2.2.2.1. Về việc xây dựng, ban hành pháp luật để tổ chưc và quản lý hoạt động trợ giúp pháp lý
Hệ thống tổ chức trợ giúp pháp lý hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu, có sự chồng chéo giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng thực hiện dịch vụ trợ giúp pháp lý
Luật trợ giúp pháp lý và Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật trợ giúp pháp lý cho phép thành lập các chi nhánh trợ giúp pháp lý ở địa phương trực thuộc Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước. Việc thành lập này tùy thuộc vào nhu cầu, tỷ lệ người được trợ giúp pháp lý, điều kiện thực tế ở địa phương, để tạo thuận lợi cho người được trợ giúp pháp lý, Giám đốc Sở Tư pháp
lập hồ sơ trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định việc thành lập Chi nhánh của Trung tâm trợ giúp pháp lý.
Trung tâm TGPL tỉnh Kiên Giang là đơn vị sự nghiệp thuộc Sở Tư pháp, biên chế và kinh phí do Ủy ban nhân dân tỉnh Kiên Giang quyết định thành lập, do đó, chưa bảo đảm tinh độc lập tương đối trong việc thực hiện TGPL, ảnh hưởng đến hoạt động nghiệp vụ, nhất là TGPL trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, hành chính. Tính độc lập là một yếu tố quan trọng để người thực hiện trợ giúp pháp lý có thể bảo vệ tối đa cho người thực hiện TGPL. Hiện nay, Trung tâm là đơn vị sự nghiệp không thu nên kinh phí hoạt động hoàn toàn do ngân sách nhà nước bảo đảm. Trong thời gian qua, việc bố trí ngân sách tăng dần hàng năm để đảm bảo đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị và hoạt động TGPL nhưng nhu cầu thực tế cũng phát sinh cũng nhiều. Theo quy định thì hiện nay ngân sách cấp cho hoạt động này do ngân sách địa phương bảo đảm theo phân cách ngân sách hiện hành.
Các Chi nhánh của Trung tâm TGPL tỉnh Kiên Giang, Câu lạc bộ TGPL được thành lập nhiều nhưng do chỉ tiêu quy hoạch về tổ chức bộ máy chưa phù hợp nên trên thực tế, tổ chức bộ máy của một số Chi nhánh, Câu lạc bộ hoạt động chua hiệu quả; Chi nhánh phát triển theo chỉ tiêu số lượng mà chưa chú trọng đến chất lượng, chưa gắn với nhu cầu, điều kiện của địa phương. Việc tổ chức thực hiện TGPL còn nặng về tuyên truyền, phổ biến pháp luật theo bề rộng và chưa chú trọng, tập trung vào thực hiện vụ việc, số lượng tham gia tố tụng còn ít, chất lượng tham gia tố tụng chưa cao. Xem bảng 2.3 và 2.4, chúng ta sẽ thấy rõ số vụ việc tham gia bào chữa, tố tụng khá ít và kinh phí dành cho tuyên truyền, phổ biến pháp luật theo bề rộng còn quá cao.
2.2.2.2. Việc tổ chức thực hiện pháp luật về trợ giúp pháp lý
- Nhận thức của các cơ quan quản lý, cán bộ công chức làm công tác quản lý nhà nước, bản thân người được trợ giúp pháp lý và của xã hội về trợ giúp pháp lý còn thấp
Nước ta đang tiến hành sự đổi mới trên mọi mặt, trong đó có cải cách bộ máy nhà nước, đơn giản hóa thủ tục hành chính, xã hội hóa mạnh mẽ các mô hình dịch vụ công và một số công việc pháp luật có tính chất bổ trợ tư pháp như công chứng, luật sư, thi hành án, trợ giúp pháp lý... có sự hỗ trợ của nhà nước. Sự đổi mới này chưa hoàn toàn được nhận thức sâu sắc trong tư duy những người làm công tác quản lý hoạt động trợ giúp pháp lý, hiệu quả quản lý, năng lực kiểm tra, kiểm soát yếu kém, dẫn tới xu hướng quy định gò bó hoặc quá chặt chẽ, hạn chế sự tham gia của xã hội vào hoạt động trợ giúp pháp lý.
Nhận thức của xã hội, của nhiều cơ quan nhà nước về vị trí, vai trò của trợ giúp pháp lý vẫn chưa được đổi mới, nhiều quan niệm vẫn coi đây là một hoạt động từ thiện, theo kiểu không có cũng không sao. Vì vậy, sự quan tâm đầu tư cho việc xây dựng hệ thống tổ chức và cơ sở vật chất cho hoạt động về trợ giúp pháp lý còn chưa thỏa đáng.
Người được trợ giúp pháp lý thường là đối tượng có trình độ hiểu biết pháp luật hạn chế, nước ta vốn là một nước nông nghiệp lạc hậu, đại đa số đối tượng thuộc diện được trợ giúp pháp lý là người gắn bó với một nền sản xuất nhỏ, manh mún, phân tán, kinh tế hàng hóa chưa phát triển. Vì vậy, ý thức pháp luật của người dân nhìn chung là thấp, bên cạnh đó, nước ta còn có đặc điểm là đất nước có nhiều dân tộc thiểu số sinh sống, với nhiều tôn giáo, phong tục, tập quán khác nhau. Trong điều kiện hiện nay, do sự phát triển kinh tế, văn hóa và xã hội ở nước ta giữa các vùng, miền phát triển chưa đồng đều, các phong tục, tập quán và luật tục ở các vùng dân tộc thiểu số vẫn chi phối khá đậm nét đời sống tinh thần, quy định hành vi xử sự của người dân.
Điều đó dẫn tới một thực tế, nhận thức chung về pháp luật, nhất là pháp luật về trợ giúp pháp lý vẫn còn khá xa lạ đối với họ, yếu tố ngôn ngữ, phong tục tập quán đã ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình tổ chức thực hiện pháp luật trợ giúp pháp lý. Mặt khác, pháp luật về trợ giúp pháp lý ở nước ta lại là lĩnh vực pháp luật mới, người nghèo và đối tượng chính sách thậm chí còn chưa hiểu về hoạt động
này, điều này làm cho công tác quản lý nhà nước gặp không ít khó khăn. Thực tế, hiện nay nhiều người là người nghèo, đối tượng chính sách gặp vụ việc liên quan đến pháp luật vẫn không biết, hoặc không hiểu bằng cách nào để được sự trợ giúp pháp lý.
Qua khảo sát, một bộ phận người dân và công chức trong tỉnh còn chưa nhận thức hết vai trò, ý nghĩa, mục đích của hoạt động trợ giúp pháp lý. Nhiều cấp chính quyền còn có quan niệm hoạt động trợ giúp pháp lý là hình thức giúp đỡ người dân khiếu kiện, dẫn tới sự bất hợp tác với các tổ chức trợ giúp pháp lý. Nhiều người làm cộng tác viên trợ giúp pháp lý lại có quan niệm, làm cộng tác viên trợ giúp pháp lý để tăng thêm thu nhập, hoặc làm tăng thêm vai trò và uy tín cá nhân. Có luật sư coi tấm thẻ cộng tác viên là giấy thông hành để dàng tiếp xúc với cơ quan nhà nước. Những nhận thức lệch lạc đó hoàn toàn đi ngược với với nguyên tắc của hoạt động trợ giúp pháp lý, chưa thể hiện lòng nhiệt tình, vô tư, tính chất nhân đạo, bản chất nhân văn vì con người của hoạt động trợ giúp pháp lý, tất yếu dẫn tới hệ quả chất lượng thực hiện trợ giúp không cao, nhiều khi ảnh hưởng đến uy tín của hoạt động trợ giúp pháp lý.
- Hạn chế về năng lực trợ giúp pháp lý của Trung tâm trợ giúp pháp lý
Đây chính là những hạn chế trong việc sử dụng, tuân thủ, chấp hành và áp dụng pháp luật về trợ giúp pháp lý của các cơ quan, tổ chức thực hiện pháp luật về trợ giúp pháp lý.
Năng lực trợ giúp pháp lý không đồng đều. Nếu như ở các thành phố lớn, các tổ chức trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách được bố trí tương đối đầy đủ, cán bộ làm công tác trợ giúp pháp lý và đội ngũ cộng tác viên mạnh cả chất lượng và số lượng thì ở các huyện vùng sâu vùng xa, vùng có nhiều đồng bào dân tộc nơi có đông đối tượng cần được trợ giúp pháp lý lại vô cùng thiếu thốn. Theo quy định của pháp luật, người nghèo và đồng bào dân tộc thiểu số sống ở những vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, là những đối tượng chính, cần được trợ giúp pháp lý và thực tế là chiếm số lượng đông đảo nhất trong
số đối tượng cần được giúp đỡ, đặc điểm của nhóm đối tượng này ở tỉnh lại chủ yếu được phân bổ ở vùng xâu vùng xa, nông thôn là chủ yếu.
Qua khảo sát tại tỉnh Kiên Giang, chất lượng vụ việc TGPL nhiều lúc còn chưa được bảo đảm, chưa chuyên nghiệp. Chất lượng dịch vụ TGPL chưa được xã hội đánh giá cao, chưa ngang bằng với dịch vụ pháp lý có thu phí do luật sư cung cấp. Chất lượng một số vụ việc tham gia tố tụng còn yếu, chưa có nhiều vụ việc TGPL được thực hiện từ giai đoạn điều tra hình sự, vụ việc TGPL tố tụng dân sự, tố tụng hành chính còn khá hạn chế. Trong khi đó, số lượng vụ việc TGPL được thực hiện bằng các hình thức như tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng, tư vấn pháp luật tại trụ sở và tư vấn tiền tố tụng là những yêu cầu thiết thực và đúng bản chất của TGPL thì còn hạn chế so với yêu cầu thực tiễn.
Qua phân tích số liệu tổng số các vụ việc trợ giúp pháp lý được thực hiện trong thời gian qua có thể thấy, một điều hạn chế của pháp luật là không quy định rõ vụ việc pháp luật như thế nào được tính là vụ việc được trợ giúp pháp lý miễn phí mà nhà nước phải đứng ra chi trả. Điều đó rất có thể dẫn tới việc kê khai không đúng với bản chất vụ việc từ các cộng tác viên để được tính thù lao. Mặt khác, pháp luật cũng không phân biệt vụ việc được hòa giải theo pháp luật về hòa giải ở cơ sở và vụ việc trợ giúp pháp lý, nên dễ dẫn tới tình trạng cùng một vụ việc cả hai bên đều tính vào số lượng vụ việc được giải quyết của mình. Bảng 2.2, thống kê số vụ việc mà tổ chức trợ giúp pháp lý đã làm từ năm 2007 đến năm 2014 cho thấy rõ điều đó:
Bảng 2.2. Thống kê theo vụ việc tổ chức trợ giúp pháp lý thực hiện theo từng năm.
Năm Tổng số vụ Chia theo phạm vi
Tư vấn Kiến nghị Đại diện,bào Hòa giải
2007 4567 4496 0 80 0
2008 3327 3136 0 191 0
2010 4939 4539 7 393 0
2011 5576 5266 01 309 0
2012 5840 5462 26 333 19
2013 3679 3317 05 298 42
2014 3427 3151 10 249 17
( Nguồn Trung tâm Trợ giúp pháp lý tỉnh Kiên Giang)
Nhìn chung, hoạt động TGPL chưa bảo đảm đúng trọng tâm là cung cấp vụ việc TGPL, nhất là trong lĩnh vực tham gia tố tụng mà còn dàn trải theo nhiều hình thức TGPL khác (như in ấn tờ rơi, tờ gấp, sinh hoạt Câu lạc bộ TGPL, TGPL lưu động). Theo số liệu từ khi triển khai thực hiện Chiến lược đến năm 2013, số lượng vụ việc tham gia tố tụng chỉ chiếm 5,8%; vụ việc thực hiện tại trụ sở Trung tâm và Chi nhánh chiếm 23,2% trong tổng số vụ việc TGPL. Trong tổng số vụ việc tham gia tố tụng có 2176 vụ việc do luật sư cộng tác viên thực hiện (chiếm 65,6%), Trợ giúp viên pháp lý thực hiện (chiếm 34,4%). Trong tổng số vụ việc do Trợ giúp viên pháp lý thực hiện, số vụ việc tố tụng chỉ chiếm khoảng 4%. (Bảng 2.2).
Tiêu chuẩn, điều kiện hành nghề của người thực hiện TGPL chưa trên một mặt bằng pháp lý. Theo quy định của pháp luật hiện hành, những người cung cấp dịch vụ TGPL bao gồm: Trợ giúp viên pháp lý của Trung tâm, luật sư và tư vấn viên là cộng tác viên. Tuy nhiên, tiêu chuẩn về đào tạo và điều kiện hành nghề có khoảng cách rất xa. Trợ giúp viên pháp lý tuy có qua đào tạo nghề luật sư và bồi dưỡng nghiệp vụ TGPL nhưng không phải trải qua thời gian tập sự như luật sư và không phải trải qua kỳ kiểm tra kết quả tập sự nghề cấp quốc gia như luật sư. Thẻ trợ giúp viên pháp lý do Chủ tịch UBND tỉnh Kiên Giang cấp, trong khi chứng chỉ hành nghề luật sư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp cấp.
- Sự tham gia trợ giúp pháp lý của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp chưa đáp ứng được yêu cầu.
Hoạt động trợ giúp pháp lý của các tổ chức tư vấn pháp luật thuộc các đoàn thể xã hội ở nước ta trong thời gian qua còn nhiều hạn chế, do nguồn lực về con
người và cơ sở vật chất chưa đáp ứng được yêu cầu, làm cản trở tiến trình xã hội hóa trợ giúp pháp lý. Phần lớn hoạt động trợ giúp pháp lý thường kết hợp với việc có thu phí hoặc giảm phí, miễn phí cho người nghèo, đối tượng chính sách, hoặc cho thành viên của tổ chức mình. Tuy vậy, các hoạt động trợ giúp pháp lý còn chủ yếu mang tính tự phát, nhỏ lẻ, chưa phát triển sâu rộng.
Các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật thuộc các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp tham gia TGPL song hiệu quả chưa cao, số lượng vụ việc rất khiêm tốn, chủ yếu là các vụ việc tư vấn pháp luật, nhiều tổ chức đăng ký tham gia nhưng chưa thực hiện vụ việc, một số vụ việc TGPL chưa theo đúng trình tự, thủ tục quy định. Việc thực hiện chế độ thống kê, báo cáo của tổ chức tham gia TGPL không đầy đủ và thường xuyên nên cơ quan quản lý nhà nước tỉnh chưa nắm được đầy đủ số liệu vụ việc thực hiện TGPL của các tổ chức này. Số liệu vụ việc thực hiện TGPL của các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp (Liên đoàn Luật sư tỉnh) chưa bóc tách được số lượng vụ việc TGPL do Nhà nước trả tiền và vụ việc thực hiện TGPL tự nguyện của luật sư, tư vấn viên pháp luật.
Loại vụ việc mà các trung tâm tư vấn pháp luật của tổ chức xã hội thực hiện, chủ yếu mới dừng lại ở nhu cầu của thành viên của tổ chức mình, mà chưa hướng tới đối tượng là người nghèo và người được trợ giúp pháp lý khác. Cụ thể, tổ chức tư vấn pháp luật của Hội Liên hiệp phụ nữ chủ yếu giúp đỡ cho phụ nữ về pháp luật hôn nhân và gia đình, tổ chức tư vấn pháp luật của Công đoàn chủ yếu trợ giúp pháp lý cho đối tượng công nhân về lĩnh vực lao động - việc làm... Trong hoạt động trợ giúp pháp lý, do pháp luật không có quy định bắt buộc các tổ chức tư vấn pháp luật phải có nghĩa vụ tư vấn pháp luật miễn phí cho người nghèo và người được trợ giúp pháp lý khác mà chỉ “khuyến khích” thực hiện, mặt khác, hoạt động trợ giúp pháp lý của các tổ chức này nhiều khi lẫn lộn giữa thu phí và giảm phí, cũng đã ít nhiều làm hạn chế hiệu quả của hoạt động trợ giúp pháp lý.
Đoàn luật sư là một tổ chức xã hội - nghề nghiệp và theo quy định của Luật luật sư, các luật sư được nhà nước “khuyến khích” tham gia hoạt động trợ giúp pháp lý cho người nghèo và người được trợ giúp pháp lý khác.
Do đó, một thực tế là đôi khi luật sư thuộc các văn phòng luật sư nhận vụ việc trợ giúp pháp lý chỉ là để khuyếch trương thanh thế khi mới thành lập, trong các vụ việc trợ giúp pháp lý nhiều văn phòng thường chỉ phân công các luật sư trẻ, ít kinh nghiệm thực hiện trợ giúp pháp lý.
Tuy các tổ chức có đăng ký tham gia TGPL với tư cách là một tổ chức, nhưng chỉ có Trung tâm Tư vấn pháp luật thuộc Hội Luật gia của tỉnh tham gia TGPL và đạt được kết quả bước đầu đáng ghi nhận, còn lại các tổ chức hành nghề luật sư không tham gia TGPL với tư cách là một tổ chức mà chỉ tham gia TGPL với tư cách là cộng tác viên của Trung tâm, do Văn phòng luật sư đa số chỉ có từ 01 - 02 luật sư, do ngại thủ tục TGPL và không có chế độ thanh toán tiền thù lao cho luật sư khi họ tham gia với tư cách là một tổ chức.