3.2.1.1. Kiện toàn tổ chức, bộ máy, con người trực tiếp làm công tác trợ giúp pháp lý
Việc kiện toàn tổ chức, bộ máy, con người trực tiếp làm công tác trợ giúp pháp lý để bảo đảm thực hiện các quy định của pháp luật trợ giúp pháp lý, là vấn đề có tính chất quyết định đối với hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Chỉ thị số 35/2006/CT-TTg ngày 13/10/2006 của Thủ tướng Chính phủ, về việc triển khai thi hành Luật trợ giúp pháp lý đã xác định: Cần tiếp tục kiện toàn tổ chức, bộ máy, cán bộ, cơ sở vật chất, tăng cường năng lực của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về trợ giúp pháp lý là Cục trợ giúp pháp lý để Cục làm tốt chức năng tham mưu, hướng dẫn, thông tin, bồi dưỡng nghiệp vụ chỉ đạo phát triển đội ngũ người thực hiện trợ giúp pháp lý; kiểm tra chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý. Chỉ đạo, hướng dẫn các địa phương triển khai thực hiện các công việc về kiện toàn, củng cố tổ chức của Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, thành lập Chi nhánh trợ giúp pháp lý, bổ nhiệm và cấp thẻ Trợ giúp viên pháp lý; tăng cường công tác kiểm tra,
giám sát đối với hoạt động trợ giúp pháp lý. Để kiện toàn tổ chức, bộ máy trực tiếp làm công tác trợ giúp pháp lý, theo tác giả, cần chú trọng những nội dung sau:
Thứ nhất, về tinh gọn tổ chức thực hiện TGPL của Nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động: Thực hiện chủ trương tinh giản biên chế, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và nâng cao hiệu quả công tác TGPL, không nên quy định Chi nhánh với tư cách là đơn vị phụ thuộc của Trung tâm cũng như việc thành lập mới các Chi nhánh. Chính phủ nên tiến rà soát và nâng cao chất lượng hoạt động của các Chi nhánh đã được thành lập mà không tiếp tục thành lập mới các Chi nhánh mới.
Để nâng cao chất lượng TGPL, nên bổ sung các quy định về điều kiện, tiêu chuẩn của Trợ giúp viên pháp lý, cá nhân và tổ chức tham gia TGPL nhằm nâng cao, chuẩn hóa đội ngũ cung cấp dịch vụ TGPL, đây cũng là cách tiếp cận chung của các nước trên thế giới.
Thứ hai, về Trợ giúp viên pháp lý: cần nâng cao tiêu chuẩn, điều kiện của Trợ giúp viên pháp lý bảo đảm tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ tương đương luật sư, theo hướng bổ sung 02 quy định về điều kiện cấp thẻ Trợ giúp viên pháp lý như sau: có Giấy chứng nhận tốt nghiệp đào tạo nghề luật sư hoặc thuộc trường hợp được miễn đào tạo nghề theo quy định của Luật Luật sư; có Giấy chứng nhận kiểm tra kết quả tập sự hành nghề luật sư hoặc tập sự TGPL. Quy định như vậy nhằm khắc phục bất cập hiện nay về trình độ, kỹ năng, bản lĩnh nghề nghiệp của Trợ giúp viên pháp lý. Ngoài ra, Trợ giúp viên pháp lý phải tham gia các khóa tập huấn nâng cao kiến thức, kỹ năng bắt buộc về chuyên môn, nghiệp vụ TGPL là một giải pháp để nâng cao năng lực cho đội ngũ này.
Quy định thẩm quyền cấp thẻ Trợ giúp viên pháp lý từ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh như hiện nay sang Bộ trưởng Bộ Tư pháp nhằm nâng cao vị thế của Trợ giúp viên pháp lý, cho phép chủ thể này cung cấp dịch vụ TGPL trên toàn quốc (khi có yêu cầu từ cơ quan quản lý TGPL Trung ương), đồng thời tạo sự đồng bộ với thẩm quyền cấp chứng chỉ hành nghề luật sư.
Thứ ba, về tổ chức và người tham gia TGPL: Nhằm hướng đến nâng cao chất lượng dịch vụ TGPL, nên chọn lọc, kế thừa yếu tố hợp lý từ quy định hiện hành, đồng thời đưa ra những điều kiện cần thiết để lựa chọn, ký hợp đồng thực hiện TGPL; duy trì cơ chế đăng ký tham gia thực hiện TGPL nhằm huy động được các luật sư, tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật có kinh nghiệm, uy tín tham gia thực hiện TGPL. Nhà nước kiểm tra, giám sát, kiểm soát chất lượng do các chủ thể này thực hiện.
Bên cạnh cơ chế huy động bằng đăng ký tham gia TGPL, nên bổ sung cơ chế ký hợp đồng để lựa chọn các tổ chức và người tham gia TGPL có khả năng cung cấp dịch vụ TGPL chất lượng, đồng thời là cơ sở để thanh toán chi phí thực hiện vụ việc TGPL. Bên cạnh đó, không nên quy định tư cách cộng tác viên TGPL như Luật TGPL năm 2006 để bảo đảm tính chuyên nghiệp của dịch vụ TGPL, chuẩn hóa các chức danh thực hiện TGPL.
Như vậy, dù sử dụng nguồn lực của Nhà nước thông qua việc ký hợp đồng hay sử dụng nguồn lực của chính mình thông qua việc đăng ký tham gia, tất cả các cá nhân, tổ chức thực hiện TGPL đều phải bảo đảm chất lượng dịch vụ TGPL cho người được TGPL thông qua các quy định chặt chẽ về điều kiện, tiêu chuẩn, quyền và nghĩa vụ liên quan.
3.2.1.2. Bảo đảm kinh phí, phương tiện hoạt động và điều kiện vật chất khác cho hoạt động trợ giúp pháp lý
Để khắc phục những bất cập về nguồn tài chính cho hoạt động TGPL và thực hiện thành công chính sách thu hút các nguồn lực xã hội cho TGPL, cần:
Một là, Quỹ Trợ giúp pháp lý Việt Nam tại Đề án đổi mới công tác TGPL theo Quyết định số 52/2010/QĐ-TTg ngày 18/8/2010 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ pháp lý cho người nghèo, tuy nhiên, hiện nay cơ chế này được thay thế bằng cơ chế ngân sách trung ương hỗ trợ trực tiếp cho các đơn vị thông qua trung gian là Quỹ TGPL Việt Nam. Tuy nhiên, Quỹ này không hiệu quả, trong khi đó duy trì nhân sự sẽ lãng phí, tốn kém, do vậy Thủ tướng đã quyết định tạm
dừng hoạt động của Quỹ TGPL Việt Nam. Từ thực tiễn và tham khảo kinh nghiệm nước ngoài [19, tr.30-33], về bản chất, việc hỗ trợ cho công tác TGPL không nhất thiết phải thông qua một tổ chức tài chính - Quỹ Trợ giúp pháp lý (có tổ chức, bộ máy) mà chỉ cần thông qua tài khoản chính của cơ quan quản lý TGPL. Qua đó, cần thiết phải quy định về nguồn tài chính cho công tác TGPL phù hợp với quy định của Luật Ngân sách nhà nước và pháp luật liên quan nhằm bảo đảm tính chủ động và phát triển bền vững cho công tác này. Trong bối cảnh triển khai chủ trương của Đảng và Nhà nước trong việc tinh giảm biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo Nghị quyết 39, tiết kiệm ngân sách, thiết nghĩ thì không cần thiết quy định về Quỹ Trợ giúp pháp lý Việt Nam trong Luật. Đối với chức năng tiếp nhận nguồn hỗ trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân có thể sẽ có một tài khoản tiếp nhận các khoản đóng góp và được Bộ Tài chính hướng dẫn sử dụng kinh phí đối với khoản này.
Hai là, xác định dòng ngân sách riêng cho hoạt động TGPL, bao gồm ngân sách TW và địa phương với những điều chỉnh về cơ cấu chi theo hướng tăng mục chi cho hoạt động TGPL theo vụ việc, đồng thời thay đổi phương thức cấp, điều phối ngân sách, đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả; ngân sách TW hỗ trợ cho các tổ chức hành nghề luật sư, luật sư thực hiện vụ việc TGPL theo yêu cầu của Nhà nước trường hợp ngân sách địa phương không có điều kiện chi trả; thực hiện việc tạm ứng kinh phí bảo đảm các tổ chức thực hiện TGPL chủ động có nguồn kinh phí để thực hiện vụ việc. Thông qua cơ chế này thực hiện việc điều phối về nguồn nhân lực giữa các địa phương.
Ba là, Nhà nước cần có chính sách ưu đãi các tổ chức thực hiện TGPL. Đối với các tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật thực hiện TGPL có hiệu quả cần có cơ chế hỗ trợ phù hợp trên cơ sở Nghị định 77/2008/NĐ-CP ngày 16/7/2008 của Chính phủ về tư vấn pháp luật, Nghị định 05/2012/NĐ-CP của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về đăng ký giao dịch bảo đảm, trợ giúp pháp lý, luật sư, tư vấn pháp luật.
3.2.1.3. Đổi mới nhận thức quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý, từng bước xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý
Là một lĩnh vực mới mẻ, việc xây dựng thể chế cũng như hành lang pháp lý cho hoạt động trợ giúp pháp lý ở nước ta chậm có sự đổi mới. Luật trợ giúp pháp lý năm 2006, quy định về tổ chức và hoạt động có thể nói vẫn hoàn toàn chú trọng chủ thể là các tổ chức trợ giúp pháp lý nhà nước, chủ yếu điều chỉnh và tạo thuận lợi cho hệ thống tổ chức trợ giúp pháp lý của nhà nước. Vai trò của các tổ chức xã hội còn hết sức mờ nhạt, việc quản lý nhà nước để tạo điều kiện cho việc từng bước xã hội hóa chưa được coi trọng.
Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên là do chưa đổi mới về nhận thức trong bản chất, vai trò của trợ giúp pháp lý dẫn tới sự lạc hậu về tư duy pháp lý, bất cập trọng thể chế trợ giúp pháp lý. Vì vậy, một trong những giải pháp hàng đầu để tiến tới từng bước xã hội hóa trợ giúp pháp lý là phải đổi mới nhận thức về bản chất, vai trò trợ giúp pháp lý; trên cơ sở đó, đổi mới tư duy pháp lý, xây dựng thể chế, xác định mô hình tổ chức, hoạt động, mô hình quản lý trợ giúp pháp lý cho phù hợp.
Thực chất đổi mới nhận thức về bản chất, vai trò trợ giúp pháp lý chính là nhận thức lại về bản chất, vai trò của hoạt động này, đây là điều chúng ta chưa làm, hoặc chưa nghĩ tới khi xây dựng thể chế và xác định mô hình tổ chức hoạt động trợ giúp pháp lý ở Việt Nam. Cần phải khẳng định, bản chất của trợ giúp pháp lý là một hoạt động xã hội, ít nhiều mang tính nghề nghiệp, mang tính dịch vụ công, không mang đặc trưng quyền lực nhà nước. Tính dịch vụ công biểu hiện ở vai trò quản lý chặt chẽ của nhà nước đối với hoạt động trợ giúp pháp lý, ở trách nhiệm của nhà nước đối với việc hỗ trợ, tạo điều kiện để thỏa mãn yêu cầu trợ giúp pháp lý của người nghèo không có điều kiện kinh tế để chi trả các dịch vụ pháp luật có thu phí.
Trong giai đoạn đầu, để thiết lập và tạo nền móng cho hoạt động trợ giúp pháp lý phát triển, nhà nước phải đứng ra vừa thực hiện nhiệm vụ quản lý lại vừa trực
tiếp thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý, tức là “vừa là người lái thuyền, vừa là người chèo thuyền”. Tuy nhiên, khi nhu cầu của người dân đối với nhu cầu được cung ứng dịch vụ pháp luật này tăng lên; mặt khác, nhà nước cũng muốn mở rộng và tiếp tục phát triển loại hình dịch vụ này, để đem lại một phần nào đó quyền lợi cho người nghèo, mục đích giảm sự bất bình đẳng trong việc tiếp cận pháp luật của người nghèo, người chịu nhiều thiệt thòi trong xã hội, thì rõ ràng xã hội hóa hoạt động này là một tất yếu. Xã hội hóa hoạt động trợ giúp pháp lý không phải nhà nước xóa bỏ quản lý nhà nước đối với công tác này mà nhà nước chỉ thay đổi hình thức, nội dung, mức độ, cơ chế thực hiện sự quản lý. Nhà nước không trực tiếp hoặc hạn chế dần việc tham gia vào hoạt động trợ giúp pháp lý, mà sẽ chủ yếu làm nhiệm vụ hoạch định chính sách, chiến lược, định hướng phát triển, xây dựng thể chế, điều tiết, giám sát bảo đảm công bằng, trật tự, ổn định xã hội... Nhà nước phải tự giải phóng mình khỏi những công việc ở tầm vi mô như hiện nay mà tập trung vào việc quản lý vĩ mô, với việc phân định rõ ràng ranh giới trách nhiệm của nhà nước và xã hội. Đây chính là điều kiện để tăng cường vai trò quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý, đảm bảo cho hoạt động trợ giúp pháp lý phát triển đúng hướng, phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực, thực sự trở thành một công cụ đắc lực phục vụ sự nghiệp xây dựng một xã hội mà ở đó mọi người sống và làm việc theo pháp luật.
“Chuyển sang thời kỳ phát triển mới, nhà nước cần chấm dứt việc bơi chèo ra khỏi việc cầm lái. Một nhà nước mà đặt việc cầm lái và việc bơi chèo cùng một tổ chức thì sẽ bó mình trong những chiến lược chật hẹp, không cho phép mình có tầm nhìn xa trông rộng và bao quát những vấn đề trọng đại của đất nước”[43, tr.36]. Nhận thức này trong quản lý nhà nước về hoạt động trợ giúp pháp lý chính là việc nhà nước rút dần ra khỏi việc trực tiếp cung ứng và làm nhiệm vụ trợ giúp pháp lý, tiến tới từng bước chuyển giao cho các chủ thể phi nhà nước thực hiện khi có đủ điều kiện. Nhà nước chỉ đóng vai trò duy nhất là người quản lý bằng pháp luật về lĩnh vực trợ giúp pháp lý, phân biệt rõ chức năng quản lý nhà nước và chức năng
trực tiếp thực hiện các nghiệp vụ dịch vụ pháp luật trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý. Nhà nước xây dựng thể chế, tạo môi trường pháp lý thuận lợi để huy động và khuyến khích các nguồn lực xã hội tham gia vào hoạt động trợ giúp pháp lý. Thực hiện việc quản lý này, các trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước sẽ đóng vai trò là một cơ quan trung gian giữa đối tượng trợ giúp pháp lý và luật sư, thực hiện các nghiệp vụ tư vấn pháp lý ban đầu cho đối tượng. Như vậy, việc phân loại vụ việc trợ giúp pháp lý sẽ chính xác, dễ dàng hơn nhiều so với cách quản lý hiện nay đang áp dụng. Đây chính là giải pháp quan trọng làm cho bộ máy nhà nước bớt cồng kềnh, tiết kiệm cho ngân sách nhà nước; mặt khác lại nâng cao được năng lực và hiệu quả của hoạt động trợ giúp pháp lý.
Để đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động TGPL, nên thống nhất chủ trương thu hút, huy động các cá nhân, tổ chức tham gia TGPL bằng nguồn lực của chính họ, cụ thể: + Về tổ chức tham gia TGPL là tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật có tư cách pháp nhân thực hiện TGPL theo hai phương thức: (1) hợp đồng thực hiện TGPL với cơ quan quản lý TGPL bằng nguồn lực nhà nước; (2) đăng ký thực hiện TGPL bằng nguồn lực của mình.
+ Về người tham gia TGPL bao gồm: (1) luật sư (có 02 phương thức thực hiện TGPL là ký hợp đồng và theo phân công của tổ chức tham gia TGPL); (2) tư vấn
viên pháp luật có 05 năm kinh nghiệm tư vấn pháp luật trở lên làm việc tại tổ chức thực hiện TGPL, qua đó tối đa hóa nguồn lực con người và nâng cao chất lượng, hiệu quả TGPL.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy đa số các nước đang thiết kế theo mô hình hỗn hợp Nhà nước và xã hội cùng thực hiện TGPL như Bang Victoria (Úc), Nam Phi, Singapore, Hà Lan, Hàn Quốc... Nhiều nước trên thế giới thực hiện cơ chế lựa chọn và ký hợp đồng với tổ chức cung cấp TGPL để đảm bảo chất lượng như Indonesia, Úc, Mỹ, Vương quốc Anh, Nhật Bản, Thái Lan… Việc thu hút luật sư tư vào công tác TGPL cũng phù hợp với xu thế chung của các nước trên thế giới.
3.2.1.4. Đổi mới công tác phổ biến, tuyên truyền giáo dục pháp luật về hoạt động trợ giúp pháp lý
Tuyên truyền giáo dục pháp luật là hoạt động quan trọng góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý. Thực tế những hạn chế, bất cập trong hoạt động quản lý nhà nước một phần là xuất phát từ nhận thức các cấp chính quyền và của xã hội về trợ giúp pháp lý chưa đầy đủ, chưa đánh giá