Theo quan niệm về sở hữu tài sản truyền thống trong dân luật được các nước Châu Âu lục địa thừa nhận, quyền sở hữu bao gồm 3 nhóm quyền năng: Nhóm quyền chiếm hữu, nhóm quyền sử dụng và nhóm quyền định đoạt. Như vậy, nhóm quyền sử dụng chỉ là một trong những quyền năng của chủ sở hữu tài sản. Ở Việt Nam, do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu đất đai: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu song trên thực tế Nhà nước lại không chiếm hữu, sử dụng đất đai mà giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đang sử dụng của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (sau đây gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất. Lý luận về quyền của người sử dụng đất ở nước ta hình thành và phát triển dựa trên quan điểm xác định quyền lợi của người lao động là động lực trực tiếp phát triển xã hội của Đảng trong lĩnh vực đất đai; theo đó, hộ gia đình, cá nhân là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông, lâm nghiệp được Nhà nước giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định lâu dài và được chuyển quyền sử dụng đất. Việc công nhận quyền sở hữu tài sản quyền sử dụng đất của người lao động đãđưa lại hiệu quả kinh tế rõ rệt: nước ta từ chỗ là nước thiếu lương thực đã tự túc được vấn đề lương thực và trở thành nước xuất khẩu gạo lớn thứ 2 trên thế giới. Như vậy, quyền sử dụng đất phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đối với đất đang sử dụng ổn định. Tuy nhiên, quyền sử dụng đất lại tách khỏi quyền sở hữu đất đai và trở thành một loại quyền có tính độc lập tương đối.
Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được đánh dấu bằng Luật cải cách ruộng đất năm 1953. Ngày 29/12/1987 Quốc hội đã thông qua Luật đất đai đầu tiên nhằm điều chỉnh các quan hệ về quản lý, sử dụng đất. Luật đất đai đã thể chế hóa đường lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của Đảng và Hiến pháp năm 1980 (Điều 19 và Điều 20) khẳng định đất đai
thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Luật đất đai được ban hành đúng vào thời kỳ đất nước ta bước đầu bước vào giai đoạn đổi mới về kinh tế, đặc biệt thời kỳ này có nhiều chính sách mở cửa. Nội dung về quyền sử dụng đất của Luật đất đai năm 1987 có ghi: Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với mọi loại đất, người được giao đất chỉ được hưởng những kết quả đầu tư trên đất. Họ không có quyền chuyển quyền sử dụng đất đai dưới mọi hình thức khác nhau. Điều 5 của Luật đất đai năm 1987 quy định: “Nghiêm cấm mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức, nhận đất được giao mà không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích, tự tiện sử dụng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm hủy hoại đất đai”.
Sau 04 năm thi hành luật đất đai năm 1987 cho thấy thực tế đã nảy sinh nhiều bất cập, đó là người sử dụng đất thực sự không có quyền đối với mảnh đất mình được giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhượng, họ chỉ được quyền sử dụng đất trong các trường hợp: khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp và cá thể thỏa thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Luật chỉ cho phép được thừa kế nhà ở hoặc mua nhà ở đồng thời được quyền sử dụng đất ở có ngôi nhà đó, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở (Nguyễn Thị Mai, 2002).
Luật Đất đai năm 1993 đã cụ thể hóa việc “Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài” quy định trong Hiến pháp năm 1992 bằng 2 hình thức: (1) Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội, hộ gia đình và cá nhân; (2) Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất. Sau đó, lần sửa đổi năm 1998, 2001, Luật Đất đai đã mở rộng hình thức giao đất (có giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất), hình thức cho thuê đất (cho thuê trả tiền thuê đất hàng năm, cho thuê đất trả trước tiền thuê đất nhiều năm mà thời hạn thuê đất đãđược trả tiền còn lại ít nhất là 5 năm, cho thuê trả tiền thuê đất 1 lần cho cả thời gian thuê). Tiếp đó, Luật Đất đai năm 2003 đã bổ sung 2 hình thức xác lập quyền sử dụng đất nữa là: (3) Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định bằng việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu; (4) Nhà nước bảo đảm việc sử dụng đất do các bên tự thỏa thuận thông qua việc nhận chuyển quyền sử dụng đất.
Tuy nhiên sau hơn 6 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003 cho thấy một số vấn đề bất cập quyền sử dụng đất:
- Các quy định hiện hành chưa đảm bảo tính công bằng giữa các chủ đầu tư, người sử dụng đất có cùng mục đích (cùng đầu ra), có nguồn gốc sử dụng từ các hình thức sử dụng đất khác nhau (khác đầu vào). Ví dụ: Dự án kinh doanh nhà ở, nếu chủ đầu tư dự án là tổ chức trong nước thì “đầu vào” là Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất thông qua trúng đấu giá quyền sử dụng đất. Ngược lại nếu chủ đầu tư dự án là tổ chức nước ngoài thì “đầu vào” là Nhà nước cho thuê đất (Trên thực tế, chủ đầu tư dự án là tổ chức trong nước nhận đất theo hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất thì số tiền sử dụng đất phải nộp thường cao hơn rất nhiều so với số tiền thuê đất mà chủ đầu tư dự án là tổ chức nước ngoài phải trả cho Nhà nước). Trường hợp nếu chủ đầu tư dự án thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thì “đầu vào” là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo thị trường, thuế thu nhập doanh nghiệp/cá nhân. Tuy nhiên trong cả ba trường hợp này, chủ đầu tư dự án đều bán nhà ở theo giá thị trường tức là giống nhau về “đầu ra”. Vì vậy, cần sửa đổi Luật Đất đai để đảm bảo nguyên tắc bình đẳng về quyền của người sử dụng đất do Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, do Nhà nước cho thuê đất, do Nhà nước cho chuyển mục đích sử dụng đất, kể cả vấn đề thuế liên quan.
- Các quy định của pháp luật đất đai hiện hành chưa theo kịp quy định của pháp luật kinh tế như vấn đề mua bán cổ phần doanh nghiệp trong doanh nghiệp (kể cả thị trường chứng khoán) làm thay đổi giữa các loại hình doanh nghiệp 100% vốn trong nước, 100% vốn nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, nhất là sự thay đổi vốn góp theo thị trường chứng khoán. Vì vậy, cần sửa đổi Luật Đất đai theo nguyên tắc Nhà nước quy định nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất không phụ thuộc vào loại hình doanh nghiệp (trong nước, có vốn đầu tư nước ngoài, có tư cách pháp nhân hay không có tư cách pháp nhân đầy đủ…).
Tuy nhiên do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế, xã hội, qua thực tế cuộc sống với tác động của cơ chế kinh tế thị trường làm cho quan hệ đất đai càng trở nên phức tạp, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được xử lý thì các vấn đề mới lại nảy sinh mà Luật Đất đai 1993 chưa có quy định. Vì vậy, năm 1998 Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung. Luật bổ sung thêm một số quyền của người sử dụng đất như quyền góp vốn bằng giá trị QSDĐ, quyền cho thuê lại QSDĐ.
Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất đã trả tiền sử dụng đất cho cả thời gian đầu tư hoặc tiền thuê đất đã trả trước còn lại là 05 năm cũng được thực hiện các QSDĐ như chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại QSDĐ. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới trả tiền thuê đất hàng năm thì chỉ được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với QSDĐ.
Để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số Luật mà Quốc hội mới thông qua trong thời gian qua như Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thì Luật Đất đai cũng cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, uỷ ban thường vụ Quốc hội năm 2000 Luật Đất đai lại được đưa vào chương trình sửa đổi, bổ sung. Ngày 29/06/2001 Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai.Luật lần này đã sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về QSDĐ như sau:
- Cho phép người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp sang mục đích khác; được chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi đối với đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất làm muối, nuôi trồng thủy sản, nhưng cũng phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Cho phép tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền thế chấp giá trị QSDĐ theo quy định của pháp luật cũng được bảo lãnh bằng giá trị QSDĐ, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất đó tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam. Nghĩa là người sử dụng đất cũng được thế chấp bằng giá trị QSDĐ tại các tổ chức tín dụng có vốn đầu tư nước ngoài, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, tổ chức tín dụng 100% vốn nước ngoài.
Tuy nhiên, trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa, tình hình quản lý và sử dụng đất sau 3 năm thực hiện Luật Đất đai sửa đổi 2001 đã cho thấy còn bộc lộ những thiếu sót, yếu kém. Vì vậy, việc tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai 1993 (Luật sửa đổi bổ sung 1998, 2001) là cần thiết và tất yếu nhằm mục đích tháo gỡ những vướng mắc trong công tác quản lý, sử dụng đất, bảo đảm tính ổn định của pháp luật, đồng thời, thế chế hóa kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đất đai trong thời kỳ mới. Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội thông nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực từ ngày 01/07/2004. Về QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân: Luật Đất đai năm 2003 đã kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 1993 đồng thời bổ sung quyền tặng, cho QSDĐ của hộ gia đình, cá
nhân sử dụng đất không phải là đất thuê; không quy định các điều kiện hạn chế khi thực hiện quyền chuyển nhượng và bổ sung quyền thừa kế QSDĐ đất nông nghiệp trồng cây hàng năm nhằm tạo điều kiện thuận lợi trong thực hiện các quyền của người sử dụng đất, thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển và tích tụ đất đai theo định hướng của Nhà nước. Cụ thể nội dung của QSDĐ như sau: “Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho QSDĐ; quyền thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” (Quốc hội, Luật Đất đai 2003).
Luật Đất đai là công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nước quản lý, điều tiết các mối quan hệ về đất đai. Qua gần 10 năm thi hành, Luật Đất đai năm 2003 đã phát huy khá tốt vai trò ổn định các mối quan hệ về đất đai. Tuy nhiên, nó cũng đã bộc lộ những hạn chế nhất định, dẫn đến việc thực thi pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập. Ngày 29/11/2013 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 2013, Luật có hiệu lực kể từ 01/7/2017 đã thể chế hóa đúng và đầy đủ những quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng, đồng thời khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật đất đai năm 2003.
Luật đã mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản suất nông nghiệp; mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đáp ứng yêu cầu tích tụ đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp theo hướng hiện đại phù hợp với đường lối phát triển nông nghiệp, nông thôn. Cụ thể: Nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm, thống nhất cho các loại đất nông nghiệp (đất trồng cây hàng năm và đất trồng cây lâu năm, đất lâm nghiệp); cho phép hộ gia đình, cá nhân tích tụ đất đai với diện tích lớn hơn (không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp) (Quốc hội nước CHXHCNVN, 2013b).
Về quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân: ngoài các quyền chung của người sử dụng đất quy định tại Điều 166 thì tại Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 có quy định người sử dụng đất được thực hiện các quyền sau đây: “Quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, góp vốn bằng quyền sử dụng đất” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 2013b). So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 không quy định quyền bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất đối với người sử dụng đất. Sở dĩ như vậy là vì khái niệm bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai năm
2003 đã bị “vô hiệu hoá”. Theo Bộ luật Dân sự năm 2005, chỉ còn thế chấp, chứ không còn bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất. Dùng quyền sử dụng đất để bảo đảm nghĩa vụ dân sự cho mình hay cho người khác thì cũng đều được gọi chung là thế chấp.
Qua các quy định của Luật Đất đai qua từng thời kỳ cho thấy, Luật đang dần dần đưa ra những quy định phù hợp với cuộc sống hơn và chấp nhận những thực tế của cuộc sống đòi hỏi; mở rộng dần quyền của người sử dụng đất nhưng vẫn đảm bảo được nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân.
2.4.2. Hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến việc thực hiện các quyền sử dụng đất hiện hành dụng đất hiện hành
Để thực hiện các QSDĐ, từ năm 1993 đến nay Nhà nước đã ban hành các văn bản pháp quy liên quan như sau:
2.4.2.1. Các văn bản luật
+ Luật đất đai năm 1993, có hiệu lực từ ngày 15/10/1993.
+ Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất năm 1994, có hiệu lực từ ngày 01/7/1994.
+ Bộ Luật dân sự ngày 28/10/1995.
+ Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998, có hiệu lực từ ngày 01/01/1999.
+ Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất năm 2000.
+ Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001, có hiệu lực từ ngày 01/10/2001.
+ Luật đất đai năm 2003, có hiệu lực từ ngày 01/7/2004. + Bộ Luật dân sự ngày 14/06/2005.