7. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
2.2.3. Tình hình thực hiện các nội dung công tác kiểm soát thanh toán
toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nƣớc Đắk Nông
Công chức đƣợc giao nhiệm vụ kiểm soát thanh toán tiến hành kiểm tra sự đầy đủ, tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ chứng từ; kiểm tra số dƣ dự toán, số dƣ kế hoạch vốn, kiểm tra mẫu dấu chữ ký, các điều kiện thanh toán, chi trả đối với từng nội dung chi. Cụ thể nhƣ sau:
a. Kiểm soát hồ sơ ban đầu.
Hồ sơ tài liệu gửi 1 lần
Giai đoạn này chính là kiểm soát trƣớc, sau khi đƣợc phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ năm, chủ đầu tƣ phải đến mở tài khoản giao dịch và gửi hồ sơ tài liệu 1 lần của dự án cho Phòng hoặc bộ phận kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ của Kho bạc Nhà nƣớc. Tùy vào từng giai đoạn của dự án mà có các hồ sơ khác nhau nhƣ:
- Hồ sơ thuộc giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ gồm:
+ Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo Luật đấu thầu; + Hợp đồng giữa chủ đầu tƣ và đơn vị nhận thầu;
+ Trƣờng hợp chủ đầu tƣ tự thực hiện phải có văn bản cho phép của cấp có thẩm quyền, dự toán chi phí công tác chuẩn bị đầu tƣ đƣợc duyệt và văn bản giao việc hoặc hợp đồng nội bộ.
Vẫn có nhiều chủ đầu tƣ không chú trọng đến giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ này. Do giai đoạn này nguồn vốn thƣờng không bố trí riêng, mà bố trí chung vào giai đoạn thực hiện dự án nên việc phê duyệt dự toán cho công tác chuẩn bị đầu tƣ ít đƣợc chủ đầu tƣ chú trọng, nên khi gửi hồ sơ ra thanh toán thƣờng bị thiếu dự toán giai đoạn này. Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo Luật đấu thầu phải căn cứ theo dự toán chuẩn bị đầu tƣ đƣợc duyệt và phải có trƣớc hợp đồng giữa chủ đầu tƣ và đơn vị nhận thầu, tuy nhiên qua quá trình kiểm soát nhiều chủ đầu tƣ vẫn còn để sai sót xảy ra, một số văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu có trƣớc dự toán đƣợc duyệt, có văn bản thì lại có sau thời gian kí kết hợp đồng của chủ đầu tƣ với đơn vị nhận thầu; văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu thƣờng không có giá trị. Giá trị hợp đồng ở giai đoạn này thƣờng là giá trị tạm tính, chỉ đƣợc bổ sung giá trị chính thức khi có quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ ( quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ thuộc giai đoạn thực hiện đầu tƣ).
- Hồ sơ thuộc giai đoạn thực hiện đầu tƣ gồm:
+ Dự án đầu tƣ xây dựng công trình (hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế kỹ thuật) và quyết định đầu tƣ của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có);
+ Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật đấu thầu;
+ Hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tƣ và nhà thầu và các tài liệu kèm theo quy định tại Nghị định số 48/2010/NĐ – CP ngày 07/5/2010 của Chính
phủ về Hợp đồng trong hoạt động xây dựng. Đối với hợp đồng liên danh các nhà thầu, chủ đầu tƣ phải gửi đến KBNN thoả thuận liên danh;
+ Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán của cấp có thẩm quyền đối với từng công việc, gói thầu áp dụng hình thức chỉ định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng.
+ Đối với truờng hợp tự thực hiện còn gửi KBNN các tài liệu: Văn bản của cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện dự án (trƣờng hợp chƣa có trong quyết định đầu tƣ của cấp có thẩm quyền); văn bản giao việc hoặc hợp đồng nội bộ.
Cán bộ kiểm soát chi nhận hồ sơ, tài liệu và thực hiện kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của hồ sơ, sự lô gích về thời gian các văn bản, tài liệu; số lƣợng và loại hồ sơ; lập phiếu giao nhận hồ sơ với chủ đầu tƣ. Nguồn vốn bố trí cho giai đoạn này rất lớn, giai đoạn này thanh toán cho rất nhiều chi phí trong hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản, hồ sơ thanh toán đã đƣợc chủ đầu tƣ quan tâm nên khi làm thủ tục thanh toán gửi đến kho bạc đã cơ bản đầy đủ theo quy trình yêu cầu, tuy nhiên vẫn còn một số chủ đầu tƣ chƣa nắm rõ đƣợc quy định nên khi gửi hồ sơ thanh toán vẫn còn thiếu, đặc biệt là khi có quyết định điều chỉnh đầu tƣ đƣợc cấp thẩm quyền duyệt thì chủ đầu tƣ thƣờng chỉ mang theo quyết định đƣợc phê duyệt mà không kèm theo dự toán điều chỉnh ; các văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu thƣờng không có giá trị, không rõ hình thức và thời gian của văn bản không hợp pháp ; hợp đồng giữa chủ đầu tƣ với nhà thầu vẫn còn nhiều trƣờng hợp không làm theo hƣớng dẫn tại Nghị định số 48/2010/NĐ – CP ngày 07/5/2010 của Chính phủ về Hợp đồng trong hoạt động xây dựng nhƣ không có hình thức hợp đồng, một số có hình thức lại sai so với văn bản lựa chọn nhà thầu, thời gian thực hiện không rõ ràng, vẫn còn nhiều hợp đồng thực hiện chậm so với tiến độ trong hợp đồng quy định, hợp đồng liên danh vẫn còn tình trạng chỉ một nhà thầu đứng đầu
liên danh ký ( theo quy định thì hợp đồng liên danh thì phải có đầy đủ giữa ba bên ký trên hợp đồng), và khi hợp đồng liên danh thì chủ đầu tƣ không gửi kèm theo thõa thuận liên danh khi thanh toán tại kho bạc.
Tài liệu bổ sung hàng năm:
- Kế hoạch vốn hàng năm do Kho bạc Nhà nƣớc thông báo (đối với các dự án do Trung ƣơng quản lý);
- Kế hoạch vốn đầu tƣ của Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân huyện thông báo (Đối với các dự án do địa phƣơng quản lý).
Hồ sơ bổ sung hàng năm, thực tế trong quá trình kiểm soát hồ sơ bổ sung hàng năm này thƣờng đƣợc Kho bạc Nhà nƣớc, Ủy ban nhân dân tỉnh gửi trực tiếp đến Kho bạc Nhà nƣớc Đăk Nông, nên các chủ đầu tƣ thƣờng không cần bổ sung khi làm thủ tục thanh toán, tuy nhiên các thông báo điều chỉnh kế hoạch vốn so với thông báo kế hoạch vốn lần đầu vẫn còn chậm có khi gần hết năm niên độ mới có thông báo làm ảnh hƣởng tới tiến độ giải ngân của kho bạc.
Nhận xét:
- Trƣớc đây cơ chế kiểm soát chi chƣa rõ ràng, văn bản kiểm soát chi thay đổi thƣờng xuyên không ổn định ảnh hƣởng đến quá trình kiểm soát. Năm 2007 có 2 lần thay đổi thông tƣ (Thông tƣ 27/2007/TT-BTC; Thông tƣ 130/2007/TT-BTC) dẫn đến hai lần thay đổi quy trình đó là “Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ trong nƣớc qua hệ thống KBNN” (ban hành theo Quyết định số 297/QĐ-KBNN; quyết định 1359/QĐ-KBNN; Quyết định số 686/QĐ-KBNN ngày 18/8/2009 của Tổng Giám đốc KBNN) do đó việc cập nhật và nắm bắt các nội dung liên quan đến công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ của công chức đƣợc giao nhiệm vụ kiểm soát chi gặp nhiều khó khăn, dẫn đến rủi ro và sai sót trong hoạt động nghiệp vụ. Ngoài ra các chủ dự án cũng bị động, lúng túng trong
việc nắm bắt các quy trình liên quan, làm ảnh hƣởng đến kết quả thanh toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản.
- Hiện nay là Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc và Quyết định số 282/QĐ- KBNN ngày 20/04/2012 của Tổng Giám đốc KBNN về việc Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ trong nƣớc qua hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc. Với quy trình này đã có những ƣu điểm đó là thủ tục hành chính đã có một bƣớc cải cách đáng kể trong sự tinh giản, giảm bớt các hồ sơ, tài liệu không cần thiết, minh bạch, rõ ràng tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu tƣ, mẫu chứng từ thay đổi, tài liệu theo yêu cầu cũng đƣợc giảm bớt giúp cho việc thanh toán vốn đầu tƣ đƣợc thuận lợi hơn.
b. Kiểm soát tạm ứng vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Ngoài tài liệu gửi lần đầu nhƣ trên, khi tạm ứng vốn, chủ đầu tƣ còn phải gửi những tài liệu nhƣ sau:
+ Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ + Giấy rút vốn đầu tƣ
+ Bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu (nếu trong hợp đồng chủ đầu tƣ và nhà thầu thoả thuận có bảo lãnh tiền tạm ứng. Chủ đầu tƣ gửi bản sao có đóng dấu sao y bản chính của chủ đầu tƣ).
Trong thời hạn 3 ngày làm việc kể từ khi cán bộ kiểm soát chi nhận đầy đủ hồ sơ của chủ đầu tƣ, KBNN các cấp hoàn thành thủ tục tạm ứng vốn.
Cán bộ kiểm soát chi căn cứ hồ sơ đề nghị tạm ứng của chủ đầu tƣ thực hiện kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ và đầy đủ của hồ sơ, đối chiếu mức vốn đề nghị tạm ứng phù hợp với các điều khoản thoả thuận trong hợp đồng để làm thủ tục tạm ứng. Việc tạm ứng theo hợp đồng giữa chủ đầu tƣ cho nhà thầu đƣợc thực hiện theo quy định hiện hành. Chủ đầu tƣ chịu trách nhiệm
xác định mức tạm ứng cho từng hợp đồng cụ thể, đảm bảo mức tạm ứng của cả dự án theo quy định. Đối với tạm ứng của các hợp đồng trong hoạt động xây dựng thay vì trƣớc đây đƣợc phép tạm ứng đết 80% giá trị hợp đồng thì nay việc tạm ứng đƣợc thực hiện theo quy định của hợp đồng, không đƣợc vƣợt quá 50% giá trị hợp đồng và trong cùng một thời điểm thì tổng số dƣ tạm ứng của các hợp đồng trong năm đó không đƣợc vƣợt quá 30% kế hoạch vốn năm bố trí cho dự án đó, ngoài ra còn phải thực hiện bảo lãnh tạm ứng. Cơ chế tạm ứng thay đổi, nhƣng một số chủ đầu tƣ chƣa kịp thời nắm bắt nên khi lập các chứng từ tạm ứng gửi ra Kho bạc thƣờng lập các chứng từ tạm ứng vƣợt mức tạm ứng cho phép, các giấy rút vốn đầu tƣ các chủ đầu tƣ không nắm rõ về các nội dung trong giấy rút vốn, thƣờng sai Mã nội dung kinh tế, mã chƣơng, mã ngành,...
Nhận xét:
- Cơ chế tạm ứng vốn có nhiều lần thay đổi, có nhiều chuyển biến mạnh mẽ nhằm thúc đẩy nhanh tiến độ thi công, tránh tình trạng vốn tạm ứng tồn đọng, kéo dài, không hiệu quả…nên mức tạm ứng, thu hồi tạm ứng, thời gian thu hồi đƣợc quy định cụ thể, rõ ràng đối với từng loại hợp đồng, từng chi phí. Quy trình, hồ sơ, thời hạn, mức tạm ứng vốn đã đƣợc quy định rõ ràng, cụ thể tạo thuận lợi cho bộ phận kiểm soát chi, cũng nhƣ chủ đầu tƣ.
- Tuy nhiên cơ chế tạm ứng thay đổi nhiều, và liên tục nên vẫn còn các trƣờng hợp chủ đầu tƣ, cán bộ kiểm soát chi không kịp thời nắm bắt dẫn đến sai sót. Số dƣ tạm ứng vốn đầu tƣ chƣa thu hồi vẫn còn lớn, số dƣ tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB chƣa thu hồi đến năm 2013: 133,894 tỷ đồng. Việc số dƣ tạm ứng vốn đầu tƣ chƣa thu hồi lớn do cơ chế tạm ứng không bắt buộc thu hồi tối thiểu bao nhiêu phần trăm (%) số dƣ tạm ứng, nên nhà thầu thu hồi số rất ít, chỉ thu hồi hết khi thanh toán đạt 80% giá trị hợp đồng. Số dƣ tạm ứng kéo dài qua nhiều năm chƣa thu hồi, nguyên nhân tình trạng này do chƣa có
chế tài đủ mạnh đối với chủ đầu tƣ và nhà thầu, KBNN chƣa đƣợc quy định quyền hạn rõ ràng mà chỉ phối hợp với chủ đầu tƣ đôn đốc nhà thầu hoàn ứng.
c. Kiểm soát hồ sơ thanh toán khối lượng hoàn thành
Ngoài tài liệu gửi lần đầu nhƣ nêu trên khi thanh toán khối lƣợng hoàn thành, chủ đầu tƣ còn phải gửi đến Kho bạc Nhà nƣớc các tài liệu sau:
- Trƣờng hợp thanh toán theo hợp đồng. + Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ
+ Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tƣ (nếu có) + Giấy rút vốn đầu tƣ
+ Bảng xác định giá trị khối lƣợng hoàn thành theo hợp đồng (Quy định tại phụ lục số 03a – đối với khối lƣợng XDCB hoàn thành; 03b - đối với khối lƣợng đền bù GPMB đã thực hiện đƣợc ban hành kèm theo Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính về quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn vốn NSNN).
+ Khi có khối lƣợng phát sinh ngoài hợp đồng, ngoài các tài liệu trên và dự toán bổ sung, phụ lục bổ sung hợp đồng, chủ đầu tƣ còn gửi đến KBNN Bảng xác nhận giá trị khối lƣợng phát sinh ngoài hợp đồng (Phụ lục số 04 ban hành kèm theo Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính).
- Trƣờng hợp thanh toán không theo hợp đồng. + Dự toán đƣợc duyệt cho từng công việc
+ Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ (trƣờng hợp có nhiều nội dung thanh toán không thể ghi hết trong Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ thì chủ đầu tƣ có thể lập bảng kê nội dung chi đề nghị thanh toán kèm theo);
+ Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tƣ (nếu có) + Giấy rút vốn đầu tƣ
Cán bộ kiểm soát chi căn cứ hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tƣ thực hiện kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ và đầy đủ, của hồ sơ, đối chiếu mức
vốn đề nghị thanh toán phù hợp với các điều khoản thảo thuận trong hợp đồng để làm thủ tục thanh toán. Trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ khi cán bộ kiểm soát chi nhận đƣợc đầy đủ hồ sơ của chủ đầu tƣ, KBNN hoàn thành thủ tục thanh toán theo nguyên tắc thanh toán trƣớc, kiểm soát sau đối với từng lần thanh toán của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần (trừ lần thanh toán cuối cùng). Trong thời hạn 07 ngày làm việc kể từ khi nhận đƣợc đầy đủ hồ sơ của chủ đầu tƣ, KBNN hoàn thành thủ tục thanh toán vốn, chuyển tiền cho đơn vị hƣởng theo nguyên tắc kiểm soát trƣớc, thanh toán sau đối với công việc, hợp đồng thanh toán 1 lần và lần thanh toán cuối cùng của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần. Qua quá trình kiểm soát thanh toán khối lƣợng hoàn thành, thì sai sót của các chủ đầu tƣ trong giai đoạn này thƣờng là cách ghi chép trong bảng xác định khối lƣợng hoàn thành (phụ lục 03a) không đúng với quy định, các khối lƣợng phát sinh ngoài hợp đồng (phụ lục 04) chủ đầu tƣ thƣờng làm vào bảng xác định khối lƣợng hoàn thành theo hợp đồng (phụ lục 03a).
Nhận xét:
Quy trình thanh toán khối lƣợng hoàn thành đƣợc quy định rõ ràng về hồ sơ cũng nhƣ các nguyên tắc kiểm soát, “ Thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “ Kiểm soát trƣớc, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng. Thời hạn 7 ngày làm việc đối với trƣờng hợp “ Kiểm soát trƣớc, thanh toán sau”, và 3 ngày làm việc đối với trƣờng hợp “ Thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” kể từ khi nhận đủ hồ sơ thanh toán theo quy định của chủ đầu tƣ. Với quy trình “ Thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” đƣợc nhiều cấp, ngành, chủ đầu tƣ ủng hộ, nhƣng cần định hƣớng rõ hơn phạm vi kiểm soát, nội dung kiểm soát, và đặc biệt là điều kiện tối thiểu về hồ sơ để đƣợc thanh toán trƣớc, kiểm soát sau, để tránh tạo tiền lệ không tốt cho