1.2.1.Khái niệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản
Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý thông qua các công cụ quản lý nhằm đạt mục tiêu đề ra [27].
QLNN là một dạng của quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì ổn định và phát triển của xã hội. Theo nghĩa rộng, 3 chức năng cơ bản của QLNN, đó là: (1) chức năng lập pháp do cơ quan lập pháp thực hiện; (2) chức năng hành pháp (chấp hành và điều hành) do hệ thống hành chính nhà nước đảm nhiệm; (3) chức năng tư pháp do cơ quan tư pháp thực hiện. Tuy vậy, nếu hiểu theo nghĩa hẹp, QLNN là hoạt động hành chính của cơ quan thực thi quyền lực nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội theo quy định của pháp luật. Theo đó, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động quản lý được giới hạn trong các cơ quan hành pháp, đó là Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp; hệ thống các cơ quan: quyền lực, xét xử và kiểm sát thực hiện quyền lập pháp và tư pháp không thuộc hệ thống quản lý hành chính nhà nước. Nếu tiếp cận khái niệm QLNN dưới góc độ này, QLNN bao gồm có 2 chức năng cơ bản: (1)Lập quy được thực hiện bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thực hiện pháp luật; (2) Tổ chức, điều
hành, phối hợp các hoạt động kinh tế - xã hội để đưa luật pháp vào đời sống xã hội.
Từ những khái niệm trên có thể đưa ra một khái niệm tổng quát về QLNN đối với đầu tư XDCB bằng vốn NSNN như sau: “Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là sự tác động của bộ máy nhà nước vào quá trình đầu tư XDCB bằng NSNN nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn NSNN và thực hiện các mục tiêu KT-XH đã đặt ra”.
Tác giả tiếp cận khái niệm này theo nghĩa chung nhất, theo đó, chủ thể của quản lý là các cơ quan QLNN có liên quan đến hoạt động đầu tư XDCB từ NSNN: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp như cơ quan lập và duyệt kế hoạch đầu tư, cơ quan quyết định đầu tư, cơ quan phân bổ vốn đầu tư, cơ quan quyết toán vốn đầu tư, cơ quan thanh kiểm tra, giám sát… Đối tượng nghiên cứu của quản lý là toàn bộ quá trình đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các khâu: lập kế hoạch đầu tư xây dựng, thẩm định dự án đầu tư và phê duyệt ngân sách, lựa chọn nhà thầu đơn vị thi công, thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB. Mục tiêu cuối cùng của quản lý là nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong sử dụng vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN, nhằm phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật - xã hội của địa phương, phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH của đất nước.
1.2.2. Đặc điểm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản
Quản lý nhà nước về ĐTXDCB có những đặc điểm của quản lý nhà nước nói chung, song cũng có những đặc điểm riêng, do tính chất đặc thù của lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Quản lý một dự án ĐTXDCB rất khác với quản lý một tổ chức có trạng thái ổn định. Một dự án có thời điểm bắt đầu và kết thúc rất rõ ràng, những biến đổi nhiều khi không nhìn thấy trước mà nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án, trong khi một tổ chức ổn định và vận hành liên tục. Do vậy, quản lý nhà nước về ĐTXDCB có những đặc điểm sau đây:
Một là:Quản lý nhà nước về ĐTXDCB dựa trên cơ sở hệ thống quy phạm pháp luật về đầu tư xây dựng: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luậ có vị tr đặc biệt quan trọng trong quản lý nhà nước, không có quy đ ịnh của pháp luật th ì không thể quản lý được xã hội có hiệu quả. Pháp luật về ĐTXDCB là hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, do cơ quan nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, hướng tới mục đích bảo đảm ổn định, trật tự trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Bên cạnh các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương thì các địa phương cũng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về ĐTXDCB để quản lý hoạt động ĐTXDCB trên phạm vi mình quản lý.
Hai là:Quản lý nhà nước về ĐTXDCB phức tạp, đa dạng, cần có sự phối hợp của nhiều chủ thể: Hoạt động ĐTXDCB liên quan đến nhiều lĩnh vực như quy hoạch kiến trúc, xây dựng, đầu tư, đất đai, môi trường, an ninh, quốc phòng, phòng cháy, chữa cháy... Do vậy, quản lý nhà nước về ĐTXDCB liên quan đến nhiều ngành, gồm nhiều cơ quan tham gia quản lý như quy hoạch kiến trúc, xây dựng, tài chính kế hoạch đầu tư, tài nguyên môi trường... Các cơ quan này có sự độc lập tương đối nên khi giải quyết các vấn đề liên quan cần có sự phối hợp, nếu không sẽ dẫn đến sự chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, sẽ kém hiệu quả. Để cho sự phối hợp giữa các cơ quan này có hiệu quả thì cần có sự chỉ đạo thống nhất từ Trung ương đến địa phương, điều tiết bởi hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật từ luật, nghị định, thông tư, văn bản...
Ba là: Quản lý nhà nước về ĐTXDCB gắn với đặc thù về tự nhiên, kinh tế, xã hội như vùng miền,thời kỳ, trình độ phát triển, điều kiện tự nhiên, văn hoá,phong tục, tập quán, môi trường... Một trong những đặc điểm của ĐTXDCB là các thành quả của hoạt động này chính là các công trình hạ tầng giao thông, trường học, bệnh viện...do đó quá trình thực hiện đầu tư cũng như
thời kỳ vận hành các kết quả đầu tư chịu ảnh hưởng lớn của các nhân tố về tự nhiên, kinhtế, xã hội.
1.2.3. Vai trò quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản
Quản lý nhà nước về ĐTXDCB đóng vai trò vô cùng quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Quản lý nhà nước về ĐTXDCB có những vai trò sau:
Thứ nhất, quản lý nhà nước về ĐTXDCB đóng vai trò trụ cột cho sự phát triển của nền kinh tế quốc gia và là cơ sở, điều kiện cho các ngành kinh tế phát triển.
- Quản lý nhà nước về ĐTXDCB có vai trò rất quan trọng để thúc đẩy sự phát triển, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; đóng vai trò rất quan trọng và có tính chủ đạo trong việc phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của đất nước. Sự phát triển của nền kinh tế quốc gia được đánh giá bằng những thành tựu công cuộc đầu tư xây dựng của đất nước.
- Không một ngành kinh tế nào hình thành, tồn tại và phát triển lại không có dấu ấn của công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản. Khởi đầu của mỗi một ngành kinh tế là sự đầu tư vào cơ sở hạ tầng, xây dựng trụ sở, nhà xưởng, kho, cảng, bến bãi... Quá trình tồn tại và phát triển các ngành kinh tế đều gắn với việc đầu tư sửa chữa, bảo hành, bảo trì, xây dựng mới các công trình xây dựng là cơ sở vật chất bảo đảm cho hoạt động của các ngành kinh tế.
Thứ hai, quản lý nhà nước về ĐTXDCB góp phần quan trọng trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam, lành mạnh hoá môi trường đầu tư.
- Từ những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ 20, lĩnh vực đầu tư xây dựng đã đi vào tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế với các nước trong khu vực và thế giới trên các mặt công nghệ, thể chế và con người. Hội nhập công nghệ trong lĩnh vực ĐTXDCB bao gồm việc tiếp thu và sử dụng kỹ thuật, vật liệu và máy móc hiện đại. Hội nhập thể chế trong lĩnh vực ĐTXDCB tập trung
vào việc quản lý các dự án ĐTXDCB thuộc mọi thành phần kinh tế phù hợp với cơ chế thị trường. Hội nhập về con người là nhằm đào tạo nguồn nhân lực có đủ trình độ, năng lực làm chủ công nghệ mới, công nghệ hiện đại.
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐTXDCB bao gồm Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công... các Nghị định hướng dẫn, hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật... cũng dần được hoàn thiện đáp ứng yêu cầu hội nhập. Những chính sách về quản lý, đặc biệt trong đầu tư đã có sự phân cấp mạnh mẽ, tăng quyền tự chủ tối đa cho doanh nghiệp, tiến hành cải cách thủ tục hành chính để tránh các quy định rườm rà, phức tạp làm cản trở các hoạt động của nhà thầu nước ngoài tại Việt Nam, tạo môi trường tốt hơn cho các doanh nghiệp tăng khả năng cạnh tranh.
Thứ ba, quản lý nhà nước về ĐTXDCB tạo điều kiện để mọi thành phần kinh tế trong và ngoài nước tham gia đầu tư xây dựng, kinh tế tư nhân ngày càng chiếm tỷ lệ lớn, tạo điều kiện để các dự án ĐTXDCB ngày càng phát triển về số lượng và quy mô. Cơ chế chính sách của Trung ương và địa phương sẽ tạo ra hành lang thuận lợi hoặc kìm hãm sự phát triển. Trước hết là hệ thống pháp lý như Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật đất đai, Luật Nhà ở, các văn bản pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng... sau đó là các cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư như miễn giảm thuế, cho thực hiện khấu hao nhanh, chính sách về nhà ở, đất đai, bồi thường - giải phóng mặt bằng và các cơ chế chính sách về quản lý sử dụng khai thác các công trình ĐTXDCB như: quy định về chế độ bảo hành, bảo trì, vấn đề thu hồi vốn để tái đầu tư. Tất nhiên, nếu hệ thống chính sách, pháp luật thông thoáng, sẽ tạo điều cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước mạnh dạn tham gia vào đầu tư xây dựng, tạo điều kiện để các dự án ĐTXDCB ngày càng phát triển về số lượng và quy mô.
Thứ tư, quản lý nhà nước về ĐTXDCB được coi là một công cụ để Nhà nước chủ động điều tiết, điều chỉnh hàng loạt các quan hệ và những cân đối lớn của nền kinh tế, điều chỉnh tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế
1.2.4.Các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng
cơ bản
1.2.4.1. Điều kiện về chính trị
Quản lý nhà nước về ĐTXDCB là một hoạt động của Nhà nước nên hiệu quả của công tác này phụ thuộc vào các điều kiện chính trị của đất nước. Đường lối chính trị của Đảng cầm quyền có ý nghĩa chỉ đạo trong việc xây dựng, tuyên truyền, giáo dục pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản. Pháp luật về ĐTXDCB thể chế hoá đường lối, chính sách của đảng thành ý chí chung, ý chí của Nhà nước. Nếu tình hình chính trị của đất nước không ổn định, các tổ chức chính trị hoạt động không tốt thì hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về ĐTXDCB sẽ giảm đi rõ rệt. Các điều kiện chính trị, hệ thống chính trị trong xã hội ngày càng được củng cố và phát triển luôn là những nhân tố bảo đảm hiệu quả cao của công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản.
1.2.4.2. Điều kiện về kinh tế
Quản lý nhà nước về ĐTXDCB ra đời, tồn tại và phát triển dựa trên một cơ sở kinh tế nhất định, nó phản ánh trình độ phát triển của kinh tế nên không thể quá cao hơn hoặc quá thấp hơn điều kiện kinh tế. Việc tổ chức thực hiện quản lý nhà nước về ĐTXDCB cũng phải dựa trên cơ sở kinh tế. Nếu kinh tế chậm phát triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn thì sẽ ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản. Do vậy, một nền kinh tế phát triển, ổn định là điều kiện quan trọng bậc nhất bảo đảm cho hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản.
1.2.4.3. Điều kiện về thể chế
Những điều kiện về thể chế bảo đảm hiệu quả của quản lý nhà nước về ĐTXDCB bao gồm sự hoàn thiện hệ thống pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản,
chất lượng của hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản, ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý của cán bộ, công chức và nhân dân.
Thứ nhất, sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật về ĐTXDCB thể hiện ở những tiêu chuẩn như tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp và trình độ kỹ thuật pháp lý của hệ thống pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản.
Thứ hai, chất lượng của việc tổ chức thực hiện pháp luật về ĐTXDCB biểu hiện thông qua các vấn đề cơ bản như công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về ĐTXDCB trong xã hội; công tác tổ chức và chất lượng hoạt động của cơ quan quản lý về đầu tư xây dựng cơ bản; năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức; các điều kiện vật chất và kỹ thuật phục vụ cho công tác này...
Thứ ba, trình độ ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý của cán bộ, công chức, nhân dân phụ thuộc rất nhiều vào công tác phổ biến, tuyên truyền và giáo dục pháp luật; chất lượng của pháp luật; chất lượng của hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật. Một trình độ ý thức pháp luật cao và sự nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật về ĐTXDCB của nhân dân cũng là điều kiện quan trọng bảo đảm cho hiệu quả của quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản.
Thứ tư, công tác quy hoạch và kế hoạch hoá hoạt động đầu tư (gọi tắt là kế hoạch hoá đầu tư) vừa là nội dung, vừa là công cụ quản lý hoạt động đầu tư. Muốn nâng cao hiệu quả công tác ĐTXDCB thì công tác kế hoạch hoá đầu tư phải xuất phát từ nhu cầu phát triển kinh tế của địa phương. Mục đích cuối cùng của hoạt động ĐTXDCB là tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân. Do đó nhu cầu của nền kinh tế là xuất phát điểm cho việc lập quy hoạch và công tác kế hoạch hoá, đồng thời cần căn cứ vào định hướng lâu dài của Nhà nước, địa phương, phù hợp với quy định của pháp luật. Kế hoạch đầu tư phải dựa trên khả năng huy động nguồn lực trong và ngoài nước; phải đảm bảo tính khoa học, tính đồng bộ và tính liên tục, tính vững chắc và phải có mục tiêu rõ ràng. Có như vậy thì hiệu quả ĐTXDCB mới được nâng cao.
Thứ năm, công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Tổ chức, quản lý vốn ĐTXDCB là một lĩnh vực rất rộng bao gồm nhiều nội dung, nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư sản xuất - kinh doanh phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ nhất định của đất nước. Sử dụng có hiệu quả cao nhất các nguồn vốn đầu tư do Nhà nước quản lý, chống thất thoát, lãng phí; đảm bảo dự án xây dựng cơ bản đúng quy hoạch, mỹ quan, bền vững; đảm bảo môi trường sinh thái; tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong đầu tư xây dựng cơ bản; áp dụng công nghệ tiên tiến với chi phí hợp lý. Tổ chức quản lý chặt chẽ theo đúng trình tự xây dựng đối với các công trình, dự án. Phân định rỏ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước, chủ đầu tư, tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình đầu tư và xây dựng, nhằm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư. Nâng cao chất lượng của công tác quản lý ĐTXDCB sẽ tạo điều kiện tiết kiệm vốn đầu tư