8. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2.2. Chức năng quản lý quỹ NSNN của KBNN
Một cách tổng quát, KBNN thực hiện các chức năng cơ bản sau:
- Chức năng quản lý ngân quỹ quốc gia: tức là quản lý các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Nếu thực hiện ñầy ñủ chức năng này, KBNN sẽ có chức năng quản lý toàn bộ Ngân quỹ quốc gia.
Thứ hai, chức năng kế toán Nhà nước: Trong việc thực hiện các chức năng này, mục tiêu cuối cùng mà KBNN cần ñạt ñược, ñó là thống nhất và
ñảm nhiệm toàn bộ hoạt ñộng của kế toán Nhà nước, nhằm tập trung việc thu thập, xử lý, cung cấp các thông tin về tất cả các quỹ tài chính và có thể là các tài sản quốc gia khác.
Thứ ba, chức năng dịch vụ tín dụng Nhà nước: KBNN là người thực hiện việc huy ñộng vốn nhằm tài trợ thiếu hụt Ngân sách và cho ñầu tư phát triển; tiếp nhận nguồn vốn viện trợ và vay nợ nước ngoài, phân phối theo chỉ ñịnh, thanh toán nợ vay, lãi vay...
ðối với hệ thống KBNN Việt Nam theo các quy ñịnh pháp lý hiện hành, các chức năng của KBNN ñược thể hiện thành các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể sau:
- Quản lý quỹ NSNN, quỹ tài chính Nhà nước và các quỹ khác ñược giao theo quy ñịnh của pháp luật:
+ Tập trung và phản ánh ñầy ñủ, kịp thời các khoản thu NSNN; tổ chức thực hiện việc thu nộp vào quỹ NSNN các khoản tiền do các tổ chức và cá nhân; thực hiện hạch toán số thu NSNN cho các cấp ngân sách theo quy ñịnh của Luật NSNN;
+ Kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của NSNN và các nguồn vốn khác ñược giao theo quy ñịnh của pháp luật;
+ Quản lý, kiểm soát và thực hiện nhập, xuất các quỹ tài chính Nhà nước và các quỹ khác do Kho bạc Nhà nước quản lý; Quản lý tài sản quốc gia quý hiếm; quản lý tiền, tài sản, các loại chứng chỉ có giá của Nhà nước và của các ñơn vị, cá nhân gửi tại Kho bạc Nhà nước;
+ ðược trích tài khoản của tổ chức, cá nhân mở tại Kho bạc Nhà nước ñể nộp NSNN hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác ñể thu cho NSNN theo quy ñịnh của pháp luật; từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không ñúng, không ñủ các ñiều kiện theo quy ñịnh của pháp luật;
ñược, thực hiện công tác thống kê, báo cáo tài chính;
+ Tổ chức hạch toán kế toán NSNN, các quỹ và tài sản của Nhà nước ñược giao quản lý, các khoản vay nợ, viện trợ, trả nợ của Chính phủ và chính quyền ñịa phương theo quy ñịnh của pháp luật;
+ Tổ chức thực hiện công tác thống kê Kho bạc Nhà nước và chế ñộ báo cáo tài chính theo quy ñịnh của pháp luật.
- Thực hiện công tác thanh toán và ñiều hòa vốn:
+ Tổ chức quản lý, ñiều hành ngân quỹ Kho bạc Nhà nước tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống;
+ Mở tài khoản tiền gửi hoặc tài khoản thanh toán tại ngân hàng nhà nước và các ngân hàng thương mại ñể thực hiện các nghiệp vụ;
+ ðược sử dụng ngân quỹ Kho bạc Nhà nước ñể tạm ứng cho NSNN theo quy ñịnh của Bộ trưởng Bộ Tài chính.
- Tổ chức huy ñộng vốn cho NSNN và ñầu tư phát triển thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ.
- Tổ chức quản trị và vận hành hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc.
Xét riêng, trong lĩnh vực quản lý quỹ NSNN, KBNN có các chức năng chủ yếu sau:
- Tập trung, phản ảnh và ñiều tiết các nguồn thu NSNN - Chi trả, kiểm soát chi các khoản chi NSNN
- Thực hiện các biện pháp cần thiết theo thẩm quyền pháp lý nhằm bảo ñảm giải quyết kịp thời nhu cầu chi của NSNN
- Phối hợp, hỗ trợ với các cơ quan ngoài hệ thống KBNN
1.2.3. Hoạt ñộng kiểm soát chi vốn CTMTQG qua Kho bạc Nhà nước
a. Khái niệm kiểm soát chi vốn CTMTQG qua KBNN
soát và thực hiện việc thanh toán vốn cho các dự án thuộc ñối tượng sử dụng vốn NSNN trên cơ sở hồ sơ, tài liệu do chủ ñầu tư và các cơ quan quản lý Nhà nước có liên quan gửi ñến KBNN nhằm ñảm bảo việc sử dụng vốn NSNN ñúng mục ñích, ñúng ñối tượng và ñúng chính sách, chế ñộ do Nhà nước quy ñịnh.
b. Vai trò của kiểm soát chi vốn CTMTQG qua KBNN
Vai trò kiểm soát chi vốn CTMTQG của KBNN thể hiện:
- Kho bạc Nhà nước giữ vai trò quan trọng trong chu trình chi NSNN, KBNN trở thành “trạm gác cuối cùng” ñược Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi ñồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN.
- Do nguồn vốn ñầu tư cho các CTMTQG chiếm một tỷ trọng tương ñối trong chi NSNN, nên chi vốn CTMTQG có tác ñộng ñến chính sách tài khóa của Chính phủ. Kiểm soát chi vốn CTMTQG nhằm bảo ñảm các khoản chi từ NSNN ñúng mục ñích, phát huy hiệu quả của chính sách tài khoá, bảo ñảm an sinh xã hội.
- Kiểm soát chi vốn CTMTQG góp phần thúc ñẩy thực hiện chế ñộ kế toán XDCB, chế ñộ kế toán hành chính sự nghiệp chính xác, minh bạch, rõ ràng.
- Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi vốn CTMTQG về tính hợp pháp, hợp lệ của khoản chi, bảo ñảm ñúng mục ñích, ñúng chế ñộ, tiêu chuẩn, ñịnh mức. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện ñược cơ quan, ñơn vị nào sử dụng kinh phí sai mục ñích, sai chế ñộ, KBNN ñược phép từ chối thanh toán. Từ ñó hạn chế ñược tình trạng thất thoát, lãng phí kinh phí NSNN, ñồng thời giúp cho việc sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả.
- Kho bạc Nhà nước tiến hành tổng hợp, phân tích, ñánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng ñịa bàn và từng cấp ngân sách. Từ ñó rút
ra kết quả, tồn tại và nguyên nhân tồn tại, cung cấp thông tin phục vụ công tác chỉ ñạo, ñiều hành của cơ quan tài chính và lãnh ñạo chính quyền các cấp.
c. Nội dung công tác Kiểm soát chi vốn CTMTQG qua KBNN
Về nguyên tắc, tất cả các khoản chi vốn vốn CTMTQG qua KBNN thuộc nguồn vốn NSNN ñều ñược KBNN kiểm soát trước khi thanh toán chi trả. Nội dung công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG của KBNN là kiểm soát sự ñáp ứng các ñiều kiện nêu trên ñối với từng khoản chi cụ thể của chủ ñầu tư , căn cứ vào hồ sơ, chứng từ do chủ ñầu tư gửi ñến cho KBNN ñể trên cơ sở ñó KBNN có quyết ñịnh phù hợp.
Việc kiểm soát của Kho bạc dựa trên cơ sở hồ sơ, chứng từ, ñiều kiện thanh toán, sau ñó thực hiện xuất quỹ NSNN thanh toán cho ñối tượng thụ
hưởng. Khi có nhu cầu chi tiêu, chủ ñầu tư gửi ñến KBNN các tài liệu cơ
sở của dự án làm căn cứ kiểm soát, thanh toán và chỉ gửi một lần cho cả
quá trình thực hiện dự án, trừ trường hợp có bổ sung, ñiều chỉnh. Kiểm soát chi vốn vốn CTMTQG qua KBNN bao gồm các bước như sau:
Bước 1: Tiếp nhận hồ sơ, chứng từ:
- ðối với khoản chi có tính chất ñầu tư
+ Hồ sơ thuộc giai ñoạn chuẩn bi ñầu tư gồm:
* Tài liệu gửi 1 lần, gồm: Tài liệu ñể mở tài khoản; Dự toán chi phí cho công tác chuẩn bị ñầu tư ñược duyệt; Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy ñịnh của Luật ðấu thầu; Hợp ñồng giữa chủ ñầu tư với nhà thầu; văn bản cho phép tự thực hiện của cấp có thẩm quyền, văn bản giao việc hoặc hợp ñồng nội bộ (ñối với trường hợp chủ ñầu tư tự thực hiện công tác chuẩn bị ñầu tư)
* Tài liệu bổ sung hàng năm: Kế hoạch vốn ñầu tư hàng năm do KBNN thông báo (ñối với các dự án do Trung ương quản lý); Kế hoạch vốn ñầu tư
của UBND tỉnh, huyện (ñối với các dự án do ñịa phương quản lý). + Hồ sơ thuộc giai ñoạn thực hiện ñầu tư gồm:
* Tài liệu gửi 1 lần, gồm: Quyết ñịnh ñầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết ñịnh ñiều chỉnh dự án (nếu có) kèm theo dự án ñầu tư xây dựng công trình (hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật ñối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế kỹ thuật); Những dự án khởi công mới và những dự án có ñiều chỉnh tăng tổng mức phải gửi kèm văn bản thẩm ñịnh về nguồn vốn và khả năng cân ñối vốn theo quy ñịnh của Luật ñầu tư công; Quyết ñịnh phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy ñịnh của Luật ñấu thầu; Văn bản của cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện dự án (ñối với trường hợp tự thực hiện); Hợp ñồng; Dự toán và quyết ñịnh phê duyệt dự toán ñối với từng công việc, từng hạng mục công trình, công trình; Phương án bồi thường, hỗ trợ và tái ñịnh cư ( ñối với các dự án có công tác bồi thường, hỗ trợ và tái ñịnh cư)
* Tài liệu bổ sung hàng năm: Kế hoạch vốn ñầu tư hàng năm do KBNN thông báo (ñối với các dự án do Trung ương quản lý); Kế hoạch vốn ñầu tư của UBND tỉnh, huyện (ñối với các dự án do ñịa phương quản lý).
- ðối với khoản chi có tính chất thường xuyên gồm:
+ ðối với các dự án có mức vốn từ 1 tỷ ñồng trở lên, chủ ñầu tư gửi ñến KBNN các tài liệu cơ sở của dự án làm căn cứ kiểm soát, thanh toán ñược thực hiện như quy ñịnh ñối với vốn ñầu tư (riêng giấy rút vốn ñầu tư ñược thay thế bằng giấy rút dự toán ngân sách).
+ ðối với các dự án có mức vốn dưới 1 tỷ ñồng, tài liệu do chủ ñầu tư gửi ñến Kho bạc Nhà nước gồm: Báo cáo kinh tế - kỹ thuật; Quyết ñịnh phê duyệt Báo cáo kinh tế-kỹ thuật; Quyết ñịnh phê duyệt thiết kế dự toán; Văn bản lựa chọn nhà thầu theo quy ñịnh của Luật ðấu thầu; Hợp ñồng giữa chủ ñầu tư và nhà thầu; Quyết ñịnh giao dự toán của cấp có thẩm quyền. Quyết ñịnh của cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện dự án; văn bản giao việc
hoặc hợp ñồng nội bộ (ñối với trường hợp dự án ñược thực hiện theo hình thức tự thực hiện)
Ngoài các tài liệu mà chủ ñầu tư chỉ gửi một lần cho cả quá trình thực hiện dự án như trên, khi thanh toán chủ ñầu tư phải lập và gửi KBNN các hồ sơ, tài liệu, chứng từ thanh toán có liên quan theo quy ñịnh: Giấy ñề nghị thanh toán vốn ñầu tư, Giấy rút vốn ñầu tư, Giấy rút dự toán và các hồ sơ khác tùy theo tính chất của từng khoản chi.
Bước 2: Tiến hành kiểm soát chi
Công chức ñược giao nhiệm vụ kiểm soát chi tiến hành kiểm tra các ñiều kiện chi trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu và chứng từ chi của chủ ñầu tư gửi cơ quan KBNN, cụ thể như sau:
- Kiểm tra sự ñầy ñủ của hồ sơ về số lượng, yêu cầu về bản chính, bản sao; kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của hồ sơ; Kiểm soát tính thống nhất về nội dung giữa các hồ sơ, ñảm bảo sự trùng khớp các hạng mục, nội dung ñầu tư trong dự toán chi phí với các hạng mục ñầu tư trong dự án ñầu tư ñã ñược phê duyệt.
- Kiểm tra, ñối chiếu khoản chi với dự toán, ñảm bảo các khoản chi ñã có trong dự toán ñược duyệt và phải phù hợp với ñiều kiện của hợp ñồng (ñối với khoản chi có hợp ñồng).
- Kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo ñảm chấp hành ñúng chế ñộ, tiêu chuẩn, ñịnh mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy ñịnh. ðối với những khoản chi chưa có chế ñộ, tiêu chuẩn, ñịnh mức chi NSNN, thì KBNN căn cứ vào dự toán ñược duyệt ñể kiểm tra, kiểm soát.
- Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của lệnh chuẩn chi. Khi kiểm soát hồ sơ giải ngân, KBNN phải kiểm tra lệnh chuẩn chi của thủ trưởng cơ quan ñược giao chủ ñầu tư hoặc người ñược ủy quyền (gọi chung là chủ tài khoản) ñối với bất kỳ khoản chi nào. Chuẩn chi của chủ tài khoản ñược thể hiện khi có
ñầy ñủ chữ ký và dấu của chủ tài khoản, kế toán trưởng của ñơn vị trên lệnh chuẩn chi (Giấy rút vốn ñầu tư, Giấy rút dự toán); Mẫu dấu, chữ ký phải phù hợp với mẫu dấu, mẫu chữ ký ñã ñăng ký tại cơ quan KBNN.
- Kiểm tra sự ñầy ñủ, tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ có liên quan. Các hồ sơ, chứng từ của chủ ñầu tư gửi ñến KBNN là căn cứ pháp lý ñể KBNN kiểm tra, kiểm soát, vì vậy mỗi khoản chi ñều phải ñược lập ñúng theo biểu mẫu quy ñịnh (ñối với trường hợp quy ñịnh phải lập ñúng biểu mẫu) và hồ sơ chứng từ thanh toán, tạm ứng kèm theo phải bảo ñảm ñầy ñủ và hợp pháp, hợp lệ. KBNN có trách nhiệm kiểm tra sự ñầy ñủ, tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ trước khi giải ngân cho ñối tượng thụ hưởng.
- Kiểm tra các yếu tố liên quan ñến hạch toán (Mục lục ngân sách), tùy theo từng nội dung, từng khoản chi mà chủ ñầu tư ghi mã CTMTQG, mã chương, mã ngành kinh tế, mã nội dung kinh tế cho phù hợp trên chứng từ kế toán.
Bước 3: Quyết ñịnh sau kiểm soát chi
Sau khi kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ của chủ ñầu tư , nếu ñủ các ñiều kiện như nêu trên thì KBNN thực hiện giải ngân (thanh toán, tạm ứng) cho ñối tượng thụ hưởng theo quy ñịnh. Trường hợp không ñủ ñiều kiện chi, thì cơ quan KBNN làm thủ tục thông báo từ chối thanh toán, từ chối tạm ứng, ñồng thời chịu trách nhiệm về quyết ñịnh của mình.
1.2.4. Tiêu chí ñánh giá kết quả công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG qua KBNN
ðể ñánh giá kết quả công tác Kiểm soát chi vốn CTMTQG qua KBNN có thể sử dụng hệ thống các tiêu chí sau:
- Tổng kế hoạch, dự toán nguồn vốn CTMTQG trong năm kế hoạch. Chỉ tiêu này phản ảnh ñược quy mô hoạt ñộng của công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG.
- Tỷ lệ giải ngân nguồn vốn CTMTQG trong năm kế hoạch.
Chỉ tiêu này một mặt phản ảnh năng lực của chủ ñầu tư , mặt khác cũng phản ảnh hiệu suất, chất lượng hoạt ñộng kiểm soát chi vốn CTMTQG của KBNN
- Số lượng hồ sơ KBNN giải quyết trước hạn, ñúng hạn, quá hạn
Chỉ tiêu này phản ảnh chất lượng thực hiện dịch vụ hành chính công của KBNN trong mối quan hệ với việc tuân thủ các nguyên tắc, chế ñộ kiểm soát chi vốn CTMTQG .
- Số món và số tiền KBNN chối cấp phát, thanh toán qua công tác Kiểm soát chi.
Tiêu chí này vừa phản ảnh chất lượng của hoạt ñộng kiểm soát chi vốn CTMTQG trong việc phát hiện, ngăn chặn kịp thời các khoản chi vi phạm chế ñộ của nhà nước vừa phản ảnh ñược ý thức tuân thủ, chấp hành luật pháp của chủ ñầu tư trong việc sử dụng kinh phí NSNN. Ngoài ra, còn một số yếu tố không thuộc kết quả hoạt ñộng của KBNN nên khi vận dụng chỉ tiêu này cần lưu ý ñể có ñánh giá toàn diện, thực chất.
- Kết quả kiểm toán chi nguồn vốn CTMTQG của Kiểm toán Nhà nước khi thực hiện kiểm toán tại các chủ ñầu tư hoặc kết quả kiểm tra hoạt ñộng KBNN
Kết quả kiểm toán chi nguốn vốn CTMTQG gián tiếp ñánh giá chất lượng hoạt ñộng kiểm soát chi vốn CTMTQG của KBNN. Tuy nhiên, Kiểm toán Nhà nước chỉ kiểm toán các chủ ñầu tư theo kế hoạch hằng năm ñược duyệt hoặc theo yêu cầu của nhà nước. Vì vậy, không phải tất cả các chủ ñầu tư ñều ñược kiểm toán hàng năm.
Ngoài ra, có thể thông qua kết quả công tác kiểm tra hoạt ñộng của KBNN ñể ñánh giá về hoạt ñộng Kiểm soát chi vốn CTMTQG của từng ñơn vị KBNN.
1.3. NHỮNG NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ðẾN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI VỐN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA