đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường
3.2.2.1. Về thể chế
Đẩy mạnh công tác xây dựng thể chế, nâng cao hiệu quả công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường nói chung, trong lĩnh vực quản lý đất đai nói riêng. Nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL, đảm bảo tính hợp pháp, đồng bộ, khả thi, cải cách thủ tục hành chính, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước. Tiếp tục triển khai thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Khi hệ thống thể chế được hoàn thiện, đây sẽ là cơ sở pháp lý đầy đủ cho hoạt động ban hành văn bản của Bộ Tài nguyên và Môi trường được thực hiện trong khuôn khổ và trật tự.
Cụ thể: Áp dụng triệt để những đổi mới trong Thông tư số 32/2016/TT- BTNMT so với Thông tư số 46/2014/TT- BTNMT ngày 01 tháng 08 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL trong lĩnh vực Tài nguyên và Môi trường để hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản QPPL tại Bộ Tài nguyên và Môi trường, cụ thể như sau:
- Về lập dự kiến xây dựng chương trình: Kế hoạch hóa hoạt động ban hành văn bản là một biện pháp quan trọng cần được củng cố, tăng cường nhằm đảm bảo cho công tác xây dựng và ban hành văn bản của Bộ được thực hiện một cách có tổ chức, có mục tiêu, có cơ sở khoa học và liên tục, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ và nhất quán của hệ thống văn bản mà Bộ ban hành.
Bộ cần lập dự kiến chương trình ban hành văn bản QPPL về Tài nguyên và Môi trường theo từng giai đoạn, cụ thể là giai đoạn 2011-2015, tầm nhìn 2020. Chương trình này phải thể hiện rõ nét kết cấu của hệ thống văn bản QPPL điều chỉnh các quan hệ về Tài nguyên và Môi trường, hình thức văn bản, thứ tự ưu tiên trong đó chú ý việc ban hành văn bản có hiệu lực pháp lý cao theo hướng quy định cụ thể, hạn chế các văn bản hướng dẫn. Việc xây dựng chương trình phải dựa trên cơ sở rà soát, hệ thống văn bản ban hành.
Trên cơ sở chương trình dài hạn và đòi hỏi của tình hình thực tiễn, Bộ tiến hành xây dựng kế hoạch cụ thể hàng năm trong đó xác định rõ tên, loại văn bản, lãnh đạo phụ trách, đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp, thời gian hoàn thành.
Trong chương trình dài hạn và kế hoạch hàng năm, các văn bản dự kiến soạn thảo phải nêu rõ sự cần thiết, phạm vi và đối tượng điều chỉnh, nội dung điều chỉnh, thời gian và kinh phí thực hiện, dự báo tác động của văn bản trước khi công bố thực hiện.
Việc lập dự kiến chương trình soạn thảo văn bản dài hạn và hàng năm sẽ giúp cho các đơn vị biết được nhiệm vụ của đơn vị mình và có kế hoạch thực hiện trong việc hoàn thành công việc được giao, nâng trách nhiệm của đơn vị soạn thảo cũng như cá nhân soạn thảo, có như vậy quy trình xây dựng và ban hành văn bản mới được thực hiện đầy đủ.
Ngay từ đầu năm 2016, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thể hiện sự đổi mới trong công tác xây dựng kế hoạch ban hành văn bản QPPL, có chương trình chính thức (các văn bản được ban hành theo từng tháng của năm 2016) và chương trình chuẩn bị (các văn bản sẽ được ban hành trong các năm tiếp theo). Việc này cho thấy vai trò của Vụ Pháp chế, không như các năm trước chỉ đơn thuần là tổng hợp đề nghị từ các đơn vị hoặc có việc đưa ra xem xét đề nghị của các đơn vị thì với những nội dung chưa được đầy đủ. Tại
khoản 1 Điều 12 tại Thông tư số 46/2014/TT- BTNMT: Nội dung đề xuất nêu rõ tên văn bản, sự cần thiết ban hành, căn cứ pháp lý, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, dự kiến danh mục thủ tục hành chính (nếu có), thời gian dự kiến ban hành (theo tháng), đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thực thi văn bản. Tuy nhiên điều này đã được bổ sung đầy đủ hơn trong quy định mới tại khoản 2 Điều 18 của Thông tư số 32/2016/TT- BTNMT. Các nội dung cần xem xét đó là: sự cần thiết ban hành; Đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi của các nội dung dự kiến xây dựng; thời gian, khả năng hoàn thành việc xây dựng văn bản; nội dung về thủ tục hành chính (nếu có). Với những bổ sung trên, các văn bản đã có sự chuẩn bị (tránh được tình trạng văn bản chưa được chuẩn bị tốt đưa vào chương trình dẫn đến tình trạng văn bản được điều chỉnh thời gian xây dựng nhiều lần). Ngược lại, các văn bản trong chương trình chuẩn bị nếu chuẩn bị tốt sẽ được điều chỉnh, bổ sung vào chương trình chính thức.
Về quy trình thành lập tổ soạn thảo: Thông tư số 32/2016/TT- BTNMT được ban hành, đã bổ sung những nội dung quan trọng còn thiếu sót trong Thông tư số 46/2014/TT- BTNMT, cụ thể đối với các văn bản có quy định về công nghệ thông tin, đơn vị được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm mời công chức thuộc Cục Công nghệ thông tin tham gia thành viên Tổ soạn thảo. Đối với các văn bản có quy định về nội dung liên quan đến việc thực hiện các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, đơn vị được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm mời công chức thuộc Vụ Hợp tác quốc tế tham gia thành viên Tổ soạn thảo. Với sự bổ sung này, các thành viên tham gia Tổ soạn thảo phải là những công chức có trình độ về pháp luật, có sự hiểu biết về những vấn đề mà văn bản sẽ điều chỉnh, có trách nhiệm với công việc được giao.
Về quy trình thẩm định văn bản: Thẩm định là khâu bắt buộc trong quy trình ban hành văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tất cả các văn bản QPPL trước khi trình Bộ trưởng ký đều phải qua Vụ pháp chế thẩm định. Tuy nhiên, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định còn hạn chế, mới chỉ dừng lại ở dạng tư vấn, chưa có tính chất bắt buộc đối với đơn vị chủ trì trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo. Do đó, Bộ cần quy định giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, phát huy vai trò của tổ chức pháp chế trong công tác thẩm định văn bản, đồng thời quy định cụ thể trách nhiệm của Vụ Pháp chế trong việc thẩm định giá trị pháp lý của văn bản với chất lượng và tính khả thi của văn bản khi được ban hành. Việc thẩm định văn bản được thực hiện tốt sẽ nâng cao hiệu lực pháp lý của văn bản và có tính khả thi trong thực tế. Có thể thấy nâng cao vai trò của hoạt động thẩm định là yêu cầu cần thiết hiện nay.
Cụ thể, so với Thông tư số 46/2014/TT-BTNMT, Thông tư số 32/2016/TT- BTNMT đã bổ sung thêm nội dung trong thẩm định đó là xem xét về điều kiện đảm bảo về nguồn lực, tài chính để thi hành thông tư [33]. Tuy nhiên, vẫn cần thiết quy định về thời gian, khả năng hoàn thành việc xây dựng văn bản vào nội dung thẩm định văn bản QPPL để tiến độ ban hành văn bản được đảm bảo.
Bên cạnh đó cần đẩy mạnh hoạt động lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo. Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo là góp phần hoàn thiện dự thảo văn bản, nâng cao chất lượng cũng như tính khả thi của văn bản. Tuy các đơn vị chủ trì soạn thảo đã chú ý đến việc tốt chức lấy ý kiến nhưng việc lấy ý kiến của dự thảo mới chỉ dừng lại ở các đơn vị có liên quan trong khi đối tượng thi hành văn bản lại rất ít khi được lấy ý kiến. Do đó cần đẩy mạnh hoạt động lấy ý kiến của các đối tượng thi hành văn bản. Đối tượng thi hành văn bản tham gia càng nhiều ý kiến thì văn bản được xây dựng càng đáp ứng được yêu cầu của họ, càng có khả năng thực thi trong thực tế.
Để việc lấy ý kiến được toàn diện cần thu hút được sự tham gia tích cực của các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp, các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực có liên quan đến tài nguyên, môi trường… Điều này sẽ giúp cho văn bản mang tính toàn diện và hoàn thiện theo hướng thiết thực nhất.
Về hình thức tổ chức lấy ý kiến: cần đa dạng hóa các hình thức lấy ý kiến. Ngoài việc tổ chức các cuộc họp, hội thảo, gửi công văn lấy ý kiến, có thể cử cán bộ trực tiếp về cơ sở để lấy ý kiến của đông đảo tầng lớp nhân dân. Làm tốt công tác này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả của việc lấy ý kiến của đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản.
Để hoạt động lấy ý kiến có chất lượng thì việc lấy ý kiến phải được tiến hành trọng tâm, tránh hiện tượng lấy ý kiến tràn lan hoặc ý kiến quá hẹp.
Về cơ chế phối hợp và trách nhiệm của các đơn vị trong việc soạn thảo văn bản QPPL: nâng cao chất lượng của hoạt động xây dựng văn bản là yêu cầu cấp thiết đặt ra hiện nay đối với các cơ quan nhà nước nói chung cũng như Bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng. Cần phải có sự phối hợp đồng bộ của các cơ quan có liên quan trong việc tham gia xây dựng văn bản. Bộ cần có sự phân công hợp lý cho các cơ quan về những công việc liên quan đến nội dung soạn thảo đồng thời phải có quy định rõ ràng trách nhiệm cũng như thời gian thực hiện. Như thế mới tạo được sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc xây dựng văn bản.
Làm rõ cơ chế phối hợp, trách nhiệm giữa Vụ pháp chế với các đơn vị trong quá trình xây dựng văn bản QPPL của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Đặc biệt là các văn bản QPPL liên quan nhiều lĩnh vực cần thiết phải xin ý kiến của Thứ trưởng phụ trách lĩnh vực có liên quan, để hạn chế tình trạng văn bản ban hành chồng chéo giữa các lĩnh vực trong Bộ.
Ngoài ra, để đảm bảo chất lượng và tính khả thi của văn bản, khi ban hành văn bản cần phải chú trọng vấn đề thu hút sự tham gia đông đảo của các
chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà chuyên môn, các đối tượng phải thi hành văn bản và công dân vào công tác xây dựng văn bản. Cần phải xác định phạm vi, phương thức thích hợp của việc tham gia lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong giai đoạn soạn thảo. Tăng cường sự tham gia, phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức và cá nhân vào việc tham gia xay dựng văn bản bằng cách đa dạng hóa các hình thức tham gia ý kiến. Thường việc lấy ý kiến hiện nay mới chỉ thông qua hình thức gửi công văn để lấy ý kiến và qua các cuộc họp. Trong khi việc cử cán bộ trực tiếp xuống cơ sở để lấy ý kiến hoặc đưa lên phương tiện thông tin đại chúng ít được quan tâm. Vì thế chưa tạo được sự phối hợp chặt chẽ trong việc lấy ý kiến. Cần chú ý thích đáng các hình thức lấy ý kiến này.
3.2.2.2. Về thẩm quyền ban hành
Một là, thực hiện đúng các quy định của pháp luật về ban hành văn bản. Phải kịp thời xử lý những cơ quan, cá nhân liên quan đến việc ban hành văn bản trái pháp luật. Cần có cơ chế rõ ràng khi ban hành văn bản, chỉ rõ biện pháp xử lý sai lầm, chỉ rõ trách nhiệm thuộc về ai nếu có sai lầm và phải có phản hồi cụ thể.
Hai là, loại bỏ các lực cản trong việc sửa chữa sai lầm khi ban hành văn bản, không để lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm chi phối việc ban hành và điều chỉnh văn bản. Nếu không có các biện pháp cần thiết và đủ mạnh để loại bỏ nguyên nhân này thì sẽ rất khó khăn trong việc làm chuyển biến tình trạng ban hành văn bản hướng dẫn trái với luật hoặc thiếu tính khả thi trong thực tiễn.
Ba là, cần có cách làm cụ thể để tăng cường mạnh mẽ sự phản hồi từ phía người sử dụng văn bản, tạo điều kiện để người dân thể hiện nguyện vọng của mình và cơ quan có liên quan phải có trách nhiệm giải trình cụ thể. Điều này sẽ làm cho cơ quan ban hành văn bản chịu trách nhiệm thực tế hơn trong công việc của mình trước nhân dân.
3.2.2.3. Về tổ chức thực hiện
Một là: thực hiện nghiêm túc các bước thực hiện của quy trình ban hành văn bản. Đối với những văn bản không tuân thủ quy trình thẩm định, gióp ý kiến văn bản, trình ký văn bản, Vụ Pháp chế phải có thái độ kiên quyết trả lại và yêu cầu các đơn vị phải tuân thủ đúng quy trình, không cả nể. Do vậy Bộ cần quy định giá trị pháp lý của các văn bản thẩm định của Vụ Pháp chế để các đơn vị soạn thảo có ý thức tiếp thu nghiêm túc.
Hai là: nâng cao nhận thức về việc tuân thủ quy trình xây dựng văn bản QPPL cho các cán bộ, công chức của bộ, đặc biệt là các Cục quản lý chuyên ngành. Khi các cán bộ, công chức của Bộ nhận thức rõ vai trò của quy trình xây dựng văn bản QPPL thì sẽ góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL. Văn bản ra đời đảm bảo tính khả thi, hợp pháp, hợp hiến, tránh chồng chéo.
Ba là: các đơn vị, cơ quan thuộc Bộ cần có sự phối hợp chặt chẽ với cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc lập chương trình xây dựng văn bản, soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định văn bản QPPL. Bộ cần quy định cụ thể về cơ chế kiểm soát việc thực hiện các chương trình cũng như việc xử lý các vi phạm trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản nhằm nâng cao trách nhiệm của các đơn vị, cá nhân soạn thảo văn bản.
Bốn là: đối với các đề xuất cụ thể đối với từng bước trong quy trình thực hiện:
- Lập kế hoạch, chương tình xây dựng văn bản QPPL:
+ Xác định công tác lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL nhiệm vụ trọng tâm ban đầu cũng là nhiệm vụ đánh giá chất lượng, tiến độ soạn thảo văn bản QPPL.
+ Xây dựng kế hoạch trong đó có chương trình chính thức và chương trình chuẩn bị. Chương trình chính thức là chương trình gồm các văn bản QPPL đảm bảo chất lượng, tiến độ ban hành, có tính cấp thiết ban hành ngay.
Chương trình chuẩn bị là chương trình gồm những văn bản QPPL cần nhiều thời gian để nghiên cứu hơn và có tính cấp thiết ban hành ít hơn. Quy định như vậy để đơn vị chủ trì soạn thảo chủ động trong việc lập kế hoạch, sắp xếp theo thứ tự ưu tiên, tập trung nghiên cứu xây dựng và ban hành trước những văn bản QPPL có tính cấp thiết đối với hoạt động quản lý và đời sống xã hội.
- Góp ý văn bản:
+ Hình thức góp ý: sử dụng nhiều hình thức góp ý hơn.
+ Thời gian góp ý: Tăng thời gian góp ý để các tổ chức cá nhân có điều kiện nghiên cứu kỹ và có ý kiến đầy đủ, chuẩn xác hơn.
- Thẩm định văn bản: Tổ chức thẩm định nhóm tất cả các văn bản QPPL để huy động trí tuệ tập thể, đảm bảo tính khả thi của văn bản. Đặc biệt