3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.3. Một số nghiên cứu liên quan đến đề tài
Một trong những vấn đề tất yếu của quá trình phát triển kinh tế - xã hội là chuyển dần một phần quỹ đất phục vụ cho việc phát triển cơ sở hạ tầng, các khu công nghiệp và các vùng đô thị mới. Do vậy, các nghiên cứu về vấn đề liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và bố trí tái định cư đã và đang được thực hiện rộng khắp trên địa bàn cả nước. Theo đánh giá chung của các cơ quan chức năng, một trong những nguyên nhân khiến khiếu kiện về đất đai (chiếm 70% đơn thư khiếu nại), trở thành một vấn đề nhức nhối trong xã hội hiện nay là do những vướng mắc về công tác đền bù GPMB, tập trung ở những vấn đề như: nguồn gốc đất của các tổ chức, hộ dân chưa rõ ràng; giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất còn thấp, chưa sát với giá thị trường. Ngoài ra, liên quan trình tự, thủ tục bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất vẫn còn tình trạng thiếu công khai, minh bạch và ở mức độ nào đó là sự tùy tiện của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thu hồi, bồi thường thiệt hại. Cùng với đó, là những vướng mắc về chính phía người dân bị thu hồi đất khi được bồi thường thiệt hại. Nhiều trường hợp do bức xúc, người dân thường có những hành vi cản trở quá trình thu hồi đất, không chịu bàn giao mặt bằng khi đã có quyết định thu hồi đất; thậm chí cản trở tiến độ thi công công trình, không nhận tiền bồi thường, không chịu di dời đến nơi ở mới.
Theo Nguyễn Thị Khuy và cs (2014) [13] khi Tham vấn cộng đồng trong bồi thường hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình đã chỉ ra rằng: tham vấn cộng đồng có ý nghĩa quan trọng giúp cho các dự án đầu tư đảm bảo tiến độ, tiết kiệm thời gian, kinh phí, giảm khiếu kiện, khiếu nại. Tham vấn với 15 nội dung đánh giá cho kết quả: 5 nội dung đạt mức rất tốt, chiếm 33,3%; 2 nội dung đạt mức tốt (13,3%); 3 nội dung đạt mức chấp nhận (20,0%); 4 nội dung không chấp nhận (26,7%) và 1 nội dung không đánh giá (6,7%). Nội dung công khai tham vấn cộng đồng thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất có tỷ lệ đồng thuận của người dân là 66,67% (10/15), không đồng thuận là 33,33% (5/15). Trong giai đoạn 2010 - 2013, huyện Lương Sơn, Hòa Bình có 97 dự án xây dựng hạ tầng và phát triển công nghiệp với diện tích 15.932.530,10m 2 đất bị thu hồi và tổng số tiền bồi thường 65.971.266.288 đồng. Trong số đó, 50 dự án đã hoàn thành và 47 dự án chưa giải phóng xong mặt bằng. Nghiên cứu cũng chỉ ra được 5 nhóm giải pháp nhằm tăng cường năng lực tham vấn cộng đồng trong bồi thường hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, đó là: 1) Các thông tin về kế hoạch, quyết định thực hiện dự án phải được công khai minh bạch cho đối tượng sử dụng đất được biết. 2) Thời gian, nội dung công khai phải đảm bảo đối tượng sử dụng đất được thông báo đầy đủ các quyết định trực tiếp ảnh hưởng tới thu nhập và mức sống của họ và họ có cơ hội tham gia vào các hoạt động ra quyết định về các vấn đề trực tiếp ảnh hưởng. 3) Tỷ lệ không chấp nhận công tác kiểm tra và xác nhận tính pháp lý về nhà, đất, tài sản, các vật kiến trúc khác của người bị thu hồi đất phải chính xác, hợp lý về số liệu
kiểm kê. Từ đó đưa ra giá bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất và phương án xét duyệt bồi thường có sự đồng thuận của người sử dụng đất. 4) Tổng hợp ý kiến nguyện vọng chính đáng của người sử dụng đất trình cơ quan có thẩm quyền trước khi ra quyết định thực hiện. 5) Tiếp tục đẩy mạnh công tác tuyên truyền và nâng cao nhận thức của người dân về chính sách pháp luật. Cần phải tuyên truyền để người dân hiểu chính sách bồi thường hỗ trợ và tái định cư là việc cần thiết phải thực hiện trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa phát triển kinh tế của huyện.
Theo Phan Trung Hiền (2008) [12] khi nghiên cứu về pháp luật về đền bù và giải phóng mặt bằng ở Việt Nam đã chỉ ra rằng: các lợi ích bị tác động trong đền bù, giải phóng mặt bằng rất đa dạng, có thể phân ra thành 2 loại chính: lợi ích vật chất và lợi ích phi vật chất. Lợi ích vật chất trong đền bù và phóng mặt bằng bao gồm đất và các tài sản gắn liền với đất. Trong đa số các trường hợp đây là bất động sản. Ở Việt Nam, đất có vai trò rất quan trọng vì tư cách pháp lý của đất không chỉ quyết định giá trị đền bù của đất, mà còn ảnh hưởng đến tư cách pháp lý của các công trình gắn liền với đất, và dẫn đến mức độ đền bù đối với các công trình đó. Các tài sản gắn liền với đất rất đa dạng bao gồm nhà ở, các công trình xây dựng khác, cây trồng, vật nuôi. Đặc biệt, ở nước ta có các mồ mả chôn rải rác ở các khu dân cư. Tất cả các loại lợi ích này đều là đối tượng của đền bù và phóng mặt bằng ở Việt Nam. Ngoài ra, trong trường hợp chỉ thu hồi một phần diện tích đất ở, nhà ở nhưng phần còn lại không còn sử dụng được với mục đích ban đầu và dưới định mức cho phép thì chủ thể thu hồi phải thu hồi toàn bộ diện tích đất đó, công trình đó. Lợi ích phi vật chất trong đền bù, phóng mặt bằng bao gồm: (1) các lợi ích liên quan đến tài sản và (2) các lợi ích liên quan đến chủ sở hữu tài sản.
(1) Các lợi ích liên quan đến tài sản mà các nước phát triển thừa nhận bao gồm: thiệt hại vì đất đai bị chia cắt, làm xáo trộn đất đai hoặc các lợi ích thiệt hại vật chất khác.
(2) Các lợi ích liên quan đến chủ sở hữu ví dụ: nhà cửa bị thu hồi hoàn toàn (hoặc thu hồi một phần nhưng phần còn lại không đủ để sử dụng theo định mức quy định), tổn thương tinh thần, sức khỏe bao gồm (tiếng ồn, khói bụi, độ rung, khuất tầm nhìn) … Các lợi ích vật chất trong đền bù và giải phóng mặt bằng được thừa nhận gần như toàn bộ ở nước ta, thì các lợi ích phi vật chất hầu như không được thừa nhận. Ở nước ta các mục đích đền bù và phóng mặt bằng bao gồm: lợi ích công cộng, lợi ích quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia hoặc vì mục đích phát triển kinh tế. Trong đó, theo pháp luật hiện hành (Luật đất đai 2003, Nghị định 197/CP, Nghị định 81/CP), mục đích kinh tế (có thể được hiểu là mục đích phát triển sản xuất kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt). Tuy nhiên, đối với các trường hợp doanh nghiệp thu hồi đất thì phải thỏa thuận với dân cư vùng quy hoạch về giá đền bù.
Các trường hợp còn lại thì tính theo khung giá nhà nước, có xét đến mức độ trượt giá và lạm phát. Điều này đặt ra một vấn đề lớn cho các nhà làm luật ở nước ta: làm sao để khuyến khích sản xuất kinh doanh mà không rơi vào trường hợp “người giàu” (các doanh nghiệp đầu tư vào sản xuất kinh doanh) buộc “người nghèo” (các hộ gia định đang định cư trên đất) phải “bán đất”. Mặt khác, tình trạng một số hộ dân cư kỳ cò, kiên quyết không giao đất cho doanh nghiệp nhằm nâng giá đất lên quá cao, không phù hợp với thực tế chuyển quyền sử dụng đất trong điều kiện bình thường cũng là vấn đề nan giải cho các nhà làm luật, thi hành luật. Mặc dù pháp luật Việt Nam có quy định một số bước phải thực hiện sau khi đồ án quy hoạch đã được duyệt và khi bắt tay vào giải phóng mặt bằng. Tuy nhiên, chúng ta chưa thực sự có một hệ thống quy trình chặt chẽ và thống nhất ở các địa bàn địa phương; và cũng chính vì lẽ đó mà mỗi địa phương có những tiến trình chi tiết khác nhau. Pháp luật Việt Nam chưa thừa nhận rộng rãi các trường hợp bồi thường thiệt hai xảy ra dù đất không bị thu hồi; ngoại trừ ác trường hợp như chi phí di chuyển chỗ ở, diện tích còn lại không đủ để định cư vì thấp hơn mức tối thiểu quy định, các đường dây cao áp điện ‘đóng’ trên đất. Nhìn chung, việc đền bù ở Việt Nam được đặt khi có đất bị thu hồi. Đối với tái định cư, pháp luật Việt Nam có nguyên tắc chỗ ở mới phải “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” (Điều 42 Luật đất đai 2003). Đây là quy định thể hiện tính nhân văn và mong muốn của các nhà làm luật. Tuy nhiên, khái niệm “điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” là khái niệm khó xác định. Vả lại, chúng ta chưa có những quy định cụ thể về các điều kiện để được xem là “tốt hơn nơi ở cũ”. Do vậy, trên thực tế, nguyên tắc này chưa phát huy được tác dụng.
Khi nghiên cứu về giải quyết tranh chấp trong thu hồi đất nông nghiệp của người nông dân trong công nghiệp hóa-hiện đại hóa, Phạm Duy Nghĩa (2014) [14] đã chỉ ra rằng tranh chấp thu hồi đất sẽ là một hiện tượng xã hội rộng lớn, còn kéo dài nhiều thập kỷ tới, và sẽ còn tiếp tục ảnh hưởng tới hàng chục triệu Nông dân. Tranh chấp thu hồi đất không chỉ là tranh chấp pháp lý đơn thuần, bản chất của chúng là những xung đột về lợi ích giữa ba nhà: Nhà nước, Nhà đầu tư và Nhà nông khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để chuyển giao cho các Nhà đầu tư. Phúc lợi có được từ quá trình chuyển đổi đó đã được phân bổ không đồng đều, từ đó dẫn tới tranh chấp và xung đột xã hội về đất đai. Nhà nước không thể giải quyết các bất đồng này bằng vũ lực, bởi nếu làm như vậy, xung đột xã hội sẽ bị chìm xuống, từ xung đột kinh tế có thể trở thành mâu thuẫn xã hội sâu sắc giữa giai cấp nông dân bị thu hồi tư liệu sản xuất và các giai tầng khác được hưởng lợi trong quá trình đô thị hóa. Khi ấy, tranh chấp thu hồi đất sẽ âm ỷ lan rộng và khó giải quyết hơn rất nhiều.
Một nguyên nhân căn bản, cho đến nay ít được thay đổi trong Luật Đất đai 2013, đó là giá đền bù. Nông dân cho rằng giá này do cơ quan Nhà nước ấn định, rất thấp so với giá thị trường, mâu thuẫn và bất công, vì người nào chấp hành sớm thì chịu
giá thấp, người nào chây ỳ được hưởng giá cao hơn, Nông dân cùng một khu vực được đền bù với giá đất khác nhau do giá đất được ấn định theo địa giới hành chính. Luật Đất đai 2013 vẫn giành quyền cho Nhà nước ấn định giá đất, khi đền bù thì giá này là cơ sở để tính tiền bồi thường. Khi cưỡng chế giải phóng mặt bằng cũng dùng giá này [14]. Tuy nhiên, cần ghi nhận Luật Đất đai 2013 có một điểm mới, trong đó quy định rằng khi xác định giá đất cần lưu ý tới giá thị trường của đất có cùng mục đích sử dụng hoặc có thể so sánh. Cơ quan xác định giá đất cũng cần tham khảo tư vấn định giá đất khi có tranh chấp. Hội đồng nhân dân tỉnh ấn định khung giá đất cho khoảng 5 năm, dựa theo đó UBND quyết định giá đất trong các tình huống cụ thể. Khác với các quy định về lý do thu hồi đất, trong các quy định về định giá đất Luật Đất đai 2013 ủy quyền cho Chính phủ hướng dẫn cụ thể bằng văn bản dưới luật (như Nghị định của Chính phủ, Quy định hoặc các thông tư mang tính quy chế hành chính). Như vậy, Luật này được hiểu như thế nào về tham vấn giá thị trường trong định giá đất, sẽ còn tùy thuộc rất đáng kể vào sự hướng dẫn và các chính sách cụ thể của Chính phủ trong thời gian tới đây. Tác giả đồng thời đã đưa ra năm nhóm kiến nghị nhằm giải quyết tranh chấp thu hồi đất, đó là:
1) Phổ biến giáo dục pháp luật: Với giả định rằng hàng chục vạn vụ khiếu kiện
đất đai mỗi năm có một phần nguyên nhân từ hiểu biết pháp luật chưa đúng, chưa đầy đủ của người khiếu kiện, Chính phủ Việt Nam từ nhiều năm nay đã thực hiện một chính sách phổ biến giáo dục pháp luật rộng khắp và tổng thể.
2) Đối thoại và hòa giải cơ sở: Nhằm phát hiện sớm, giải quyết tận gốc ngay tại
cấp cơ sở, tránh xung đột đất đai lan rộng và đùn đẩy lên cấp cao hơn, nhất là tránh từng đoàn khiếu kiện đông người kéo nhau ra Thủ đô, pháp luật Việt Nam yêu cầu quan chức địa phương đối thoại trực tiếp và nỗ lực hòa giải với Nông dân ngay tại cấp cơ sở. Một đạo luật về Hòa giải cơ sở được ban hành 2013, theo đó chính quyền cấp xã, phối hợp với Mặt trận tổ quốc, tạo kênh đối thoại và hòa giải với nông dân khi xuất hiện tranh chấp đất đai. Theo Bộ tư pháp, trong giai đoạn 1999-2012, nước ta có tới 628.530 các hòa giải viên cơ sở được bầu từ đoàn thể ở địa phương và hoạt động kiêm nhiệm, góp phần hòa giải được 38 triệu vụ việc các loại, trong đó 80% là hòa giải thành. Trong tranh chấp thu hồi đất, nếu Nhà đầu tư tích cực tham gia các phiên đối thoại và hòa giải ở cơ sở, có nhiều giải pháp sáng tạo có thể tìm ra để giảm bớt bất đồng và giúp Nông dân hợp tác với Chính quyền và Nhà đầu tư trong bàn giao mặt bằng. Ví dụ Nhà đầu tư có thể tìm thêm nguồn lực hỗ trợ tái định cư, tạo thêm việc làm hoặc cơ hội thu nhập cho Nông dân bị thu hồi đất hoặc xây dựng các cơ sở phúc lợi cho con em Nông dân tại địa phương.
3) Tiếp dân và giải quyết khiếu nại: Quyền được lắng nghe, được khiếu nại về
những hành vi được cho là sai trái của chính quyền, có vẻ như là một quyền công dân theo Hiến pháp 2013. Mới đây, một đao luật về tiếp dân đã được ban hành, bắt buộc
người đứng đầu chính quyền địa phương các cấp phải trực tiếp tiếp dân và lắng nghe ý kiến của họ. Vào năm 2011, hai đạo luật về khiếu nại và tố cáo cũng đã được ban hành. Theo các quy định này, chính quyền địa phương phải tổ chức các trụ sở thường thực để tiếp dân, lãnh đạo địa phương phải trực tiếp xử lý khiếu nại, tố cáo của người dân. Quy trình giải quyết khiếu nại được thắt chặt về thời gian và củng cố thêm quyền cho người khiếu nại. Tranh chấp đất đai, sau khi được giải quyết vòng một ở cấp huyện, có thể được khiếu nại vòng hai ở cấp tỉnh, hoặc được khởi kiện ra tòa theo thủ tục tố tụng hành chính.
4) Tài phán hành chính: Tòa hành chính và thủ tục tố tụng hành chính, cho phép Nông dân kiện chính quyền, được du nhập vào nước ta từ 1997. Luật tố tụng hành chính, sau một số lần sửa đổi, lần cuối cùng được điều chỉnh vào. Cho đến nay, phạm vi khởi kiện theo Luật này khá hạn chế, Nông dân chỉ kiện được Quyết định hành chính thu hồi đất, song không thể kiện được Nghị quyết về khung giá đất của HĐND cấp tỉnh. Các tòa án Việt Nam rất ngần ngại thụ lý và phải quyết định về loại án hành chính, khởi kiện các UBND đồng cấp với tòa án. Theo Bộ tư pháp (2011), số lượng vụ ánhành chính nhờ tòa giải quyết chỉ chiếm 0,25% số đơn thư khiếu kiện nhờ cơ quan hành chính giải quyết. Khả năng Nông dân thắng kiện UBND cấp huyện ở tòa sơ thẩm cấp huyện là rất thấp, gần như tuyệt nhiên bằng không. Chỉ có một số rất hãn hữu vụ phúc thẩm, khi tòa tỉnh xem xét hành vi hành chính của cấp huyện, may ra Nông dân mới có thể thắng chính quyền cấp huyện. Đáng tiếc là, nếu UBND huyện không tự nguyện thi hành án khi họ thua kiện, Nông dân cũng không có cách nào thi hành được bản án hành chính.
5) Giải quyết khiếu kiện đông người: Nếu không hài lòng với kết quả giải quyết