1.2.1. Khái quát chung về quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước là một dạng của quản lý; về quan niệm quản lý, luận điểm của các nhà kinh điển chủ nghĩa Mác cho rằng quản lý là một hoạt động thiết yếu,
nảy sinh khi có sự hoạt động của tập thể nhằm đạt được mục tiêu chung [39, tr.342]. Cùng với sự phát triển của xã hội, quản lý cũng phát triển, chức năng quản lý mở rộng được phân chia thành các phân hệ riêng biệt, các loại lao động quản lý, chính sự phân công lao động và chuyên môn hóa lao động đã sinh ra một chức năng hoạt động đặc biệt, đó là hoạt động quản lý. Như vậy, quản lý được coi là một loại lao động đặc biệt, gắn liền với quá trình phát triển của xã hội, là kết quả của quá trình phân công lao động xã hội.
Theo cuốn Sách tra cácmục về tổ chức, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 2004, [58, tr.545], thì quản lý được hiểu là quá trình xử lý thông tin, ra quyết định và chuyển tải quyết định đó dưới dạng văn bản tới các đối tượng bị quản lý, quá trình này diễn ra theo một chu kỳ khép kín với hai kênh truyền thông tin: thông tin điều khiển và thông tin phản hồi. Có nhiều khái niệm về quản lý như quản lý nhà nước, quản lý khoa học, quản lý doanh nghiệp, quản lý nhà đất... Trong hệ thống tổ chức nhà nước và xã hội, việc quản lý cần một hệ thống chủ trương chính sách, giải pháp của tổ chức, cơ quan có thẩm quyền (chủ thể quản lý) tác động vào tổ chức, cơ quan dưới quyền (đối tượng bị quản lý), trên cơ sở các quy luật vận động khách quan của chủ thể và các đối tượng bị quản lý, kết quả thu thập, xử lý thông tin về trạng thái của hệ thống, nhằm làm cho các đối tượng bị quản lý vận động theo một mục tiêu đã định. Mục tiêu quản lý được đặt ra trên cơ sở phương hướng phát triển của hệ thống quản lý và các biện pháp bảo đảm đạt được mục tiêu ấy. Mục đích và nhiệm vụ của quản lý là điều khiển, chỉ đạo hoạt động chung của con người, liên kết các hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân, tạo thành hoạt động chung thống nhất của cả tập thể, hướng hoạt động đó theo những phương hướng nhất định nhằm đạt được mục tiêu đã định trước. Khái quát lại, có thể hiểu quản lý làsự tácđộng có tổ chức, có định hướng của chủ thể quản lý lên các khách thể nhằm đạt được mục tiêu định trước [35, tr.14]. Việc vận hành sự kết hợp này đòi hỏi cần phải có một cơ chế phù hợp, được điều khiển bằng một tổ chức có quyền uy, tổ chức đó giúp phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ của từng người tham gia
hoạt động chung. Như vậy, xã hội phát triển càng cao thì nhu cầu quản lý xã hội càng tăng và nội dung quản lý theo đó cũng phức tạp. Mặc dù vậy, những điều kiện chung nhất để quản lý có thể diễn ra và diễn ra có kết quả là phải có bộ máy quản lý, những chuẩn mực để đánh giá và một quyền uy nhất định. Trong xã hội chưa có nhà nước, quyền uy là uy tín của người đứng đầu và sự tự giác thực hiện của các thành viên trong cộng đồng dưới hình thức chấp hành các quy phạm xã hội. Bước sang giai đoạn xuất hiện nhà nước thì hoạt động quản lý cao nhất là quản lý nhà nước, được thực hiện bởi một chủ thể công quyền trong các hoạt động quản lý xã hội.
Quản lý nhà nước là loại quản lý gắn trực tiếp với hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy quyền lực nhà nước, đi cùng với việc sử dụng quyền lực nhà nước - một loại quyền lực khác hẳn với các loại quyền lực khác trong xã hội. Trong chế độ dân chủ, quyền lực nhà nước chính là quyền lực mà nhân dân trao cho các cơ quan nhà nước, thông qua các cơ quan này, quyền lực nhà nước tác động đến từng người dân nhằm đạt được mục tiêu nhà nước đã đặt ra. Nét đặc trưng của nhà nước dân chủ là quyền lực nhà nước chỉ có được khi nhân dân trao cho nó, không một loại cơ quan nhà nước nào có thể tự đặt cho mình có những quyền lực riêng, pháp luật quy định các loại quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước nào được sử dụng các loại quyền lực nhà nước.
Theo Từ điển Luật học của Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa năm 2005, quản lý nhà nước được hiểu theo 2 nghĩa. Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là sự tác động của nhà nước với các hình thức hoạt động của bộ máy nhà nước lên các quan hệ xã hội để bảo đảm cho các quan hệ xã hội phát triển theo đúng mục tiêu đã định trước, ngăn ngừa các khuynh hướng phát triển sai lệch, ngăn chặn kịp thời các biểu hiện phát triển sai trái. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là sự tác động của nhà nước bằng hình thức hoạt động của một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước gọi là cơ quan quản lý nhà nước; cơ quan này có nhiệm vụ chấp hành hiến pháp, luật, pháp lệnh và các nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước, theo nghĩa này, quản
lý nhà nước chỉ được bó hẹp trong phạm vi chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước [57].
Như vậy, các quan niệm về quản lý nhà nước có thể khác nhau về cách diễn đạt, nhưng tựu chung lại đều thể hiện nội dung thống nhất của quản lý nhà nước là sự tác động mang tính quyền lực nhà nước của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Việc tác động ở đây là sự tác động của các chủ thể được nhà nước trao quyền, tác động bằng phương tiện, công cụ quản lý lên các đối tượng quản lý, nhằm thực hiện một cách tốt nhất chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
1.2.2. Khái quát chung quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý
1.2.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý
Quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý là một dạng của quản lý nhà nước, tuy nhiên, do những đặc thù của hoạt động này mà nội dung của quản lý nhà nước có những những điểm khác biệt riêng.
Quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý là phương thức mà bằng pháp luật, nhà nước tác động vào đối tượng quản lý để định hướng cho hoạt động trợ giúp pháp lý vận động, phát triển đến mục tiêu nhất định. Mục tiêu nhất định muốn nói đến ở đây là mọi người không phân biệt địa vị xã hội, hoàn cảnh kinh tế, trình độ dân trí đều có cơ hội ngang nhau trong việc tiếp cận pháp luật và công lý.
Như vậy, nói đến quản lý nhà nước về hoạt động trợ giúp pháp lý là nói đến cơ chế quản lý. Cơ chế đó, một mặt phải tuân theo các yêu cầu của quy luật xã hội khách quan, mặt khác phải có một hệ thống pháp luật thích hợp để quản lý hoạt động trợ giúp pháp lý. Khái niệm này đã bao hàm những yếu tố căn bản của quản lý, đó là chủ thể quản lý và đối tượng quản lý trong hoạt động trợ giúp pháp lý để trả lời cho câu hỏi: ai quản lý? Và quản lý ai?. Nói cách khác, chủ thể quản lý là các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội được nhà nước ủy quyền; tổ chức và hoạt động trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý là đối tượng quản lý; pháp luật là công cụ, là cơ sở để nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý.
Với tư cách là chủ thể quản lý, nhà nước phải thực hiện hàng loạt các nhiệm vụ: từ việc xây dựng, ban hành pháp luật đến việc tổ chức, hướng dẫn thi hành pháp luật và thực hiện sự kiểm tra, giám sát, tiến hành xử lý những vi phạm pháp luật đối với hoạt động trợ giúp pháp lý. Với vai trò đó, nhiệm vụ của nhà nước là định hướng cho hoạt động trợ giúp pháp lý hình thành, phát triển theo một trật tự nhất định, phù hợp ý chí của nhà nước.
Là đối tượng quản lý, hoạt động trợ giúp pháp lý phải được tổ chức, vận động trên cơ sở các quy định của pháp luật và chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Với tư cách là công cụ để nhà nước thực hiện sự quản lý, pháp luật phải được xây dựng trên cơ sở đảm bảo sự chính xác, đầy đủ, thống nhất; đây có thể coi là những chuẩn mực để đối tượng quản lý dựa vào đó vận động, phát triển và để chủ thể quản lý thực hiện việc kiểm tra, giám sát đối tượng quản lý.
Từ phân tích trên cho thấy, quản lý nhà nước về hoạt động trợ giúp pháp lý là việc xây dựng hành lang pháp lý, thúc đẩy hoạt động trợ giúp pháp lý phát triển; tạo điều kiện thuận lợi để nhà nước có thể huy động được các lực lượng trong xã hội có điều kiện tham gia, cùng với nhà nước thực hiện chức năng xã hội, giúp cho người nghèo có điều kiện ngang bằng với các đối tượng khác khi tiếp cận với pháp luật. Theo quan niệm chung hiện nay, quản lý nhà nước chính là cách thức tổ chức, điều hòa, phối hợp, vận hành các mối quan hệ, các hoạt động phù hợp với quy luật xã hội khách quan bằng các công cụ, phương tiện quản lý như luật pháp, chính sách, biện pháp, tổ chức thực hiện, cơ chế bảo đảm... nhằm duy trì và thúc đẩy các quan hệ trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý phát triển đạt hiệu quả tối ưu, phát huy được vị trí, vai trò trong đời sống kinh tế - chính trị - xã hội.
Như vậy, Quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý là việc nhànước xây dựng và sử dụng công cụ pháp luật để tác động lên đối tượng quản lý (tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý), nhằm không ngừng đổi mới, phát triển, huy động được sự tham gia của các nguồn lực xã hội, cùng với nhà nước thực hiện chức năng trợ giúp
pháp lý miễn phí cho người nghèo và người được trợ giúp pháp lý khác, góp phần đạt được mục tiêu giúp người được trợ giúp pháp lý bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật, bảo đảm công bằng xã hội, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
1.2.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý
Một là, về chủ thể quản lý
Chủ thể quản lý nhà nước là tập hợp các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội được nhà nước trao quyền, trong các cơ quan, tổ chức đó, quyền và nghĩa vụ được xác định cụ thể, rõ ràng. Chủ thể của quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý được nhà nước thực hiện thông qua bộ máy nhà nước, các cơ quan trong bộ máy này thực hiện các chức năng tổ chức, điều hành để tạo ra những điều kiện tốt nhất, cần thiết, nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nước trong việc giúp đỡ pháp luật cho người nghèo và một số đối tượng đặc biệt khác.
Được hình thành trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Xét theo phương diện quản lý, việc phân công, phối hợp, kiểm soát rõ chức năng và thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý nhà nước có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong đấu tranh chống lạm quyền, lộng quyền, mâu thuẫn, chồng chéo. Đây là nguyên tắc có ý nghĩa quyết định đến việc hình thành hệ thống chủ thể quản lý nhà nước ở nước ta. Cũng giống như các lĩnh vực khác, hệ thống chủ thể quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý được xác định theo vùng lãnh thổ, trên cơ sở sự hình thành các đơn vị hành chính và có mối liên hệ chặt chẽ với nhau theo quy định của pháp luật về trợ giúp pháp lý. Với tư cách là cơ quan lập pháp, Quốc hội có trách nhiệm xây dựng, ban hành pháp luật, tạo hành lang pháp lý để hoạt động trợ giúp pháp lý phát triển, làm công cụ để nhà nước quản lý hoạt động trợ giúp pháp lý. Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan quản lý hành chính nhà nước cao nhất, có nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý.
Được xác định theo vùng lãnh thổ, trên cơ sở sự hình thành các đơn vị hành chính có mối liên hệ chặt chẽ với nhau theo quy định của pháp luật, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW là chủ thể quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý ở địa phương, có nhiệm vụ bảo đảm biên chế, kinh phí, cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc cho Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước; thực hiện thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, khen thưởng, kỷ luật và xử lý vi phạm về trợ giúp pháp lý trong phạm vi địa phương.
Hệ thống chủ thể quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý ở nước ta, còn được xây dựng theo hệ thống chức năng quản lý của từng lĩnh vực theo cơ cấu ngành. Theo đó, Bộ Tư pháp là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ và được Chính phủ ủy quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý trong phạm vi cả nước; Sở Tư pháp các địa phương là cơ quan chuyên môn giúp UBND thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý ở địa phương. Ở đa số các nước trên thế giới, nhà nước là chủ thể quản lý có nhiệm vụ xây dựng, ban hành pháp luật tạo hành lang pháp lý để quản lý; hỗ trợ về kinh phí, cơ sở vật chất, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ người thực hiện trợ giúp pháp lý và thanh tra, kiểm tra xử lý vi phạm. Chủ thể thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý là các tổ chức xã hội, các tổ chức phi chính phủ và cá nhân các luật sư, luật gia... Riêng ở Việt Nam, ngay từ giai đoạn đầu từ việc xây dựng chính sách đến tổ chức thực hiện, chủ thể quản lý và chủ thể trực tiếp thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối
tượng chính sách chủ yếu là nhà nước. Các chủ thể khác như: tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức hành nghề luật sư và cá nhân luật sư, các cơ quan, tổ chức cá nhân khác chỉ được nhà nước khuyến khích tham gia đóng góp, hỗ trợ thực hiện pháp luật về trợ giúp pháp lý. Chính vì vậy, ở nước ta cả một thời gian dài không phân biệt rõ đâu là chủ thể quản lý, đâu là chủ thể thực hiện trợ giúp pháp lý.
Hiện tại, nhà nước được xác định có trách nhiệm và vai trò nòng cốt đối với cả 2 chức năng trong hoạt động trợ giúp pháp lý, đó là nhà nước là chủ thể quản lý duy nhất, đồng thời cũng là chủ thể chủ yếu, trực tiếp thực hiện trợ giúp pháp lý.
Tuy nhiên, khi mà các nguồn lực xã hội đủ mạnh để có thể tham gia vào hoạt động trợ giúp pháp lý có hiệu quả, thì việc tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng thực hiện dịch vụ pháp luật về trợ giúp pháp lý là điều hết sức cần thiết. Định hướng hoạt động trợ giúp pháp lý theo hướng xã hội hóa, phù hợp với Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó khẳng định: đẩy mạnh công tác trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách theo hướng xã hội hóa và từng bước xã hội hóa các hoạt động bổ