3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.2. Chính sách bồi thường,hỗ trợ và tái địnhcư tại Việt Nam
a)Thời kỳ trước khi có luật đất đai năm 1993
Sau cách mạng tháng 8/1945, với mục tiêu người cày có ruộng, ngày 04/12/1953, Luật Cải cách ruộng đất ra đời nhằm thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân và tay sai bán nước, xoá bỏ chế độ phong kiến về chiếm hữu ruộng đất, đồng thời tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng đất.
động nông dân điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người bị trưng dụng để họ tiếp tục sản xuất. Trường hợp không làm được như vậy, về đất sẽ được bồi thường bằng tiền từ 1- 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, đời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng đất ít hay nhiều, tốt hay xấu mà xác định. Có thể nói, Nghị định số 151/TTg ngày 14/4/1959 của Thủ tướng Chính phủ ra đời phần nào đáp ứng nhu cầu trưng dụng ruộng đất trong những thập niên 60, thế kỷ XX. Tuy nhiên, Nghị định này chưa có quy định cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả thuận giữa các bên.
Ngày 11/01/1970, Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 1792/TTg quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối, hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố. Về thể thức bồi thường, trước hết là các ngành, các cơ quan xây dựng phải đến liên hệ với chính quyền các cấp để tiến hành thương lượng với nhân dân, căn cứ vào tài sản hiện có hoặc hoa màu, công sức bỏ ra khai phá và phân loại đất đai của địa phương mà định giá bồi thường cho phù hợp [12], [14].
Mặc dù chính sách bồi thường về đất chưa được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật một cách đầy đủ, song quy định về bồi thường khi Nhà nước trưng dụng đất tại Thông tư 1792/TTg đã có sự thay đổi so với Nghị định 151/TTg, từ "chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của những người có ruộng đất bị trưng dụng" trước đây sang "đảm bảo thoả đáng quyền lợi kinh tế của hợp tác xã và của nhân dân". Đồng thời những quy định tại Nghị định số 151/TTg trước đây chỉ có tính nguyên tắc thì đến Thông tư 1792/TTg đã được quy định cụ thể mức bồi thường nhà ở, đất đai, cây lâu năm, hoa màu trên đất.
Luật Đất đai năm 1983 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các mục đích công cộng, người sử dụng đất không được Nhà nước bồi thường bằng đất, chỉ được bồi thường bằng tiền, tài sản, hoa màu có trên diện tích đất bị thu hồi.
Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 186/HĐBT về bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác. Theo quy định của Nghị định số 186/HĐBT thì mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Khoản tiền bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng mà người được Nhà nước giao đất phải chi trả được điều tiết về ngân sách Trung ương 30%, còn laị 70% thuộc ngân sách địa phương để sử dụng vào việc khai hoang, phục hoá, cải tạo đất nông nghiệp và định canh, định cư cho nhân dân vùng bị lấy đất. Người có đất bị thu hồi chỉ được bồi thường thiệt hại tài sản trên đất, trong lòng đất [20].
Tóm lại, do thời kỳ này đất đai chưa được thừa nhận là có giá cho nên các chính sách bồi thường GPMB còn có nhiều hạn chế, thể hiện trong cách tính giá trị bồi thường, phương thức thực hiện. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách công bằng thì những chính sách này cũng đã đóng vai trò tích cực trong việc GPMB để dành đất cho việc xây dựng các công trình quan trọng trong hệ thống cơ sở hạ tầng ban đầu của đất nước.
b)Thời kỳ từ năm 1993 đến năm 2003
Các điều 17, 18 và 23, Hiến pháp 1992 là căn cứ quan trọng, đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi thường GPMB khi Nhà nước thu hồi đất.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 1993 với quy định "đất có giá" và người sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ, đây là sự đổi mới có ý nghĩa rất quan trọng đối với công tác bồi thường GPMB theo Luật Đất đai năm 1993 [20], [21].
Những quy định về bồi thường GPMB theo Luật Đất đai năm 1993 đã thu được những thành tựu quan trọng trong giai đoạn đầu thực hiện, nhưng càng về sau, do sự chuyển biến mau lẹ của nền kinh tế xã hội, đặc biệt là hướng phát triển theo cơ chế thị trường, nên nó đã dần mất đi vai trò làm động lực thúc đẩy phát triển. Để phù hợp với xu thế phát triển của nền kinh tế - xã hội, tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ GPMB, đồng thời bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai tiếp tục được Quốc hội thông qua vào các năm 1998 và 2001.
Để cụ thể hoá các quy định của Luật Đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai, nhiều văn bản quy định về chính sách bồi thường GPMB đã được ban hành, bao gồm:
Nghị định số 90/CP ngày 17/9/1994 của Chính phủ quy định về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Xét về tính chất và nội dung, Nghị định số 90/CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định, so với các văn bản trước, Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, đã đưa ra quy định bồi thường bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất,..
Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ ban hành Khung giá các loại đất.
Thông tư liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của liên bộ Tài chính –Xây dựng- Tổng cục Địa chính – Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị định 87/CP.
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng - thay thế Nghị định số 90/CP nói trên.
Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ.
Để đáp ứng nhu cầu thực tiễn, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP và Thông tư số 145/1998/TT-BTC đã quy định rõ phạm vi áp dụng bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, đối tượng phải bồi thường thiệt hại, đối tượng được bồi thường thiệt hại, phạm vi bồi thường thiệt hại và các chính sách cụ thể về bồi thường thiệt hại về đất, tài sản gắn liền với đất, quy định rõ việc lập khu tái định cư cũng như việc tổ chức thực hiện.
c)Thời kỳ luật đất đai năm 2003 đến năm 2013
Để cụ thể hoá Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ đã ban hành các nghị định, các bộ, ngành liên quan đã ban hành các thông tư hướng dẫn thi hành. Đối với công tác bồi thường GPMB có các văn bản sau:
Nghị định số 181/2004/ NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai.
Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất;
Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP;
Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất;
Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Nghị định số 187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành công ty cổ phần;
Thông tư số 114/2004/TT-BTC ngày 26/11/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Thông tư số 69/2006/TT-BTC ngày 02/8/2006 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Về cơ bản, chính sách bồi thường GPMB theo Luật Đất đai 2003 đã kế thừa những ưu điểm của các chính sách trong thời kỳ trước, đồng thời có những đổi mới, bổ sung nhằm góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong việc bồi thường GPMB.
Do nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư ngày một gia tăng, kéo theo sự xuất hiện những vướng mắc trong công tác bồi thường GPMB ngày càng nhiều. Để khắc phục tình hình trên, ngày 25/5/2007 Chính phủ đã ban hành Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư số 06/2007/TT-BTNMT ngày 15/6/2007; Liên bộ Tài chính, Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư liên tịch số 14/2008/TTLT/BTC-BTNMT ngày 31/01/2008 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định 84/2007/NĐ-CP; Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 145/2007/TT-BTC hướng dẫn thực hiện Nghị định số 188/2004/NĐ-CP và Nghị định số 123/2007/NĐ-CP.
Nghị định 84/2007/NĐ-CP tập trung vào việc làm rõ, bổ sung một số nội dung của Nghị định 197/2004/NĐ-CP và Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, chủ yếu là những vấn đề về chính sách bồi thường, trình tự thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, với mục tiêu là thực hiện hài hòa 3 lợi ích: người sử dụng đất, nhà đầu tư và Nhà nước theo quy định của pháp luật.
Phải nói rằng những năm qua Nhà nước rất quan tâm tới công tác bồi thường GPMB, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để tháo gỡ khó khăn, nhưng giải quyết được một số tình huống thì một thời gian sau lại xuất hiện những bất cập, vướng mắc mới. Bởi thế, ngày 13/8/2009 Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 hướng dẫn thực hiện Nghị định 69/2009/NĐ-CP. Nghị định số 69/2009/NĐ-CP có nhiều điểm được quy định chi tiết những nội dung mà các nghị định trước chưa thể hiện. Đối với việc hỗ trợ cho các đối tượng bị thu hồi đất được quan tâm hơn trước, mức hỗ trợ cao hơn, loại hình hỗ trợ đa dạng hơn, theo đó tổng tiền bồi thường hỗ trợ cho các hộ bị ảnh hưởng cao hơn, các trường hợp phải tái định cư được hưởng lợi nhiều hơn trước. Đặc biệt Nghị định đã đưa ra được nhiều giải pháp xử lý các tình huống cụ thể linh hoạt hơn, phù hợp thực tiễn hơn.
d) Từ khi có luật đất đai 2013 đến nay
Luật đất đai 2013 ra đời đã thể chế hóa đúng và đầy đủ những quan điểm, định hướng của Nghị quyết số 19/NQ-TƯ tại Hội nghị lầ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng, đồng thời khắc phục, giải quyết những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật đất đai năm 2003.
Chính phủ đã ban hành các nghị định, các bộ , nhành liên quan đã ban hành các thông tư hướng dẫn thi hành. Đối với công tác bồi thường GPMB có các văn bản sau:
- Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của luật đất đai (Có hiệu lực từ ngày 01 tháng 07 năm 2014).
- Nghị định 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất (Có hiệu lực từ ngày 01 tháng 07 năm 2014).
- Nghị định 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất (Có hiệu lực từ ngày 01 tháng 07 năm 2014).
- Thông tư 30/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 06 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất.
- Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30 tháng 06 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và môi trường quy định chi tiết phương pháp định giá đất, xây dựng điều chỉnh bảng giá đất, định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất.
- Thông tư 37/2014/TT-BTNMT ngày 30 tháng 06 năm 2014 quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Qua chính sách bồi thường GPMB của Việt Nam qua các thời kỳ cho thấy vấn đề bồi thường GPMB đã được đặt ra từ rất sớm, các chính sách đều xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và được điều chỉnh tích cực để phù hợp với xu hướng phát triển của đất nước.