3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
1.2.1. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư một số nước trên thế giới
* Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của các tổ chức tài trợ (WB và ADB)
Ngân hàng thế giới (WB) là một trong những tổ chức tài trợ quốc tế đầu tiên đưa ra chính sách về tài định cư bắt buộc. Tháng 2 năm 1980, lần đầu tiên chính sách tái định cư được ban hành dưới dạng một thông báo hướng dẫn hoạt động nội bộ (OSM 2.33) cho nhân viên. Từ đó đến nay chính sách tái định cư đã được sửa đổi và ban hành lại nhiều lần [6].
Như chúng ta đã biết, khi nhà nước thu hồi đất và tái định cư thì những người bị ảnh hưởng là những người mà do hậu quả của dự án họ phải chịu thiệt hại toàn bộ hay một phần tài sản vật chất và phi vật chất, bao gồm nhà cửa, hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, các phương tiện sản xuất bao gồm đất đai, nguồn thu nhập, sinh kế do đất đai tạo ra, đặc trưng văn hóa và tiềm năng về sự hỗ trợ lẫn nhau để đảm bảo đời sống, tài nguyên cho sinh tồn và hệ sinh thái [6].
Kinh nghiệm của WB cho thấy việc tái định cư không tự nguyện do các dự án phát triển gây nên, trong trường hợp không thể giảm thiểu được, thường dẫn đến những hiểm họa nghiêm trọng về kinh tế, xã hội và môi trường do các hệ thống sản xuất bị phá vỡ, con người phải đối mặt với sự bần cùng hóa khi những tài sản, công cụ sản xuất hay nguồn thu nhập của họ bị mất đi. Tất cả những điều đó nếu giải quyết không tốt sẽ dẫn đến những khó khăn, căng thẳng xã hội và dễ dàng dẫn tới sự bần cùng hóa đời sống dân cư [6].
Từ tháng 2 năm 1994, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) đã bắt đầu áp dụng bản hướng dẫn hoạt động của WB về tái định cư và từ tháng 11 năm 1995 ngân hàng này đã có chính sách riêng về tái định cư bắt buộc [6].
Nhìn chung, phương châm của ADB cũng tương tự như của WB đều có xu hướng giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác động của việc thu hồi đất, đồng thời có chính sách thỏa đáng, phù hợp đảm bảo cho người bị ảnh hưởng không gặp phải bất lợi trong cuộc sống. Để thực hiện được phương châm đó, thì chìa khóa dẫn tới sự thành công đó là phải chấp nhận và thực hiện chính sách phát triển mang con người là trung tâm. Kinh nghiệm về lý thuyết cũng như thực tiễn cho thấy các yếu tố đảm bảo cho bồi thường, tái định cư thành công là những chính sách phù hợp của chính phủ bao gồm: Nguồn tài chính đầu tư, khâu tổ chức thực hiện của chính quyền địa phương và trình độ nhận thức, hiểu biết pháp luật của nhân dân. Bên cạnh đó, sự kiểm soát, giám sát chặt chẽ của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là yếu tố đồng hành trong quá trình thực hiện các dự án [6].
Đối với đất đai và tài sản được bồi thường, chính sách của WB và ADB là phải bồi thường theo giá xây dựng mới đối với tất cả các công trình xây dựng và quy định thời hạn bồi thường, tái định cư hoàn thành trước một tháng khi dự án triển khai thự hiện [6].
Việc lập kế hoạch cho công tác bồi thường, tái định cư được các tổ chức cho vay vốn quốc tế coi là điều bắt buộc trong quá trình thẩm định dự án. Mức độ chi tiết của kế hoạch phụ thuộc vào số lượng người bị ảnh hưởng và mức độ tác động của dự án. Kế hoạch bồi thường, tái định cư phải được coi là một phần của chương trình phát triển cụ thể, cung cấp đầy đủ nguồn vốn và cơ hội cho các hộ bị ảnh hưởng. Ngoài ra còn phải áp dụng các biện pháp sao cho người bị di chuyển hòa nhập được với cộng đồng mới [6].
Về quyền được tư vấn và tham gia của các hộ bị ảnh hưởng, các tổ chức Quốc tế quy định các thông tin về dự án cũng như chính sách bồi thường, tái định cư của dự án phải được thông báo đầy đủ, công khai để tham khảo ý kiến, hợp tác, thậm chí trao quyền cho các hộ bị ảnh hưởng và tìm mọi cách thỏa mãn nhu cầu chính đáng của họ trong suốt quá trình lập kế hoạch bồi thường tái định cư [6].
* Chính sách bồi thường GPMB và tái định cư ở một số nước trên thế giới
Hàn Quốc
- Luật bồi thường thiệt hại của Hàn Quốc quy định hai chế độ bồi thường:
+ Một là: bồi thường thiệt hại cho đất công cộng theo thủ tục thương lượng của pháp luật;
+ Hai là: “Sung công đất” theo quy định cưỡng chế của công pháp. Quy định “Sung công đất” được thiết lập trước vào năm 1962. Sau đó pháp luật quy định, ngoài mục đích thương lượng thu hồi đất công cộng thì phải đảm bảo quyền tài sản của công nên Luật này đã được ban hành vào năm 1975 và Hàn Quốc đã triển khai chính sách bồi thường, hỗ trợ thiệt hại trong thu hồi đất cho đến nay [6].
- Nếu thương lượng không đạt được thoả thuận thì luật “Sung công đất” được thực hiện bằng cách cưỡng chế và nhưng quá trình này sẽ bị trùng hợp làm cho thời gian bồi thường, hỗ trợ có thể bị kéo dài hoặc chi phí bồi thường sẽ tăng lên. Do đó luật bồi thường thiệt hại mới của Hàn Quốc đã ra đời và thực hiện theo hướng:
+ Thứ nhất, tiền bồi thường thiệt hại về đất sẽ được giám định viên công cộng đánh giá trên tiêu chuẩn giá quy định để thu hồi đất phục vụ cho công trình công cộng. Giá quy định không dựa vào những lợi nhuận khai thác do đó có thể đảm bảo sự khách quan trong việc bồi thường. Mỗi năm Hàn Quốc cho thi hành đánh giá đất trên 27 triệu địa điểm trên toàn quốc và chỉ định 470.000 địa điểm làm tiêu chuẩn và thông qua đánh giá của giám định để dựa theo đó hình thành giá quy định cho việc bồi thường. Giá bồi thường thiệt hại về đất không dựa vào lợi nhuận khai thác đã đảm bảo tính khách quan trong bồi thường [6].
+ Thứ hai, pháp luật quy định không cho phép gây thiệt hại nhiều cho người có quyền sở hữu đất trong quá trình thương lượng chấp nhận thu hồi đất. Quy trình chấp nhận theo thứ tự là công nhận mục đích, lập biên bản tài sản và đất đai, thương lượng chấp nhận thu hồi [6].
+ Thứ ba, biện pháp di dời là điểm quan trọng. Quá trình này được Nhà nước hỗ trợ tích cực về mọi mặt nhằm bảo đảm điều kiện sinh hoạt của con người, cung cấp đất đai cho những người bị di dời. Chính sách này đảm bảo lôi cuốn người dân tự nguyện di dời và ảnh hưởng tích cực tới giải phóng mặt bằng. Theo luật bồi thường, nếu như toà nhà nơi dự án sẽ triển khai thực hiện có trên 10 người sở hữu thì phải xây dựng cho các đối tượng hưởng lợi, xây cư trú hoặc hỗ trợ 30% giá trị của toà nhà đó. Còn nếu như là dự án xây nhà chung cư thì cung cấp cho các đối tượng này nhà chung cư hoặc nhà ở với giá thấp hơn giá thành. Đối với các đối tác kinh doanh để kiếm sống nhưng có pháp nhân, các đối tác kinh doanh nông nghiệp, gia cầm thì chính sách bồi thường mang tính chất “ân huệ”, ngoài biện pháp di dời còn ưu tiên cung cấp cho họ các cửa hàng hoặc khu vực kinh doanh [6].
+ Thứ tư, chế độ và luật GPMB: theo luật sung công đất đai thì nếu như Nhà nước đã trả hoặc đặt cọc tiền bồi thường xong nhưng không chịu di dời thì được xem như gây hại cho lợi ích công cộng do đó phải thi hành cưỡng chế giải tỏa theo luật hành chính và quyền thi hành phải theo thủ tục pháp lệnh cưỡng chế [6].
Trung Quốc
Với hình thức sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể về đất đai, mục tiêu bao trùm của chính sách bồi thường và tái định cư ở Trung Quốc là hạn chế tối đa việc thu hồi đất cũng như một số người chịu ảnh hưởng bởi dự án. Trong trường hợp không thể tránh khỏi việc tái định cư sẽ được chuẩn bị thành những chương trình cụ thể để đảm bảo cho những người bị ảnh hưởng được bồi thường và hỗ trợ đầy đủ trong đó đã tính đến lợi ích của cả ba bên là Nhà nước, tập thể và cá nhân. Tại các thành phố lớn như Bắc Kinh, Vũ Hán, Quảng Châu và một số tỉnh, nhiệm vụ quy hoạch đất đai ở đô thị và nông thôn được Nhà nước Trung Quốc đặc biệt quan tâm triệt để [6].
Trung Quốc xây dựng các chính sách và các thủ tục rất chi tiết rõ ràng. Về phương thức bồi thường, Nhà nước thông báo cho người sử dụng đất biết trước việc họ sẽ bị thu hồi đất trong thời hạn một năm. Người dân có quyền lựa chọn các hình thức bồi thường, bằng tiền hoặc bằng nhà tại khu ở mới. Giá bồi thường theo tiêu chuẩn giá thị trường nhưng đồng thời được Nhà nước quy định cho từng khu vực và chất lượng nhà, điều chỉnh rất linh hoạt cho phù hợp với thực tế, được Nhà nước tác động điều chỉnh tại thị trường đó. Đối với các dự án phải bồi thường GPMB, kế hoạch tái định cư chi tiết được chuẩn bị trước khi thông qua dự án cùng với việc dàn xếp kinh tế, khôi phục cho từng địa phương, từng hộ gia đình và từng người bị ảnh hưởng [6].
Công tác bồi thường và tái định cư ở Trung Quốc những năm gần đây đạt được kết quả đáng kể, nguyên nhân là do xây dựng các chính sách và các thủ tục rất chi tiết, ràng buộc các hoạt động tái định cư với nhiều lĩnh vực khác, mục tiêu của chính sách này là cung cấp cơ hội phát triển cho tái định cư, thông qua cách tiếp cận và tạo nơi ở mới ổn định, tạo nguồn lực sản xuất cho người thuộc diện bồi thường tái định cư. Đối với các dự án phải bồi thường để giải phóng mặt bằng, kế hoạch tái định cư chi tiết được chuẩn bị trước khi thông qua dự án, cùng với việc dàn xếp kinh tế khối kinh tế cho từng địa phương, từng gia đình và người bị ảnh hưởng [6].
Thành công của Chính phủ Trung Quốc trong việc thực hiện bồi thường và tái định cư là do hệ thống pháp luật đồng bộ, pháp luật đất đai và chính sách đất đai đầy đủ, phù hợp công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai rất năng động, khoa học cùng với một Nhà nước pháp quyền vững chắc, năng lực thể chế của chính quyền địa phương theo thẩm quyền có hiệu lực cao, người dân có ý thức pháp luật nghiêm minh, nhân dân tin tưởng vào chế độ của Nhà nước xã hội chủ nghĩa [6].
* Nhận xét, đánh giá về công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở các nước trên thế giới
Việc xây dựng và phát triển các công trình đều rất cần đất. Do đất đai không phải lúc nào cũng có sẵn để đáp ứng cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của mỗi nước. Vì thế, mọi Nhà nước đều phải sử dụng quyền lực của mình để thu hồi đất hoặc trưng thu đất của người đang sở hữu, đang sử dụng để phục vụ cho nhu cầu xây dựng các công trình phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia. Ở mỗi nước, quyền lực thu hồi, trưng thu đất được ghi trong Hiến pháp hoặc tại Bộ Luật Đất đai hoặc một bộ luật khác. Nếu việc thu hồi, trưng thu đã phù hợp với quy định của pháp luật mà người sở hữu hoặc người sử dụng đất không thực hiện thì Nhà nước có quyền chiếm hữu đất đai. Việc thu hồi đất, trưng thu đất và bồi thường thiệt hại về đất tại mỗi quốc gia đều được thực hiện theo chính sách riêng do Nhà nước đó quy định [4]. Tuy nhiên, các chính sách đó đều có nội dung chủ yếu sau:
Đối tượng được bồi thường về đất: Tất cả những người đang sử dụng đất mà bị Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu, kể cả những người thiếu chứng chỉ hợp pháp về đất đai, chiếm đất bất hợp pháp trước ngày Nhà nước thực hiện thu hồi đất hoặc trưng thu đất mà đã tồn tại không có tranh chấp hoặc khiếu nại đều được bồi thường. Hay nói cách khác là tất cả những người có đất bị ảnh hưởng bởi dự án đều có quyền được bồi thường [4].
Phương thức bồi thường đất: Việc bồi thường được thực hiện theo hai phương thức là bồi thường bằng hiện vật (đất, nhà, lương thực, vật liệu xây dựng...) hoặc bồi thường bằng tiền cho đất đai bị thiệt hại. Tuy nhiên, dù thực hiện theo phương thức nào thì cũng đều phải xác định giá trị đất bị thu hồi để làm cơ sở thực hiện việc bồi thường [4].
Giá trị đất bị thu hồi, trưng thu: Giá trị đất bị thu hồi hoặc trưng thu được tính trên cơ sở giá trị thực của đất. Nguyên tắc chung là giá bồi thường, giá trưng thu phải là giá thị thường hoặc giá thay thế [4].
Chính sách hỗ trợ khi bị thu hồi đất, trưng thu đất: Ngoài việc bồi thường cho người bị trưng thu, trưng mua hoặc thu hồi đất, các quốc gia còn quy định việc hỗ trợ cho người bị thu hồi đất hoặc bị trưng thu đất. Đó là các khoản hỗ trợ bổ sung ngoài bồi thường nhằm tạo điều kiện cho người bị thu hồi đất, bị trưng thu đất ổn định cải thiện đời sống, sản xuất, thu nhập, chuyển đổi nghề nghiệp [4].
Qua nghiên cứu cho thấy chính sách bồi thường GPMB của một số nước và tổ chức ngân hàng quốc tế, Việt Nam chúng ta cần học hỏi một số kinh nghiệm để tiếp tục hoàn thiện chính sách bồi thường GPMB ở một số điểm sau:
- Hoàn thiện các quy định về giá đất nói chung và định giá đất để bồi thường GPMB nói riêng [4].
- Bổ sung thêm một số giải pháp nhằm hỗ trợ người dân có đất bị thu hồi khôi phục thu nhập, ổn định cuộc sống đặc biệt là đối với lao động trên 35 tuổi [4].
1.2.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái đinh cư ở Việt Nam
* Thời kỳ trước khi có Luật Đất đai 1993
Sau cách mạng tháng 8 năm 1945, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (1946) đã chỉ rõ: “Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là nhằm bảo toàn lãnh thổ giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ...”.
Ngay sau khi hoà bình được lập lại ở miền Bắc (1954), Đảng và Nhà nước đã khẳng định con đường tất yếu của cách mạng Việt Nam là xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam.
Khi trưng dụng ruộng đất, Nhà nước xác định cách bồi thường tốt nhất là vận động nông dân điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người bị trưng dụng để họ tiếp tục sản xuất. Trường hợp không làm được như vậy, về đất sẽ được bồi thường bằng tiền từ 1- 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, đời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng đất ít hay nhiều, tốt hay xấu mà định. Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151-TTg Ngày 14/4/1959, Quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thường và tái định cư ở Việt Nam, sau đó Ủy ban kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên bộ số 1424/TTg của Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất để làm địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản với nguyên tắc phải đảm bảo kịp thời và diện tích đủ cần thiết cho công trình xây dựng kiến thiết cơ bản, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất. Đất thuộc sở hữu tư nhân hoặc tập thể khi bị