6. Tổng quan đề tài nghiên cứu
3.2.1. Hoàn thiện nội dung quản lý chi NSNN tại thành phố Đà Nẵng
a. Hoàn thiện khâu lập dự toán chi ngân sách
- Tăng thời gian chuẩn bị lập dự toán NSNN: Trong tháng 8 hàng năm, các đơn vị sở, ban, ngành, UBND các quận huyện gửi Kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán thu, chi ngân sách năm sau về Sở Tài chính, Sở KH&ĐT để tổng hợp trình UBND báo cáo Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT. Trƣớc ngày 20 tháng 8, Sở Tài chính, Sở KH&ĐT tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT về dự toán thu chi ngân sách năm sau. Trong tháng 9, Sở Tài chính và Sở KH&ĐT, làm việc với các sở, ban, ngành, UBND các quận huyện lần 2 về dự toán thu chi NSNN và hoàn thành trong tháng 11 để báo cáo UBND trình HĐND phê duyệt. Trong tháng 12 tổ chức Hội nghị giao chỉ tiêu, dự toán thu, chi NSNN.
- Tăng cƣờng công tác dự báo, phân tích tình hình tài chính: Luật Ngân sách năm 2002 chƣa quy định việc xây dựng dự toán chi tiêu trung hạn. Do đó, thành phố chƣa thực hiện đánh giá trung hạn các chỉ tiêu tài khóa cụ thể, chỉ hoạch định ngân sách cho từng năm kế tiếp. Từ năm 2017, thực hiện Luật
Ngân sách mới, thành phố sẽ xây dựng dự toán chi tiêu trung hạn 03 năm và 05 năm.
- Xây dựng quy trình kiểm tra lập dự toán chi NSNN để đảm bảo khâu lập dự toán chuẩn xác:
Bước 1: Xác định mục tiêu của việc kiểm tra dự toán chi
- Đối với vốn XDCB: Lập và phân bổ vốn đầu tƣ XDCB cho các công trình thuộc UBND thành phố quản lý đã đủ thủ tục đầu tƣ và xây dựng, đảm bảo khớp đúng về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong và ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế, phù hợp với chủ trƣơng, chính sách, quy định của Trung ƣơng, Nghị quyết HĐND và chỉ đạo của UBND thành phố về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN thành phố Đà Nẵng.
- Đối với chi thƣờng xuyên: Các nhiệm vụ chi đƣợc tính toán đầy đủ, chính xác trên cơ sở biên chế đƣợc duyệt, các chỉ tiêu kinh tế xã hội do cơ quan có thẩm quyền cung cấp, định mức phân bổ đã đƣợc HĐND thành phố phê duyệt, các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn Nhà nƣớc; đối với các nhiệm vụ nằm ngoài định mức phân bổ phải căn cứ vào nội dung công việc đƣợc giao phù hợp với các quy định và tình hình thực tế, đƣợc công khai rộng rãi.
- Các nhiệm vụ chi đƣợc bố trí theo các lĩnh vực hợp lý, đúng quy định, phù hợp với quy định của mục lục NSNN.
Bước 2: Đo lường kết quả đạt được bằng cách:
- Kiểm tra, so sánh các tài liệu, số liệu có liên quan, ví dụ, kiểm tra số biên chế thì đối chiếu giữa biên chế đã xác định tính toán cho đơn vị với biên chế do Sở Nội vụ cung cấp, đối với các nhiệm vụ tăng thêm thì phải có văn bản giao nhiệm vụ của UBND thành phố, kiểm tra định mức thì đối chiếu giữa định mức áp dụng tính cho đơn vị với định mức đã đƣợc UBND thành phố quyết định. Đối với các công trình XDCB thì kiểm tra hồ sơ của từng công trình đƣợc bố trí phải đảm bảo đúng quy định, về vốn thì kiểm tra giữa
tổng vốn đƣợc phê duyệt, số vốn đã cấp qua các năm, tiến độ thực hiện công trình, xác định số vốn bố trí trong năm.
- Kiểm tra tính chính xác của các số liệu tính toán.
- Kiểm tra số liệu giữa bảng dự toán chi ngân sách của từng đơn vị dự toán do cán bộ chuyên quản lập và tổng hợp dự toán chi của từng phòng nghiệp vụ và bảng tổng hợp dự toán chi NSĐP.
Bước 3: So sánh kết quả thực hiện ở bước 2 và mục tiêu đặt ra ở bước 1, xác định số chênh lệnh và phân tích nguyên nhân chênh lệnh.
Các trƣờng hợp chênh lệnh có thể xảy ra: bỏ sót nhiệm vụ chi của đơn vị, bố trí thiếu kinh phí, phân bổ kinh phí cho một số nhiệm vụ không đúng quy định, các nội dung chi ngoài định mức, đƣợc bố trí kinh phí nhƣng không có chủ trƣơng của UBND thành phố, các công trình chƣa có đủ hồ sơ theo quy định vẫn đƣợc phân bổ vốn đầu tƣ.
Sau khi xác định số chênh lệch, cán bộ kiểm soát phải tiến hành phân tích nguyên nhân gây ra chênh lệch đó, ví dụ: đối với trƣờng hợp bỏ sót nhiệm vụ chi nguyên nhân có thể là do nhầm lẫn trong quá trình tính toán hoặc trong quá trình tổng hợp, hoặc do đơn vị không dự kiến hết các nhiệm vụ của mình, cán bộ chuyên quản không nắm hết tình hình của đơn vị…; đối với trƣờng hợp các công trình chƣa có đủ các hồ sơ theo quy định nhƣng vẫn đƣợc phân bổ vốn đầu tƣ, nguyên nhân có thể là do công tác kiểm tra phân bổ vốn chƣa đƣợc chặt chẽ, hoặc do có sự chỉ đạo của cấp trên.
Bước 4: Trên cơ sở của các nguyên nhân chênh lệch đã đƣợc phân tích một cách chính xác ở giai đoạn trên, cán bộ kiểm tra ra quyết định đề nghị bộ phận tổng hợp dự toán kiểm tra, phối hợp với các phòng nghiệp vụ rà soát, điều chỉnh, tổng hợp lại dự toán chi ngân sách.
Bước 5: Bộ phận kiểm tra đánh giá kết quả thực hiện của quy trình lập dự toán, rút ra những bài học kinh nghiệm để bổ sung cho quy trình tiếp theo, giúp cho công tác lập dự toán ngày càng hoàn thiện hơn.
b. Hoàn thiện phân bổ và chấp hành dự toán chi ngân sách
Ngay sau khi dự toán thu, chi ngân sách cấp huyện đƣợc UBND thành phố giao, để đảm bảo thời gian giao, phân bổ dự toán cho các đơn vị xong trƣớc ngày 31/12 theo quy định của Luật ngân sách, hoặc chậm nhất là sau 10 ngày khi nhận đƣợc dự toán UBND thành phố giao, các đơn vị sử dụng ngân sách cần đổi mới việc tính toán và lên phƣơng án phân bổ ngân sách theo hƣớng bám sát vào từng nhiệm vụ thu, chi ngân sách đƣợc giao. Đối với năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, việc tính toán, xây dựng phƣơng án phân bổ ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách cần phải tính toán chặt chẽ, căn cứ vào định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên, tổng định mức biên chế và nhiệm vụ đƣợc giao. Trong các năm tiếp theo, các đơn vị sử dụng ngân sách chỉ cần rà soát các yếu tố làm tăng, giảm dự toán nhƣ những thay đổi về chế độ, định mức chi tiêu của Nhà nƣớc, do trƣợt giá hoặc bổ sung thêm nhiệm vụ. Từ đó, thực hiện điều chỉnh phƣơng án phân bổ và tổng số dự toán giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách chính xác, kịp thời.
Trong quá trình xây dựng phƣơng án phân bổ dự toán chi ngân sách, các nhiệm vụ chi đƣợc UBND thành phố giao và nhiệm vụ chi của các đơn vị sử dụng ngân sách, Sở Tài chính phải tính toán đầy đủ, chính xác. Một số nhiệm vụ chi chƣa xác định rõ đơn vị thực hiện, nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù hoặc theo mùa, vụ có thể để lại phân bổ sau. Phần dự toán còn lại phải đƣợc giao và phân bổ hết ngay từ đầu năm, hạn chế tối đa việc bổ sung, điều chỉnh dự toán nhiều lần trong năm.
(1) Đối với chi thường xuyên
- Tăng cƣờng trách nhiệm cá nhân của kế toán và ngƣời chuẩn chi trong việc quản lý và điều hành kinh phí tại đơn vị dự toán, đảm bảo sử dụng đúng mục đích, tuân thủ các trình tự thủ tục, định mức của chế độ tài chính và ghi chép, hạch toán kế toán kịp thời chuẩn xác, thƣờng xuyên đối chiếu với KBNN nắm số dƣ dự toán để chủ động trong việc lên kế hoạch sử dụng và kịp thời khắc phục những thiếu sót, hạn chế tối đa số dƣ tạm ứng KBNN.
- Cơ quan Tài chính các cấp phải thƣờng xuyên kiểm tra, đối chiếu số liệu đã hạch toán tại KBNN và phối hợp xử lý những sai sót vƣớng mắc kịp thời; đồng thời cán bộ chuyên quản của cơ quan Tài chính cần thƣờng xuyên đi cơ sở để xem xét việc sử dụng kinh phí, chấp hành chế độ kế toán, tại các đơn vị dự toán và cơ quan Tài chính cấp dƣới, nhằm hƣớng dẫn và chấn chỉnh kịp thời những sai phạm, nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí NSNN.
- Trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ tại các đơn vị, nếu có phát sinh công việc thì cơ quan Tài chính yêu cầu đơn vị rà roát lại nhiệm vụ của năm ngân sách, cắt giảm những nhiệm vụ đã bố trí từ đầu năm mà chƣa thật sự cần thiết, hoặc chƣa bức xúc để bố trí cho nhiệm vụ mới phát sinh, chỉ bổ sung dự toán khi đã rà soát.
(2) Đối với chi đầu tư phát triển
Việc ban hành những quy định trong công tác quản lý đầu tƣ xây dựng trên địa bàn thành phố là cần thiết, đặc biệt là trong công tác quản lý thanh, quyết toán VĐT, nhằm cụ thể hoá những quy định của trung ƣơng và phù hợp với những điều kiện đặc thù của thành phố trên các mặt nguồn lực, tổ chức bộ máy, cũng nhƣ phù hợp với từng thời điểm.
Chính vì vậy, để tăng cƣờng công tác quản lý thanh, quyết toán VĐT thuộc ngân sách thành phố Đà Nẵng thời gian đến, nội dung quy định về quản lý đầu tƣ xây dựng của thành phố cần tập trung đổi mới theo hƣớng nhƣ sau:
- Trong công tác quản lý, thanh toán VĐT:
+ Việc quy định lựa chọn cơ quan CĐT, điều hành dự án cần căn cứ vào tính chất của từng dự án và gắn trách nhiệm của CĐT với công tác quản lý, sử dụng VĐT trong suốt quá trình thực hiện dự án, cũng nhƣ công tác quản lý sử dụng, khai thác, bảo dƣỡng công trình.
+ Đối với việc quy định giữ lại một phần vốn của dự án chƣa thanh toán chờ quyết toán, đây là việc làm cần thiết để đôn đốc các CĐT, Ban QLDA và đơn vị thi công tích cực trong công tác quyết toán VĐT dự án hoàn thành, nhƣng chỉ nên giữ lại không quá 10% giá trị thực hiện, riêng đối với các dự án có vƣớng mắc về thủ tục pháp lý phải kéo dài thời gian thanh, quyết toán không do lỗi của nhà thầu thì phải xử lý từng trƣờng hợp cụ thể để tránh thiệt thòi cho nhà thầu .
+ Với khả năng ngân sách có hạn, thành phố cần giao cho Sở Kế hoạch và Đầu tƣ xây dựng kế hoạch đầu tƣ trung hạn (5 năm), trong đó quy định rõ danh mục, thứ tự ƣu tiên, bố trí tập trung có trọng điểm phù hợp với chiến lƣợc phát triển KTXH của địa phƣơng và phù hợp với khả năng cân đối vốn, trình HĐND tỉnh thông qua.
Trong bố trí vốn hàng năm cần ƣu tiên bố trí vốn cho việc lập, rà soát, điều chỉnh và hoàn thiện quy hoạch, cho công tác chuẩn bị đầu tƣ và đối ứng các dự án có nguồn hỗ trợ của trung ƣơng, vốn nƣớc ngoài, bố trí để thực hiện dứt điểm các công trình chuyển tiếp, công trình đã quyết toán nhƣng chƣa thanh toán đủ vốn.
c. Q
Đối với kiểm soát, thanh toán chi ĐTXDCB
Thứ nhất, tuân thủ chặt chẽ những quy định của Nhà nƣớc về quản lý ĐTXDCB.
Tuân thủ chặt chẽ các quy định về quy trình lập kế hoạch ĐTXDCB; đổi mới cơ cấu bố trí vốn đầu tƣ theo hƣớng tập trung, ƣu tiên cho các dự án hạ tầng xã hội thiết yếu; việc bố trí danh mục dự án cần tuân thủ chặc chẽ các điều kiện để đƣợc ghi vốn, ƣu tiên bố trí vốn cho các công trình chuyển tiếp, các công trình đã đƣợc phê duyệt quyết toán còn thiếu vốn, các công trình trọng điểm, cấp thiết.
Thứ hai, công khai đầy đủ các quy định, quy trình nghiệp vụ có liên quan đến kiểm soát, thanh toán vốn đầu tƣ XDCB.
Thực hiện niêm yết công khai các thủ tục hành chính, danh mục các hồ sơ, giấy tờ có liên quan Chủ đầu tƣ phải nộp, thời gian xử lý đối với từng công việc để Chủ đầu tƣ biết và thực hiện, tránh việc đi lại nhiều lần, gây phiền hà, lãng phí thời gian của Chủ đầu tƣ.
Đối với KBNN, đây là cơ quan trực tiếp kiểm soát hồ sơ trƣớc khi thực hiện thanh toán, tạm ứng vốn ĐTXDCB cho Chủ đầu tƣ, và là cơ quan đƣợc quyền từ chối thanh toán các khoản chi không đảm bảo hồ sơ pháp lý theo quy định. Đây cũng là khâu dễ xảy ra hiện tƣợng cửa quyền, gây phiền hà, sách nhiễu với khách hàng, nên quy định về công khai thủ tục hành chính cần đƣợc thực hiện triệt để và nghiêm túc.
Thứ ba, kiên quyết từ chối thanh toán hoặc thu hồi vốn đối với các dự án không triển khai thực hiện đúng tiến độ, vi phạm chế độ quản lý ĐTXDCB.
Trong quá trình kiểm soát, thanh toán vốn ĐTXDCB, các trƣờng hợp tạm ứng vốn kéo dài vƣợt quá thời gian triển khai thực hiện dự án ghi trong quyết định đầu tƣ của cơ quan có thẩm quyền, hoặc hết thời hạn hiệu lực của Hợp đồng kinh tế, nếu chƣa khởi công hoặc việc thi công bị dừng do các nguyên nhân khách quan và chủ quan, KBNN cần tích cực đôn đốc Chủ đầu tƣ thu hồi vốn đã tạm ứng cho nhà thầu. Trƣờng hợp, Chủ đầu tƣ và nhà thầu thi công không chấp hành việc nộp trả vốn đã tạm ứng, KBNN cần báo cáo
UBND thành phố để có biện pháp xử lý và thu hồi, tránh việc sử dụng vốn sai mục đích hoặc chiếm dụng vốn. Việc xử lý thu hồi vốn của những dự án này là có thể yêu cầu nhà thầu nộp trả bằng tiền mặt, chuyển khoản hoặc trừ vào số vốn cấp cho dự án khác của cùng một Chủ đầu tƣ và cùng một nhà thầu.
Trƣờng hợp, KBNN phát hiện quyết định của các cấp có thẩm quyền trái với quy định hiện hành, Kho bạc phải có văn bản gửi UBND thành phố đề nghị xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất của KBNN. Nếu quá thời hạn đề nghị mà không nhận đƣợc trả lời thì KBNN giải quyết theo đề xuất của mình. Nếu đƣợc trả lời mà xét thấy không thoả đáng thì vẫn phải giải quyết theo ý kiến của cấp có thẩm quyền; đồng thời phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan Tài chính để xem xét, xử lý.
Thứ tư, Chủ đầu tƣ và hình thức quản lý dự án phải đƣợc phê duyệt cụ thể trong quyết định đầu tƣ và phải đảm bảo năng lực quản lý theo quy định.
Trong quá trình thẩm định, phê duyệt dự án, giao nhiệm vụ Chủ đầu tƣ và hình thức quản lý dự án, Sở Tài chính cần thẩm định các điều kiện về năng lực của các đơn vị dự kiến giao nhiệm vụ Chủ đầu tƣ theo quy định. Trƣờng hợp, đơn vị có đủ năng lực thì theo quy định cho phép làm Chủ đầu tƣ và áp dụng hình thức Chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án. Nếu không đủ năng lực theo quy định thì phải áp dụng hình thức thuê tƣ vấn quản lý dự án để đảm bảo chất lƣợng công trình, hiệu quả dử dụng vốn đầu tƣ và hạn chế thất thoát, lãng phí cho NSNN.
Thứ năm, nâng cao chất lƣợng công tác kiểm soát chi của KBNN.
KBNN cần tăng cƣờng kiểm soát chặt chẽ các hồ sơ thanh toán, tuân thủ quy trình nghiệp vụ và thời hạn kiểm soát hồ sơ; thực hiện kiểm tra, đối chiếu số vốn tạm ứng, thanh toán đảm bảo có trong dự toán đƣợc duyệt và hợp đồng kinh tế đã ký kết giữa Chủ đầu tƣ và nhà thầu. KBNN thực hiện “thanh toán trƣớc, kiểm soát sau” đối với từng lần thanh toán của công việc, hợp đồng
thanh toán nhiều lần và “kiểm soát trƣớc, thanh toán sau” đối với công việc, hợp đồng thanh toán 1 lần và lần thanh toán cuối cùng của công việc, hợp