trong luật và thể chế thành một chính sách đầy đủ, song quy định về bồi thường khi mà mức trưng dụng đất tại Thông tư 1792/TTg đã có sự thay đổi so với Nghị định 151/TTg, từ "chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của những người có ruộng đất bị trưng dụng" trước đây sang "đảm bảo quyền lợi kinh tế của HTX và của nhân dân", đồng thời những quy định tại Nghị định số 151/TTg trước đây chỉ có tính nguyên tắc thì đến Thông tư 1792/TTg đã được quy định cụ thể mức bồi thường nhà ở, đất đai, cây lâu năm, hoa màu trên đất (Nguyễn Đình Bồng, 2006). Sau khi giải phóng Miền Nam, để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách mạng mới, Hiến pháp năm 1980 ra đời, bước đầu tạo ra sự đổi mới về nhận thức cũng như phương thức quản lý kinh tế. Điều 19 của Hiến pháp khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng sự phát triển kinh tế vẫn dựa trên cơ sở chế độ bao cấp. Về đất đai, pháp luật không quy định có giá và không cho phép đất đai tham gia chuyển dịch dân sự; điều này thể hiện trong Quyết định số 201/CP ngày 01/07/1980 của Hội đồng Chính phủ. Khi có nhu cầu sử dụng đất, Nhà nước sẽ cấp đất và không thu tiền sử dụng đất, cần bao nhiêu, Nhà nước cấp bấy nhiêu, quan hệ đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất đơn thuần chỉ là quan hệ "giao - thu".
Luật Đất đai 1987 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các mục đích công cộng, người sử dụng đất không được Nhà nước bồi thường bằng đất, chỉ được bồi thường bằng tiền, tài sản hoa màu có trên diện tích bị thu hồi.
+ Tại Điều 17 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật”.
+ Tại Điều 18 quy định “Các tổ chức và cá nhân được Nhà nước giao đất sử dụng lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”.
+ Tại Điều 23 quy định “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích của quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”.
Ngày 31 tháng 5 năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 186/HĐBT về bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác. Theo quy định của Nghị định số 186/HĐBT thì các tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng mà người được Nhà nước giao đất phải nộp được điều tiết về ngân sách Trung ương 30%, còn lại 70% thuộc ngân sách địa phương để sử dụng vào việc khai hoang, phục hoá, cải tạo đất nông nghiệp và định canh, định cư cho nhân dân vùng bị lấy đất. Người có đất bị thu hồi chỉ được bồi thường thiệt hại tài sản trên đất, trong lòng đất. Nếu Nhà nước thu hồi vào đất làm nhà ở, việc bồi thường thiệt hại về đất không được đặt ra ngoài người bị thu hồi đất làm nhà ở sẽ phải tự lo liệu.
Trong thời kỳ này đất đai được thừa nhận có giá trị nên các chính sách bồi thường, hỗ trợ và TĐC còn nhiều hạn chế, thế hiện trong cách tính giá trị bồi thường, phương thức thực hiện. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách công bằng thì những chính sách này cũng đã đóng vai trò tích cực trong việc GPMB để dành đất cho việc xây dựng các công trình quan trọng trong hệ thống cơ sở hạ tầng ban đầu của đất nước.
2.3.1.2. Từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến năm 2003
Hiến pháp 1992, Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 15/10/1993. Quy định "đất có giá" và người sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ, đây là sự đổi mới có ý nghĩa rất quan trọng đối với công tác bồi thường, GPMB của Luật Đất đai năm 1993.
+ Tại Điều 12 quy định “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất. Tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng theo thời gian”.
+ Điều 27 quy định “Trong từng trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh và vì lợi ích của quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”.
Những quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Luật Đất đai năm 1993 đã thu được những thành tựu quan trọng trong giai đoạn đầu thực hiện, nhưng càng về sau, do sự chuyển biến của tình hình kinh tế xã hội, nó đã dần mất đi vai trò làm động lực thúc đẩy phát triển. Để tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ GPMB, đẩy nhanh tiến độ thi công công trình, đồng thời đảm bảo quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, nhiều văn bản quy định về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được ban hành:
Luật sửa đổi bổ sung một số điều năm 2001 Luật Đất đai
Nghị định số 90/CP ngày 17/9/1994 của Chính phủ quy định về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 của Chính phủ về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; thay thế Nghị định số 90/CP nêu trên.
Thông tư 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 của Chính phủ.
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP và Thông tư số 145/1998/TT-BTC đã quy định rõ phạm vi áp dụng bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, đối tượng phải bồi thường thiệt hại, đối tượng được bồi thường thiệt hại, phạm vi bồi thường thiệt hại và các chính sách cụ thể về bồi thường thiệt hại về đất, tài sản gắn liền với đất, việc lập khu TĐC cũng như việc tổ chức thực hiện.
Về việc áp dụng: Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định của Nghị định số 22/1998/NĐ-CP và Thông tư số 145/1998/TT-BTC áp dụng chung cho mọi trường hợp bị Nhà nước thu hồi đất. Đây là một điểm khác so với Nghị định số 90/CP.
Đối tượng phải bồi thường thiệt hại: Người sử dụng đất được Nhà nước
giao đất hoặc cho thuê đất có trách nhiệm bồi thường thiệt hại về đất và tài sản cho người có đất bị thu hồi để giao hoặc cho mình thuê.
Đối tượng được bồi thường thiệt hại: Phải là người có quyền sử dụng đất, người sở hữu tài sản hợp pháp theo quy định của pháp luật.
Phạm vi bồi thường thiệt hại gồm:
Bồi thường thiệt hại về đất cho toàn bộ diện tích đất thu hồi. Bồi thường thiệt hại về tài sản hiện có.
Trợ cấp đời sống và sản xuất cho những người phải di chuyển chỗ ở, di chuyển địa điểm sản xuất kinh doanh.
Trả chi phí chuyển đổi nghề nghiệp cho người có đất bị thu hồi.
Trả các chi phí phục vụ trực tiếp cho việc tổ chức thực hiện bồi thường, di chuyển, GPMB.
Về nguyên tắc bồi thường thiệt hại về đất: Khi Nhà nước thu hồi đất thì tuỳ từng trường hợp cụ thể mà người có đất bị thu hồi được bồi thường bằng tiền, nhà ở hoặc bằng đất. Khi bồi thường bằng đất hoặc nhà ở mà có sự chênh lệch về giá trị thì người được bồi thường được nhận hoặc phải trả lại phần chênh lệch giá trị đo bằng tiền.
Điều kiện được bồi thường: do chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử có nhiều thay đổi và do còn nhiều bất cập trong công tác quản lý, sử dụng đất, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã quy định rất cụ thể, chi tiết các trường hợp được bồi thường thiệt hại về đất, về tài sản (Tổng cục địa chính, 2001).
Giá đất để tính bồi thường thiệt hại: Giá đất để tính bồi thường thiệt hại được xác định trên cơ sở giá đất của địa phương ban hành theo quy định của Chính phủ nhân với hệ số K để đảm bảo giá đất tính bồi thường phù hợp với khả năng sinh lợi và giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở địa phương.
Chính sách hỗ trợ: Thực tế, khi Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng đất ổn định, lâu dài, hậu quả là người dân bị mất đất ở, mất tư liệu sản xuất, nhiều trường hợp phải di chuyển chỗ ở, đời sống của người bị thu hồi đất gặp nhiều khó khăn, nên việc thực hiện các chính sách hỗ trợ để khôi phục thu nhập, cải thiện mức sống của những người bị ảnh hưởng là rất cần thiết. Chính sách hỗ trợ quy định trong Nghị định số 22/1998/NĐ-CP bao gồm:
Hỗ trợ về ổn định sản xuất và đời sống, chi phí đào tạo chuyển nghề. Trợ cấp ngừng việc cho cán bộ công nhân viên của doanh nghiệp trong thời gian ngừng sản xuất kinh doanh đến lúc sản xuất kinh doanh trở lại hoạt động bình thường.
Trợ cấp chi phí di chuyển, hỗ trợ tạo lập chỗ ở đối với người đang sử dụng nhà ở thuộc sở hữu của Nhà nước, thưởng tiến độ.
Hỗ trợ cho các đối tượng chính sách.
Tái định cư: chính sách TĐC được đề cập đầy đủ hơn so với các Nghị định trước đó, việc Nhà nước chuẩn bị đủ điều kiện để lập khu TĐC; bao gồm quỹ đất, quỹ nhà ở và quỹ tiền mặt là một phần đảm bảo công tác GPMB thực hiện nhanh chóng. Lập khu TĐC được cụ thể hoá một chương riêng trong Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, bao gồm quy định thẩm quyền phê duyệt lập khu TĐC, điều kiện bắt buộc phải có khu TĐC, nguyên tắc bố trí đất ở cho các hộ gia đình tại khu TĐC và nguồn vốn xây dựng khu TĐC. Ngoài ra còn có một số quy định về chính sách hỗ trợ lập khu TĐC, góp phần khôi phục cuộc sống của người dân trong vùng giải toả. Lập khu TĐC, thể hiện chính sách đổi mới của Nhà nước về quan điểm và mục tiêu lấy con người làm trọng tâm trong quá trình bồi thường thiệt hại đối với người bị thu hồi đất.
Tổ chức thực hiện: các văn bản trước đây mới chỉ quan tâm đến nội dung