Phần 2 Tổng quan nghiên cứu
2.3. Tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất trong và ngoài nước
2.3.2. Tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất ở Việt nam
2.3.2.1 Giai đoạn từ 1930 đến trước năm 1960
Ở giai đoạn 1930 - 1945, quy hoạch sử dụng đất đai được tiến hành lẻ tẻ ở một số đơ thị, các khu mỏ khai thác tài ngun khống sản, một số vùng đồn điền như cao su, cà phê… theo yêu cầu về nội dung và phương pháp của người Pháp. Từ năm 1946 đến 1954 là thời kỳ toàn quốc kháng chiến kiến quốc, thực hiện triệt để khẩu hiệu “người cày có ruộng” (Hội nghị Trung ương lần thứ 5 tháng 11 năm 1953, Đảng ta đã thơng qua Cương lĩnh ruộng đất; sau đó Quốc hội thơng qua Luật Cải cách ruộng đất ngày 04 tháng 12 năm 1953). Mục đích cải cách ruộng đất là tiêu diệt chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất, thực hiện người cày có ruộng, giải phóng sức sản xuất ở nông thôn, phát triển sản xuất, đẩy mạnh kháng chiến. Phương châm cải cách ruộng đất là đấu tranh một cách có kế hoạch, làm từng bước, có trật tự, có lãnh đạo chặt chẽ. “Những ruộng đất tịch thu, trưng thu, trưng mua chia hẳn cho nông dân, nơng dân có quyền sở hữu ruộng đất đó, theo nguyên tắc xã làm đơn vị, trên cơ sở nguyên canh, theo số lượng, chất lượng, vị trí gần hay xa của ruộng đất, dùng cách điều chỉnh nhiều bù ít, tốt bù xấu, gần bù xa mà chia; cần chiếu cố những nông dân trước đã cày trên những ruộng đất ấy”. Làm đầy đủ những nội dung như vậy thì thực chất là đã tiến hành quy hoạch sử dụng đất đai mà chí ít là trong lĩnh vực nơng nghiệp.
Ở Miền Nam có những đề án thiết lập quy hoạch sử dụng đất đai về xây dựng các đồn điền, các khu công nghiệp nhỏ lẻ, các khu vực dân cư đô thị và nông thôn, các khu vực bến xe, bến cảng phục vụ mục đích quân sự. “Một ví dụ về Quy hoạch sử dụng đất đai phục vụ giáo dân khá tiêu biểu là đồ án Quy hoạch sử dụng đất đai khu vực xung quanh Toà Thánh Tây Ninh tiến hành năm 1952”.
“Từ sau khi hồ bình lập lại, ở Miền Bắc thực hiện kế hoạch khôi phục kinh tế sau chiến tranh, tập trung vào việc hoàn thành cải cách ruộng đất tiếp đến là cải tạo xã hội chủ nghĩa đối với nông nghiệp, thủ công nghiệp và công thương nghiệp tư bản tư doanh; trong đó khâu chính là cải tạo và phát triển nông nghiệp”. “Trên toàn Miền Bắc về căn bản đã giải quyết xong vấn đề người cày có ruộng và hình thành quan hệ sản xuất mới ở nông thôn và chuẩn bị kế hoạch 5 năm lần thứ nhất với sự giúp đỡ của các chuyên gia nước ngoài”. Đây là thời kỳ quy hoạch sử dụng đất đai mang tính tự phát, tự túc, khơi phục và kế thừa truyền thống cây trồng vật nuôi, phong tục tập quán sinh hoạt cộng đồng với nhiều biểu
2.3.2.2. Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1975
Đến cuối năm 1960 khi chuẩn bị xây dựng và công bố kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961 - 1965) cả nước đang bước vào thời kỳ hừng hực khí thế xây dựng đất nước mà trước hết là phải đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp, sử dụng tốt quỹ đất đai. Chính vì vậy mà cơng tác phân vùng quy hoạch nông nghiệp, lâm nghiệp, đã được đặt ra ngay từ những năm 1960 này. Do đó có thể nói “quy hoạch sử dụng đất đai cũng đồng thời được đặt ra (chính xác là năm 1962), các bộ ngành chủ quản, các tỉnh, huyện đã có những điều chỉnh về sử dụng đất cho các mục đích giao thơng, thuỷ lợi, xây dựng kho tàng, trại chăn nuôi, bến bãi, nhà xưởng… mang tính chất bố trí sắp xếp lại việc sử dụng đất cũng chỉ mới được đề cập như một phần nội dung lồng ghép vào các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, các phương án sản xuất hay cơng trình xây dựng cụ thể nào đó cho những mục đích đơn lẻ”.
Trong bối cảnh cả nước có chiến tranh cho tới khi giải phóng Miền Nam thống nhất đất nước năm 1975, quy hoạch sử dụng đất đai chưa có điều kiện tiến hành theo một nội dung, phương pháp, trình tự thống nhất trong phạm vi một cấp vị lãnh thổ nào đó. Mặc dù vậy với tư cách là một phần nội dung của các phương án phát triển sản xuất nông lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất đai đã tạo ra những cơ sở có tính khoa học cho việc tính tốn các phương án sản xuất có lợi nhất. “Nó là một yêu cầu không thể thiếu được đối với các nhà quản lý sản xuất nông nghiệp ngay cả ở cấp vị một Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp trong thời kỳ này”.
2.3.2.3 Giai đoạn từ năm 1975 đến trước khi có Luật Đất đai 1993
Từ năm 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt các nhiệm vụ điều tra cơ bản trên phạm vi cả nước. “Vào cuối năm 1978 lần đầu tiên đã xây dựng được các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp chế biến nông lâm sản của cả nước, của 7 vùng kinh tế và của tất cả 44 tỉnh, thành phố thuộc Trung ương trình Chính phủ xem xét phê duyệt”. Trong các tài liệu này đều đã đề cập đến quy hoạch sử dụng đất đai, coi đó như những căn cứ khoa học quan trọng để luận chứng các phương án phát triển ngành. Cùng với lĩnh vực nông nghiệp, các khu cụm công nghiệp, các khu đô thị, các khu đầu mối giao thông… cũng được nghiên cứu xem xét để cải tạo và xây mới. Thực tế lúc bấy giờ cho thấy các thông tin, số liệu, tư liệu đo đạc bản đồ phục vụ cho quản lý đất đai nói chung và cho quy hoạch sử dụng đất đai nói riêng là vừa thiếu, vừa tản mạn lại vừa khập khiễng, làm cho độ tin cậy về quy mơ diện tích, vị trí cũng như tính
chất đất đai tính tốn trong các phương án này không được bảo đảm. Rất nhiều phương án tính tốn diện tích cây trồng chủ lực như cao su, cà phê, chè, dứa, lạc, đay, đậu đỗ… trong cùng một địa bàn cụ thể có sự chồng chéo, thiếu tính khả thi. Đây cũng là một trong những yếu tố thúc đẩy việc Chính phủ quyết định thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất (Nghị quyết số 548/NQ/QH ngày 24/5/1979 của Uỷ Ban thường vụ Quốc hội về thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất; Nghị định số 404/CP ngày 09/11/1979 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng đất).
Trước áp lực về lương thực và hàng tiêu dùng, trong giai đoạn này Trung ương Đảng và Chính phủ đã có những Nghị quyết, Chỉ thị, Quyết định quan trọng nhằm “làm cho sản xuất bung ra” ví dụ như Quyết định tận dụng đất nơng nghiệp (9/1979); xố bỏ tình trạng ngăn sơng cấm chợ (10/1979); thông báo về “khốn” sản xuất nơng nghiệp sau Hội nghị nơng nghiệp ở Đồ Sơn - Hải Phịng (1980). Đặc biệt phải kể đến Chỉ thị số 100/TW ngày 13/01/1981 về cải tiến cơng tác khốn, mở rộng khốn sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp. Thời kỳ này xuất hiện cụm từ “Quy hoạch Hợp tác xã” mà thực chất công tác này tập trung vào quy hoạch đồng ruộng với nội dung chủ yếu của nó là quy hoạch sử dụng đất đai.
Bước vào thời kỳ 1981 - 1986, Đại hội Đảng Toàn quốc lần thứ V (1982) đã quyết định: “xúc tiến công tác điều tra cơ bản, dự báo, lập Tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất, nghiên cứu chiến lược kinh tế xã hội, dự thảo kế hoạch triển vọng để chuẩn bị tích cực cho kế hoạch 5 năm sau (1986 - 1990)”. Trong chương trình lập Tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986 - 2000 này có 5 vấn đề bao gồm 32 đề tài cấp Nhà nước, trong đó có vấn đề về tài nguyên thiên nhiên đều đặc biệt chú trọng đến vấn đề quy hoạch sử dụng đất đai; coi đất đai vừa là nguồn lực sản xuất trực tiếp quan trọng như là vốn, lao động và vừa là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá.
Hơn nữa, cũng trong thời kỳ này, Chính phủ ra Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của 500 đơn vị hành chính cấp huyện được ví như 500 “pháo đài” làm cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước hết sức sôi động.
Như vậy, đây là giai đoạn có tính bước ngoặt về bố trí sắp xếp lại đất đai mà thực chất là quy hoạch sử dụng đất đai. Điều này được phản ánh ở chỗ nội
các vùng sản xuất trọng điểm của lĩnh vực nông nghiệp, các vùng trọng điểm của lĩnh vực công nghiệp, xây dựng, giao thông, thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng và đơ thị.
Tiếp theo đó là thời kỳ Luật Đất đai 1987 ra đời, đánh dấu một bước mới nữa về quy hoạch sử dụng đất đai vì nó được quy định rõ ở Điều 9 và Điều 11 tức là quy hoạch sử dụng đất đai có tính pháp lý. Tuy nhiên, đây lại là thời kỳ bắt đầu công cuộc đổi mới, cả nước vừa trải qua một thời kỳ triển khai rầm rộ cơng tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất đai nói riêng nhưng thực tế nền kinh tế đất nước ta đang đứng trước những khó khăn lớn. Những thay đổi lớn ở Liên Xơ (cũ) và các nước Đông Âu cùng với nhiều vấn đề trước mắt thường nhật phải giải quyết làm cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai lại rơi vào trầm lắng.
Thực tế đòi hỏi phải đổi mới nội dung, phương pháp cho phù hợp với yêu cầu của quá trình chuyển dần sang nền kinh tế cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Tổng cục Quản lý ruộng đất lần đầu tiên ra Thông tư số 106/QHKH/RĐ ngày 15/4/1991 hướng dẫn về quy hoạch phân bổ đất đai chủ yếu đối với cấp xã với những nội dung như sau: xác định ranh giới về quản lý, sử dụng đất; điều chỉnh một số trường hợp về quản lý và sử dụng đất; phân định và xác định ranh giới những khu vực đặc biệt; một số nội dung khác về chu chuyển 5 loại đất, mở rộng diện tích đất sản xuất, chuẩn bị cho việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng các văn bản chính sách đất đai, kế hoạch sử dụng đất đai.
Với những thay đổi lớn về vai trò của Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, việc quản lý sử dụng đất ở khu vực nông thôn nổi lên hết sức quan trọng. Căn cứ theo Thơng tư hướng dẫn có những tỉnh ở đồng bằng đã tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất đai cho hàng trăm xã. Tuy nhiên, do chưa có quy hoạch từ trên xuống cũng như các tài liệu hướng dẫn về quy trình, định mức, phương pháp, nội dung thống nhất nên các quy hoạch này bộc lộ nhiều hạn chế. “Đại đa số đều chỉ mới chú trọng tới việc giãn dân là chủ yếu. Vấn đề này có mặt được nhưng có nhiều mặt khơng được vì phải cấp đất làm nhà ở với số lượng lớn mà chủ yếu lấn vào đất ruộng, với những định mức sử dụng đất rất khác nhau, tạo nên nhiều bất cập phải tiếp tục giải quyết sau này nhất là ở các khu vực ven đô thị”.
2.3.2.4. Giai đoạn từ Luật đất đai 1993 đến Luật Đất đai 2003
- Giai đoạn này nước ta đang chuyển sang nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa và thực hiện quá trình
cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ Nông nghiệp - Công nghiệp - Dịch vụ sang Công nghiệp - Dịch vụ - Nông nghiệp đã và đang gây áp lực ngày càng lớn đối với đất đai. Tháng 7 năm 1993 Luật Đất đai được công bố. Trong các Luật này, những điều khoản về quy hoạch sử dụng đất đai đã được cụ thể hóa hơn so với Luật Đất đai 1988, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác lập quy hoạch sử dụng đất. Cơ sở pháp lý về công tác lập quy hoạch sử dụng đất của giai đoạn này được thể hiện cụ thể ở các mặt sau.
- Sự cần thiết phải lập quy hoạch sử dụng đất: Trong Luật đất đai 1993 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” (Điều 1), xác định một trong những nội dung quản lý Nhà nước về đất đai là “Quy hoạch và kế hoạch hóa việc sử dụng đất” (Điều 13), căn cứ để quyết định giao đất, cho thuê đất: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt” (Điều 19); “Đẩy mạnh công tác quy hoạch sử dụng đất các cấp trong cả nước…” (Nghị quyết số 01/1997/QH9 Quốc hội khóa 9, kỳ họp thứ 11 thơng qua kế hoạch sử dụng đất đai cả nước trong thời hạn 5 năm từ 1996 đến 2000).
- Trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo các cấp lãnh thổ hành chính, theo ngành cũng như trách nhiệm của ngành Địa chính về cơng tác này (Điều 16 - Luật Đất đai1993).
- Nội dung tổng quát của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 17 - Luật Đất đai 1993).
- Thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 18 - Luật Đất đai 1993).
Cùng với các văn bản có tính pháp lý ở mức độ cao (Hiến pháp và Luật Đất đai), cịn có các văn bản dưới luật và các văn bản ngành, cũng như các văn bản của từng địa phương (dưới các hình thức Nghị định, Chỉ thị, Quyết định, Công văn…) trực tiếp hoặc gián tiếp đề cập đến vai trò, ý nghĩa, căn cứ, nội dung và hướng dẫn phương pháp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
2.3.2.5. Thời kỳ sau Luật Đất đai năm 2003 đến nay
Đây là thời kỳ mà công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nước ta được triển khai thực hiện và điều chỉnh theo các quy định của pháp luật đất đai hiện hành, cụ thể như sau:
Điều 18 Chương II Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”. Căn cứ quy định của Hiến pháp, pháp luật đất đai đã khơng ngừng hồn thiện các quy định về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm khai thác sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả và bền vững nguồn tài nguyên đất đai. Luật Đất đai 2003 đã có một mục riêng (mục 2) tại Chương 2, gồm 10 điều (từ Điều 21 đến Điều 30) về cơ sở pháp lý liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai đã dành riêng .Chương III gồm 18 điều (từ Điều 12 đến Điều 29) để cụ thể hóa những vấn đề cơ sở pháp lý liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành riêng một Mục 1 gồm 8 Điều quy định rõ nội dung quy hoạch sử dụng đất theo từng loại quy hoạch sử dụng đất của 4 cấp (Quốc gia, tỉnh, huyện, xã) và quy định cụ thể nội dung quy hoạch sử dụng đất của từng cấp đảm bảo phù hợp với yêu cầu quản lý và khả năng tổ chức thực hiện của cấp đó.
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành các văn bản hướng dẫn về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, gồm: Thông tư số 30/2004/TT- BTNMT ngày 01/11/2004 về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quyết định số 04/2005/QĐ-BTNMT ngày 30/6/2005 ban hành quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;