7. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2.1. Công tác lập dự toán thu, chi ngân sách nhà nƣớc huyện
Lập dự toán NSNN nói chung và lập dự toán ngân sách địa phƣơng nói riêng là quá trình xây dựng và quyết định dự toán thu, chi ngân sách của NSNN. Việc xây dựng dự toán ngân sách nhà nƣớc là phân tích, đánh giá khả năng thu, nhu cầu chi để từ đó xác lập các chỉ tiêu thu, chi, đồng thời đề ra các biện pháp nh m thực hiện các chỉ tiêu trong dự toán ngân sách, xây dựng dự toán ngân sách nhà nƣớc chính là sự phác họa chƣơng trình làm việc của nhà nƣớc trong thời hạn một năm [9].
Lập dự toán thu, chi NSNN huyện là khâu đầu tiên của chu trình quản lý NSNN, tạo tiền đề cơ sở cho các khâu tiếp theo, quyết định nhiệm vụ và quy mô thu, chi ngân sách trong một năm của ngân sách huyện cũng nhƣ của một đơn vị dự toán cấp huyện. Đối với ngân sách cấp huyện, cơ quan tài chính cấp huyện có trách nhiệm xem xét dự toán của cơ quan cấp huyện và dự toán ngân sách địa phƣơng cấp dƣới, chủ động phối hợp với các cơ quan liên quan để tổng hợp, lập dự toán ngân sách cấp huyện. Lập dự toán quyết định chất lƣợng quản lý vì quản lý ngân sách trƣớc hết là quản lý theo dự
toán đƣợc duyệt. Nếu việc lập dự toán đƣợc tiến hành trên cơ sở có đầy đủ căn cứ khoa học và phù hợp với thực tiễn, đảm bảo đúng tiến độ, thời gian quy định thì việc tổ chức thực hiện và quyết toán NSNN sẽ có chất lƣợng hiệu quả hơn. Dự toán ngân sách là bản dự trù các khoản thu, chi ngân sách theo các chỉ tiêu xác định, đƣợc HĐND huyện phê chuẩn, UBND huyện quyết định là căn cứ để thực hiện thu, chi NSNN huyện.
a. Căn cứ và yêu cầu đối với lập dự toán Căn cứ lập dự toán ngân sách
Thông tư số 342/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ngân sách nhà nước. “Dự toán Ngân sách nh m thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo quốc phòng an ninh; chỉ tiêu nhiệm vụ của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô, nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên”.
Để dự toán thực sự trở thành công cụ hữu ích trong điều hành ngân sách, việc lập dự toán ngân sách phải căn cứ vào các nhân tố chủ yếu sau:
Thứ nhất, căn cứ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng an ninh, những nhiệm vụ cụ thể của các Bộ, ngành trung ƣơng, địa phƣơng. Trên cơ sở định hƣớng triển kinh tế - xã hội 5 năm của địa phƣơng trong quá trình lập dự toán dự toán các cơ quan tham mƣu phải tìm hiểu, nghiên cứu, phối hợp với các cơ quan liên quan và cụ thể hóa thành cơ chế, chính sách trong quản lý tài chính ngân sách, chỉ tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế -xã hội và tự nhiên của từng vùng nhƣ: dân số theo vùng lãnh thổ, các chỉ tiêu về kinh tế - xã hội do cơ quan có thẩm quyền thông báo đối với từng địa phƣơng.
Thứ hai, căn cứ các luật, pháp lệnh thuế, chế độ thu; Định mức phân bổ ngân sách; Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định; Trƣờng hợp cần sửa đổi, bổ sung các văn bản này thì phải đƣợc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung và ban hành trƣớc thời điểm lập dự toán NSNN hàng năm.
Trong đó:
- Đối với thu NSNN, việc lập dự toán phải căn cứ vào mức tăng trƣởng kinh tế địa phƣơng, các chỉ tiêu liên quan, tình hình thu thực tế qua các năm và các quy định của pháp luật về thu ngân sách.
- Đối với chi đầu tƣ phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào những dự án đầu tƣ có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định tại Quy chế quản lý vốn đầu tƣ và xây dựng và phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm; Đồng thời ƣu tiên bố trí đủ vốn để thanh toán cho các dự án đã đƣa vào sử dụng và đã đƣợc phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành.
- Đối với chi thƣờng xuyên việc lập dự toán phải tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định; trong đó HĐND cấp tỉnh căn cứ định mức phân bổ chi ngân sách địa phƣơng do Chính phủ quyết định, ban hành định mức phân bổ chi ngân sách huyện.
Thứ ba, căn cứ vào các quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, phân cấp quản lý ngân sách.
- Việc lập dự toán trong kỳ ổn định ngân sách căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung cân đối từ ngân sách cấp tỉnh đã đƣợc giao; Đối với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, căn cứ vào chế độ phân cấp ngân sách và dự toán thu, chi ngân sách huyện do UBND tỉnh giao.
Thứ tư, căn cứ vào chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ về xây dựng kế
hoạch phát triển KT-XH và dự toán ngân sách năm sau; Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính về lập dự toán ngân sách; Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ về xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH, kế hoạch phát triển vốn đầu tƣ thuộc NSNN và các văn bản hƣớng dẫn của UBND tỉnh, Sở Tài chính, UBND huyện. Trong đó lƣu ý: mức độ tăng trƣởng kinh tế, các chỉ tiêu phát triển KT-XH.
Thứ năm, căn cứ số kiểm tra về dự toán ngân sách do Sở Tài chính thông báo.
Thứ sáu, căn cứ vào tình hình thực hiện dự toán ngân sách năm trƣớc, đặc biệt là năm báo cáo.
- Yêu cầu đối với lập dự toán ngân sách huyện:
+ Dự toán ngân sách phải tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi và theo cơ cấu giữa chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát triển,
+ Dự toán ngân sách phải lập theo đúng yêu cầu, nội dung, biểu mẫu và thời gian quy định theo Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ tài chính và văn bản hƣớng dẫn của Sở Tài chính [5] [10].
b. Phương pháp lập dự toán
Việc lập dự toán thu, chi ngân sách đƣợc dựa trên các giả định thực tế, không tính toán quá cao các chỉ tiêu về thu ngân sách, ngƣợc lại không tính quá thấp các khoản chi tiêu bắt buộc là hết sức quan trọng để đảm bảo tính khả thi của kế hoạch ngân sách. Lập dự toán hàng năm đƣợc tổ chức nhƣ sau [9]:
Cách tiếp cận từ trên xuống: xác định tổng các nguồn lực; lập số kiểm tra về dự toán thu, chi cho các đơn vị phù hợp với chính sách của Nhà nƣớc, thông báo số kiểm tra cho các đơn vị, hƣớng dẫn lập dự toán.
Cách tiếp cận từ dưới lên: các đơn vị đề xuất dự toán của mình trên cơ sở các hƣớng dẫn của cấp trên.
Trao đổi, đàm phán, thương lượng: đàm phán dự toán ngân sách giữa các đơn vị với cơ quan tài chính là rất quan trọng để xác định dự toán ngân sách cuối cùng trình lên cơ quan có thẩm quyền quyết định trên cơ sở đạt đuợc sự nhất quán giữa mục tiêu và nguồn lực sẵn có.
c. Quy trình lập dự toán
Để việc lập dự toán NSNN cấp huyện đảm bảo trình tự, thời gian đƣợc thực hiện nhƣ trình bày ở Sơ đồ 1.2
Sơ đồ 1.2. Quy trình lập dự toán ngân sách nhà nƣớc
(Nguồn: Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015)
Bƣớc 1: Vào tháng 6 hàng năm, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSNN năm sau. Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nƣớc năm sau, Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tƣ ban hành Thông tƣ hƣớng dẫn về
Phối hợp
Bộ Tài Chính Bộ Kế Hoạch và Đầu Tƣ
Các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan thuộc chính phủ, các cơ quan khác của
trung ƣơng
Các tỉnh các thành phố trực thuộc trung ƣơng
Các đơn vị trực
thuộc Các đơn vị trực thuộc và UBND cấp huyện Các đơn vị trực thuộc và UBND cấp xã
Số kiểm tra
Số kiểm tra Hƣớng dẫn Số kiểm tra
Thông tƣ hƣớng dẫn
Chính Phủ
yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nƣớc và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nƣớc cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ƣơng và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng.
Bƣớc 2: Uỷ ban nhân dân tỉnh căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ, Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính, căn cứ vào định hƣớng phát triển KT-XH, yêu cầu và nhiệm vụ cụ thể của địa phƣơng, thông báo số kiểm tra cho Sở Tài chính, chỉ đạo Sở Tài chính tham mƣu các văn bản hƣớng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và UBND các huyện.
Bƣớc 3: Trƣớc tháng 7 hàng năm sau khi nhận văn bản hƣớng dẫn của UBND tỉnh, UBND huyện giao nhiệm vụ cho Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện tham mƣu các văn bản xây dựng, hƣớng dẫn xây dựng dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra cho các ban ngành, đoàn thể cấp huyện và UBND các xã, thị trấn;
+ Đối với năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì phối hợp với Chi cục thuế tổ chức làm việc với UBND các xã, thị trấn, các cơ quan, đơn vị dự toán ngân sách huyện về dự toán ngân sách. Trong cuộc họp, Phòng Tài chính - Kế hoạch có quyền yêu cầu bố trí, phân bổ lại những khoản thu, chi trong dự toán nếu thấy những khoản thu, chi đó chƣa đúng chế độ, tiêu chuẩn, chƣa hợp lý, chƣa khả thi, chƣa đảm bảo nguyên tắc tiết kiệm hoặc chƣa phù hợp với khả năng ngân sách và định hƣớng phát triển KT-XH của huyện.
+ Đối với các năm tiếp theo của thời kỳ ổn định ngân sách, Phòng Tài chính - Kế hoạch chỉ làm việc khi UBND các xã, thị trấn có đề nghị; trong quá trình làm việc nếu có ý kiến khác nhau giữa cơ quan tài chính với các cơ quan cùng cấp và chính quyền cấp dƣới, cơ quan tài chính phải báo cáo
UBND huyện quyết định.
Trƣớc ngày 30/7 các ban ngành, đoàn thể, đơn vị, UBND xã, thị trấn lập dự toán ngân sách của đơn vị mình gửi về Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện. Phòng Tài chính – Kế hoạch tổng hợp dự toán ngân sách địa phƣơng theo mẫu biểu hƣớng dẫn của Bộ Tài chính.
Bƣớc 4: Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì phối hợp với Chi cục thuế và các cơ quan liên quan cùng cấp trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách theo lĩnh vực ở cấp mình. Đề xuất các phƣơng án cân đối ngân sách và các biện pháp nh m thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách. Đồng thời thực hiện chỉ đạo các cơ quan, đơn vị phối hợp chặt chẽ với cơ quan Thuế trong quản lý các nguồn thu phát sinh và mở rộng cơ sở thuế thuộc phạm vi quản lý trên địa bàn. Triển khai quyết liệt các biện pháp quản lý nguồn thu thuế, chống thất thu đối với các ngành, lĩnh vực có tiềm ẩn rủi ro cao, thực hiện thu đúng, thu đủ thuế đối với các đơn vị kinh doanh dịch vụ du lịch, khách sạn, thƣơng mại. Trong đó tập trung vào các giải pháp quản lý thu, giải pháp tăng thu; Các biện pháp đôn đốc thu hồi nợ thuế và cƣỡng chế nợ thuế; tăng cƣờng kiểm tra, xử lý việc thực hiện kê khai giá, niêm yết giá, kiểm tra xử lý các tổ chức các nhân vi phạm chế độ kế toán, hóa đơn chứng từ; phối hợp với các ngành thúc đẩy các doanh nghiệp, hộ kinh doanh sử dụng hóa đơn, đặt biệt là hóa đơn điện tử khi bán hàng; thƣờng xuyên theo dõi, cập nhật tham mƣu kịp thời hệ số điều chỉnh bảng giá đất; phối hợp chặt chẽ với Chi cục thuế đôn đốc các chủ đầu tƣ, các dự án kịp thời nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất vào ngân sách nhà nƣớc.
Bƣớc 5: Quyết định, phân bổ, giao dự toán NSNN huyện sau khi nhận đƣợc quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của UBND tỉnh; UBND huyện trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán thu, chi ngân sách địa phƣơng và phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình chậm nhất là 10
ngày kể từ ngày HĐND tỉnh trực tiếp quyết định dự toán và phân bổ ngân sách.
Căn cứ Nghị quyết của HĐND huyện, UBND huyện quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc huyện và giao nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung ngân sách cho từng xã, thị trấn trƣớc ngày 31 tháng 12 hàng năm. Chậm nhất 5 ngày sau khi HĐND quyết định dự toán ngân sách hoặc dự toán ngân sách điều chỉnh, UBND huyện có trách nhiệm báo cáo UBND tỉnh và Sở Tài chính.
Phòng Tài chính – Kế hoạch kiểm tra Nghị quyết về dự toán ngân sách của HĐND cấp xã, trong trƣờng hợp cần thiết báo cáo UBND huyện yêu cầu HĐND cấp xã điều chỉnh lại dự toán ngân sách cấp xã [4].
Lập dự toán ngân sách nhà nƣớc cấp huyện phải gắn liền với lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Trung ƣơng và địa phƣơng. Theo quy định của Luật ngân sách, dự toán ngân sách nhà nƣớc cấp huyện h ng năm đƣợc lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo quốc phòng an ninh.