2.3.1. Chủ trương về lập quỹ đất
Nghị quyết số 21-NQ/TW Hội nghị lần thứ sáu BCHTW Đảng khóa X: “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách để các quyền về đất đai và BĐS được vận động theo cơ chế thị trường, trở thành một nguồn vốn trong sản xuất kinh doanh. Xác định rõ quyền sử dụng đất là một loại hàng hóa đặc biệt, được định giá theo cơ chế thị trường có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước...”.
Nghị quyết số 31-NQ/TW ngày 02/02/2009, Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương khóa X: “Ban hành chính sách phù hợp để giải quyết vướng mắc kéo dài trong thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư ...”.
Chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam được ghi rõ tại Hiến pháp Nước Cộng hòa xã hội chủ Việt Nam qua các thời kỳ khác nhau. Hiến pháp là đạo luật cơ bản và cao nhất của một nước, nó thể hiện ý chí, nguyện vọng của tuyệt đại đa số nhân dân nước đó. Hiến pháp được coi là đạo luật cơ bản , các quy định của Hiến pháp là căn cứ pháp lý để xây dựng hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước. Tại Việt Nam, qua các thời kỳ đã có năm (5) lần ban hành Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992 và 2013). Tuy nhiên, đến Hiến pháp năm 1980 mới công nhận đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu. Xét về hệ thống Luật qua các thời kỳ thì tại nước ta đã ban hành 5 Luật, từ Luật Cải cách ruộng đất 1953, Luật Đất đai 1987, 1993, 2003, 2013. Qua mỗi thời kỳ phát triển thì Luật Đất đai lại được sửa đổi, bổ sung để phù hợp với tình hình phát triển của đất nước. Bắt đầu từ Luật Đất đai 2003 thì chính thức quy định công tác phát triển quỹ đất và ban hành các quy định về tổ chức, hoạt động của Trung tâm phát triển quỹ đất.
Tuy đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước đứng ra làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, thu
hổi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nhưng việc quy định cụ thể các quyền đối với người sử dụng đất trong Luật Đất đai như quyền chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp đã tạo điều kiện để người sử dụng đất tham gia dễ dàng hơn vào các quan hệ giao dịch bất động sản nói chung, thị trường quyền sử dụng đất nói riêng. Điều này là cơ sở để thúc đẩy công tác phát triển quỹ đất trong cả nước.
Tiếp tục nghiên cứu, ban hành cơ chế, chính sách theo hướng điều tiết và sử dụng tốt nguồn lực từ đất đai phục vụ xây dựng và phát triển đất nước. Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch và kế hoạch, trong đó cần phải thu hồi cả phần diện tích đất bên cạnh công trình kết cấu hạ tầng, vùng phụ cận để tạo nguồn vốn cho phát triển, phát triển quỹ đất đầu tư công trình hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Đồng thời, ưu tiên cho người bị thu hồi đất được giao đất hoặc mua nhà trên diện tích đất đã thu hồi mở rộng (tái định cư tại chỗ) theo quy định của pháp luật. Đẩy mạnh việc đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, khắc phục tình trạng bỏ hoang đất đã giao và cho thuê (Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI, 2012). Ban Chấp hành Trung ương nhấn mạnh, đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, là nguồn sống của nhân dân. Quản lý và sử dụng đất đai là vấn đề rộng lớn, phức tạp, hệ trọng, liên quan đến việc giữ vững thành quả cách mạng, ổn định chính trị, xã hội, đưa đất nước phát triển bền vững. Do vậy, trong thời gian tới, cần tiếp tục quán triệt sâu sắc những quan điểm chỉ đạo và tích cực triển khai các định hướng đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong Nghị quyết Trung ương 7 khóa IX, Kết luận Hội nghị Trung ương 5 khóa XI gắn với việc xem xét, đánh giá những vấn đề mới trong lĩnh vực công tác này. Định hướng tiếp tục đổi mới và hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai tập trung cho các vấn đề: quy hoạch sử dụng đất; về giao đất, cho thuê đất; về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; về đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận; về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được giao quyền sử dụng đất; về phát triển thị trường bất động sản; về chính sách tài chính về đất đai; về giá đất.... Ban Chấp hành Trung ương đã ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại (Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, 2013). Cụ thể hóa Nghị quyết số 19- NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương
Đảng (khóa XI), Đảng bộ khối các cơ quan Trung ương, Đảng ủy Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành chương trình hành động, trong đó đã xác định rõ “Chỉ đạo việc tổ chức thành tra, kiểm tra công tác thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt việc thực thi các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và công tác tổ chức thực hiện phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất, đảm bảo đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi ở một số địa phương; chỉ đạo việc kiện toàn, nâng cao năng lực của tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất để bảo đảm thực thi nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng, đấu giá quyền sử dụng đất”.
2.3.2. Hình thức phát triển quỹ đất
Pháp luật về đất đai kể từ năm 2003 đã cho phép hai chủ thể được tham gia thực hiện việc phát triển quỹ đất để thực hiện dự án đầu tư, đó là Nhà nước và Nhà đầu tư nói chung.
Trong thời gian qua, công tác phát triển quỹ đất tại các địa phương đã có nhiều tiến bộ, góp phần nâng cao giá trị và hiệu quả sử dụng đất. Hiện có hai hình thức phát triển quỹ đất: Một là Nhà nước đứng ra thu hồi và giao lại mặt bằng cho các chủ đầu tư; Hai là các chủ đầu tư trực tiếp thỏa thuận với chủ sử dụng đất, hình thức này thực tế là chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Hai hình thức phát triển quỹ đất này tuy có phương thức thực hiện khác nhau nhưng đều phải đáp ứng các yêu cầu sau:
- Nâng cao giá trị, hiệu quả sử dụng đất, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh chính trị, quốc phòng và môi trường của đất nước;
- Đảm bảo hài hòa lợi ích của người sử dụng đất, chủ đầu tư và Nhà nước; Trong một nhà nước pháp quyền, mọi hoạt động của người dân đều phải nằm trong khuôn khổ của luật pháp thì việc ban hành các cơ chế, chính sách chi tiết và cụ thể là rất cần thiết. Nếu thiếu đi các chủ trương, cơ chế, chính sách pháp luật thì việc thu hồi đất phục vụ công tác phát triển quỹ đất sẽ không thể thực hiện được. Vậy nên để đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước thì các cơ chế, chính sách pháp luật của Nhà nước cũng phải thay đổi để phù hợp với từng giai đoạn khác nhau.
2.3.2.1. Nhà nước thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Đất đai 2013. Theo đó thì có 03 trường hợp Nhà nước tổ chức thu hồi đất là: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh, phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng đồng; Thu hồi đất vì vi phạm pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm dứt sử dụng đất, tự nguyện trả lại đất.
Với hình thức này, việc bồi thường khi thu hồi đất, mức bồi thường sẽ được tính dựa trên mục đích sử dụng đất và giá cụ thể của từng loại đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Theo đó, về cơ bản, việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất (Quốc hội nước CHXHCNVN, 2013).
Về thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất: Luật Đất đai 2013 quy định cụ thể thẩm quyền của UBND cấp huyện cũng như của UBND cấp tỉnh, nhưng trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm quyền quyết định thu hồi đất của hai cấp thì UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất.
Về trình tự, thủ tục: Trước khi có quyết định thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan có thẩm quyền phải thông báo thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi biết. Nội dung thông báo bao gồm kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm. Như vậy, Luật mới đã cụ thể hóa hơn và có sự tham gia của người dân vào kế hoạch khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, tránh các trường hợp không đồng ý về phương án đền bù khi thu hồi đất.
Về các trường hợp thu hồi đất: Luật đất đai 2003 quy định 12 trường hợp thu hồi đất nhưng Luật Đất đai 2013 chỉ phân chia ra thành 4 trường hợp thu hồi đất được quy định từ điều 61 đến điều 65 nhưng lại phù hợp hơn với tình hình thu hồi đất trên thực tế. Và trong các quy định thu hồi đất này, có những điểm rất mới như thu hồi do sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận QSDĐ và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm; đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định của pháp luật mà nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho; người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành….
Về quy trình thu hồi đất: Quy trình thu hồi đất được quy định rõ ràng và chú ý hơn đến sự thông báo, phổ biến đến từng người dân cũng như thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng. Trường hợp người sử dụng đất trong khu vực có đất bị thu hồi không phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ BT, HT&TĐC thì được vận động, thuyết phục để cùng phối hợp thực hiện. Việc vận động, thuyết phục người dân trong trình tự thu hồi đất được quy định trong luật là một điểm mới. Phương pháp thuyết phục được quy định trước khi áp dụng cưỡng chế sẽ giảm thiểu được thủ tục và chi phí cho việc cưỡng chế khi thu hồi đất và cũng là sự phổ biến pháp luật đất đai đến người dân khi Nhà nước thu hồi đất.
Về nguyên tắc bồi thường: Luật Đất đai năm 2013 đã tách nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất thành 2 điều riêng biệt (Điều 74 và Điều 88). Trong đó, quy định cụ thể các nguyên tắc bồi thường về đất và các nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất để các bộ, ngành, địa phương và người thu hồi đất căn cứ vào đó thống nhất thực hiện.
Về các điều kiện để được bồi thường về đất: Luật Đất đai 2013 quy định cụ thể và làm rõ các điều kiện để được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đối với từng loại đối tượng mà Nhà nước thu hồi đất. Và đặc biệt, Luật Đất đai 2013 còn bổ sung thêm 2 trường hợp được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 75.
Về giá đất cụ thể: Luật Đất đai năm 2003 chưa quy định việc xác định giá đất cụ thể, trong quá trình vận hành không những gây thất thu cho ngân sách Nhà nước mà còn là nguyên nhân phát sinh khiếu nại của người bị thu hồi đất do giá đất tính thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đều áp dụng theo bảng giá đất mà mức giá đất trong bảng giá luôn luôn thấp do không theo kịp với giá thị trường. Vì vậy, tại khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung quy định về việc xác định và áp dụng giá đất cụ thể trong 4 trường hợp, trong đó có tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.”
Nhằm bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất, khắc phục bất cập và điều tiết một cách hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư, đồng thời nhằm giảm thiểu khiếu kiện trong BT,
HT&TĐC. Luật Đất đai 2013 đã tiếp tục kế thừa và đồng thời sửa đổi, bổ sung một số quy định mới nhằm tháo gỡ những hạn chế, bất cập của pháp Luật Đất đai năm 2003 nhằm đưa chính sách về BT, HT&TĐC của Nhà nước đi vào cuộc sống. Và với các quy định mới về bồi thường, thu hồi đất, cơ chế thu hồi rõ ràng trên Nhà nước đã nâng cao quyền của người dân trong quá trình tham gia vào việc bồi thường, thu hồi đất. Luật Đất đai 2013 đưa vào thực hiện sẽ giảm số lượng khiếu nại, khiếu kiện do đã có quy định rõ ràng và nâng cao hơn nữa quyền của người dân đối với QSDĐ khi được Nhà nước BT, HT&TĐC khi thu hồi đất. Và người dân cũng nên nắm bắt những điểm mới này về bồi thường, thu hồi đất để tự bảo vệ được quyền lợi của mình, tránh được các tranh chấp không đáng có về sau.
2.3.3.2. Tự thỏa thuận giữa chủ sử dụng đất và chủ đầu tư
Kể từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất.
Bảng 2.1: Diện tích đất được tạo lập theo hình thức thỏa thuận
STT Tỉnh/Thành phố Diện tích(ha) STT Tỉnh/Thành phố Diện tích (ha)
1. Hòa Bình 499 10. Thanh Hóa 496
2. Điện Biên 3.702 11. Tây Ninh 69
3. Sơn La 40 12. Đồng Nai 1.555
4. Hà Giang 13.698 13. Bình Dương 12.339
5. Tuyên Quang 24 14. Long An 3.888,4
6. Phú Thọ 1.402 15. Hồ Chí Minh 372
7. Quảng Ninh 21.335 16. Đắk Nông 70
8. Bắc Ninh 261 17. Gia Lai 5.769
9. Nam Định 184 18. Ninh Bình 81
Tổng số 65.784,4
Đến pháp luật đất đai năm 2013, chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhưng phải đảm bảo nguyên tắc phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện đã được phê duyệt và công bố, trên địa bàn triển khai dự án không còn quỹ đất đã được giải phóng mặt bằng để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh phù hợp, trừ trường hợp các dự án thuộc lĩnh vực, đại bàn khuyến khích đầu tư do Ủy ban