7. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.2.1. Tổng quan về KBNN
a. Khái niệm và mô hình tổ chức hệ thống KBNN
KBNN là một tổ chức nằm trong hệ thống tài chính Nhà nƣớc, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về quỹ NSNN, các quỹ tài chính Nhà nƣớc và các quỹ khác của Nhà nƣớc đƣợc giao quản lý ngân quỹ; tổng kế toán nhà nƣớc; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN và cho đầu tƣ phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật.
Trên thế giới có các mô hình KBNN tiêu biểu sau đây:
- Mô hình thứ nhất, Kho bạc Nhà nƣớc trực thuộc Ngân hàng Trung ƣơng, theo mô hình này thì trong bộ máy của Ngân hàng trung ƣơng có một đơn vị làm nhiệm vụ quản lý Quỹ ngân sách Nhà nƣớc, đặc trách theo dõi và giúp Bộ Tài chính quản lý các khoản thu, chi Ngân sách Nhà nƣớc, phối hợp với Vụ Ngân sách Nhà nƣớc của Bộ Tài chính làm nhiệm vụ kế toán và quyết toán NSNN.
Mô hình này trƣớc đây đƣợc áp dụng ở các nƣớc Xã hội chủ nghĩa nhƣ Liên xô (cũ); Trung Quốc, các nƣớc Ðông Âu và Châu Phi, hiện nay mô hình này hầu nhƣ không còn tồn tại.
- Mô hình thứ hai, Kho bạc là cơ quan trực thuộc Chính phủ, theo mô hình này Kho bạc Nhà nƣớc là một cơ quan ngang Bộ thƣờng đƣợc gọi là Bộ Ngân khố hay Tổng nha ngân khố.
tài sản của Nhà nƣớc; thực hiện thu, chi NSNN; hạch toán kế toán các nghiệp vụ tài chính, lập cân đối thu chi tiền tệ; phát hành tiền; quản lý nợ quốc gia; quản lý các loại tài sản quý hiếm; phát hành trái phiếu, tín phiếu Nhà nƣớc.
Mô hình này đƣợc áp dụng ở các nƣớc nhƣ: Mỹ, Anh, Canada, Australia,...
- Mô hình thứ ba, Kho bạc Nhà nƣớc là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính hoặc (Bộ Kinh tế - Tài chính), theo mô hình này Kho bạc Nhà nƣớc là một bộ phận của Bộ Tài chính, chịu sự chỉ đạo của Bộ trƣởng Bộ Tài chính.
Nhiệm vụ chủ yếu của KBNN theo mô hình này là: Thực hiện các nhiệm vụ tập trung các khoản thu thuế, phí vào ngân sách, kiểm soát việc chi trả từ NSNN; xắp sếp điều hòa các khoản chi NSNN; kiểm tra giám sát việc sử dụng công quỹ, quản lý các khoản nợ trong nƣớc và nợ nƣớc ngoài.
Mô hình này đƣợc áp dụng ở phần lớn các nƣớc ở Châu âu điển hình là Pháp, Ðức,.. và các nƣớc ở Ðông Nam á nhƣ Indonexia, Malayxia, Thái Lan. Kho bạc Nhà nƣớc còn có tên gọi khác nhƣ Vụ quản lý tài chính công, Vụ Kế toán công, trong đó có các nghiệp vụ quản lý quỹ ngân sách Nhà nƣớc, kế toán và quyết toán ngân sách Nhà nƣớc, quản lý nợ công.
Có thể nói rằng Kho bạc Nhà nƣớc ở các nƣớc ra đời khá sớm, hầu hết đƣợc chia tách và phát triển từ cơ quan Tài chính, chuyên môn hóa công tác quản lý ngân sách Nhà nƣớc và mô hình tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của KBNN ở các nƣớc tùy vào điều kiện, tình hình kinh tế - xã hội của mỗi nƣớc.
Tại Việt Nam hiện nay, hệ thống KBNN đƣợc xây dựng theo mô hình thứ ba, nghĩa là KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính. KBNN đƣợc tổ chức thành hệ thống ngành dọc từ trung ƣơng đến địa phƣơng (gồm cấp trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện), theo nguyên tắc tập trung, thống nhất.
b. Lịch sử ra đời và quá trình phát triển của KBNN Việt Nam
Cùng với sự ra đời của nƣớc Việt nam dân chủ cộng hoà (năm 1945), Nha ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính đã đƣợc thành lập theo sắc lệnh số 45/TTg của Thủ tƣớng Chính phủ, với chức năng nhiệm vụ chủ yếu là in tiền, phát hành tiền của Chính phủ, quản lý quỹ Ngân sách Nhà nƣớc, quản lý một số tài sản quý của Nhà nƣớc bằng hiện vật nhƣ vàng, bạc, kim khí quý, đá quý,...
Từ năm 1951, nhiệm vụ của Nha Ngân khố đƣợc chuyển giao sang hệ thống Ngân hàng cùng với việc thành lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam (sau đổi tên là Ngân hàng Nhà nƣớc). Trong giai đoạn này, trên nền tảng của cơ chế kế hoạch hóa tập trung, Ngân hàng Nhà nƣớc vừa thực hiện chức năng: Quản lý Nhà nƣớc và kinh doanh trên lĩnh vực tiền tệ - tín dụng, thực hiện 3 vai trò, vừa là trung tâm tiền tệ - tín dụng - thanh toán trong nền kinh tế quốc dân; vừa thực hiện nhiệm vụ của Nha Nhân khố bao gồm các công việc nhƣ chấp hành quĩ Ngân sách Nhà nƣớc, tập trung các nguồn thu của Ngân sách nhà nƣớc, tổ chức cấp phát chi trả các khoản chi Ngân sách Nhà nƣớc theo lệnh của cơ quan Tài chính; làm nhiệm vụ kế toán thu, chi quỹ Ngân sách Nhà nƣớc, in tiền, phát hành tiền, quản lý dự trữ Nhà nƣớc về vàng, bạc, kim khí, đá quý.
Những năm cuối của thập kỷ 90, công cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế đất nƣớc diễn ra một cách sâu sắc và toàn diện. Để phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế mới, cơ chế quản lý tài chính tiền tệ đã có sự thay đổi, đặc biệt là các vấn đề có liên quan đến chức năng nhiệm vụ của Tài chính và Ngân hàng. Hệ thống Ngân hàng đƣợc tổ chức lại thành hệ thống Ngân hàng hai cấp: Ngân hàng Nhà nƣớc thực hiện chức năng quản lý Nhà nƣớc trên lĩnh vực tiền tệ tín dụng, các Ngân hàng thƣơng mại thực hiện kinh doanh tiền tệ - tín dụng. Nhiệm vụ quản lý quỹ Ngân sách Nhà nƣớc, các quỹ tài chính Nhà
nƣớc đƣợc chuyển giao từ Ngân hàng Nhà nƣớc cho Bộ Tài chính để hệ thống Tài chính thực hiện chức năng quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nƣớc tài chính quốc gia. Quan điểm thành lập hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc trực thuộc Bộ Tài chính để quản lý quỹ Ngân sách Nhà nƣớc và tài sản quốc gia đã đƣợc Hội đồng Bộ trƣởng (nay là Chính phủ) quyết định tại Nghị định số 155/HĐBT ngày 15/10/1988 về chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính. Thực hiện nghị định của Hội đồng Bộ trƣởng, từ năm 1988 - 1989, Bộ Tài chính đã có đề án thành lập hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc và tiến hành thử nghiệm tại hai tỉnh Kiên Giang (từ tháng 10/1988) và An Giang (từ tháng 7/1989); kết quả cho thấy: việc quản lý quỹ Ngân sách Nhà nƣớc tại địa bàn hai tỉnh trên thực hiện tốt, tập trung nhanh các nguồn thu, đáp ứng đầy đủ kịp thời các nhu cầu chi Ngân sách Nhà nƣớc, trợ giúp đắc lực cho cơ quan Tài chính và chính quyền địa phƣơng trong việc quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nƣớc, mặt khác đã tạo điều kiện cho các Ngân hàng Thƣơng mại trên địa bàn sắp xếp tổ chức lại hoạt động theo hƣớng kinh doanh trong lĩnh vực tiền tệ - tín dụng có hiệu quả.
Hệ thống KBNN đƣợc thành lập và chính thức và đi vào hoạt động từ ngày 01/4/1990 theo Quyết định số 07/HĐBT ngày 04/01/1990 của Chủ tịch Hội đồng Bộ Trƣởng (nay là Thủ tƣớng Chính phủ). Qua quá trính hoạt động và phát triển, hệ thống KBNN đã không ngừng lớn mạnh và ngày càng khẳng định đƣợc vị trí, vai trò trong nền kinh tế, trong hệ thống Tài chính Quốc gia. Để phù hợp với các nhiệm vụ của KBNN trong từng giai đoạn, Chính Phủ cũng ban hành Nghị định số 25/CP ngày 05/4/1995; Nghị định số 145/1999/NĐ-CP ngày 20/9/1999 của Chính phủ; Quyết định số 235/2003/QĐ-TTg ngày 03/11/2003 của Thủ tƣớng Chính phủ; Quyết định số 108/2009/QĐ-TTg ngày 26/8/2009 của Thủ tƣớng Chính phủ, và nay là Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tƣớng Chính phủ
Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nƣớc trực thuộc Bộ Tài chính.
Qua hơn 26 năm hoạt động (thành lập ngày 01/4/1990), Kho bạc Nhà nƣớc Việt Nam đã vƣợt qua nhiều khó khăn, từng bƣớc ổn định và phát triển, cùng với toàn ngành tài chính đạt đƣợc nhiều kết quả tích cực trong hoạch định chính sách, quản lý phân phối nguồn lực của đất nƣớc, góp phần tạo động lực mạnh mẽ thúc đẩy nền kinh tế đạt và duy trì tốc độ tăng trƣởng khá cao. Có thể khẳng định rằng hệ thống Kho bạc nhà nƣớc đã đóng góp tích cực vào sự nghiệp đổi mới và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia thông qua những kết quả cụ thể trong việc tập trung nhanh, đầy đủ nguồn thu cho ngân sách nhà nƣớc, đáp ứng kịp thời nhu cầu chi tiêu của Chính phủ, thực hiện các chính sách xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng; Huy động một lƣợng vốn lớn cho đầu tƣ phát triển; Kế toán, thông tin Kho bạc nhà nƣớc đã đảm bảo cung cấp thông tin chính xác về tình hình thu, chi ngân sách phục vụ sự chỉ đạo điều hành của các cơ quan trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng, góp phần đắc lực vào việc nâng cao chất lƣợng quản lý, hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nƣớc.
Về công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ: công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ trƣớc đây KBNN không đảm nhiệm mà thuộc về Tổng cục Đầu tƣ. Nhƣng sau này, với chủ trƣơng lớn của Nhà nƣớc muốn tập trung các khoản thu, chi của ngân sách nhà nƣớc. Thu Ngân sách đã đƣợc tập trung về đầu mối là Tổng cục Thuế , còn chi Ngân sách đƣợc tập trung về KBNN. Từ đó KBNN đƣợc tiếp nhận kiểm soát dự án đầu tƣ lớn đầu tiên là “Đƣờng dây 500 KV Bắc Nam” và sau đó là nhiều dự án khác. Cho tới nay hầu nhƣ toàn bộ những dự án lớn nguồn vốn NSNN đều do KBNN đảm nhận.