Trong bố trí vốn luôn ưu tiên bố trí cho các công trình trả nợ, tiếp đến là công trình chuyển tiếp sau cùng là công trình mới. Về thời gian tiếp nhận hồ sơ bố trí kế hoạch thực hiện theo quy định của Luật đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014.
Trước yêu cầu đổi mới quản lý vốn ĐTXDCB và khả năng đáp ứng vốn NSNN có hạn, giai đoạn 2011-2017 chứng kiến sự biến đổi lớn trong việc ban hành các văn bản điều chỉnh hoạt động quản lý vốn ĐTXD của nhà nước. Điều này phản ánh quyết tâm của Chính phủ trong việc cải tiến chất lượng quản lý vốn đầu tư NSNN so với giai đoạn trước (Chi tiết tác giả nêu tại Phụ lục số 03).
2.2.1.1 Giai đoạn trước 2014
Các nội dung của hoạt động ĐTXCB được điều chỉnh bởi cơ bản trên 12 Luật, 16 Nghị định hướng dẫn và các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông
tư của các Bộ ngành quy định cụ thể về từng nội dung của hoạt động XDCB. Tuy nhiên, những nội dung này chưa quy định các nội dung về quản lý đầu tư như: kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu kế hoạch đến khâu quản lý khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá các dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả đầu tư. Thêm vào đó, việc quản lý vốn của ĐTXDCB tách rời với chu trình NSNN. Do vậy, tình trạng ứng vốn, phê duyệt TMĐT vượt quá khả năng cân đối diễn ra phổ biến, kế hoạch ĐTXDCB từ NSNN bị coi nhẹ, thường xuyên phá vỡ.
Để khắc phục tình trạng trên, các cơ quan QLNN đã ban hành nhiều văn bản sửa đổi, bổ sung, chấn chỉnh như: Luật số 38/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến ĐTXDCB, Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 và Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý XDCB từ nguồn vốn NSNN và TPCP. Các văn bản này, tuy chưa cải thiện được tính thống nhất trong hệ thống pháp luật về quản lý vốn ĐTXDCB, nhưng khởi đầu cho một sự thay đổi toàn diện.
2.2.1.2 Giai đoạn từ năm 2014
Năm 2014 đánh dấu sự ra đời của Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 (hiệu lực từ ngày 01/1/2015) với nhiều quy định mới theo hướng siết chặt, lập lại kỷ cương, kỷ luật trong quản lý đầu tư công. Việc thể chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư là một trong những nội dung đổi mới quan trọng nhất của Luật Đầu tư công nhằm ngăn ngừa sự tùy tiện, chủ quan, duy ý chí trong việc quyết định chủ trương đầu tư, nâng cao trách nhiệm của người ra quyết định chủ trương đầu tư. Cùng với đó, quy định đổi mới hoạt động thẩm định về nguồn vốn và cân đối vốn trước khi quyết định chủ trương đầu tư sẽ tạo điều kiện nâng cao chất lượng và hiệu quả của chương trình, dự án đầu tư công, bảo đảm bố trí vốn một cách tập trung cho các mục tiêu, dự án ưu tiên cần thiết phải đầu tư, khắc phục tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án, dẫn đến đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả.
Điểm cách mạng trong Luật Đầu tư công phải kể đến hoạt động lập kế hoạch đầu tư, chuyển từ việc lập kế hoạch ngắn hạn, hàng năm sang kế hoạch trung hạn 5 năm, đồng bộ với kế hoạch phát triển KTXH 5 năm. Đây là lần đầu tiên hoạt động
theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư và các chương trình, dự án đầu tư công, đặc biệt là quy định về giám sát cộng đồng được quy định trong Luật.
Cùng với Luật Đầu tư công, nhiều Luật điều chỉnh hoạt động ĐTXDCB được cập nhật, thay đổi cho phù hợp như:
- Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 (có hiệu lực từ 01/01/2015), trong đó có quy định mới, bổ sung hình thức BQLDA chuyên nghiệp, ban quản lý khu vực đối với các công trình đầu tư công nhằm từng bước nâng cao năng lực, tính chuyên nghiệp của BQLDA; quy định về đổi mới, kiểm soát, quản lý chất lượng xây dựng, đưa ra 5 hình thức quản lý dự án; quy định vấn đề quản lý các hoạt động xây dựng tập trung vào tất cả các khâu, từ quy hoạch xây dựng, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định phê duyệt dự án ĐTXD cho đến khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng, nghiệm thu, bàn giao, bảo hành, bảo trì các công trình xây dựng.
- Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 (hiệu lực từ 01/07/2015), tập trung sửa đổi một số quy định nhằm đơn giản hóa thủ tục hành chính trong đấu thầu; ưu tiên tạo cơ hội nhà thầu trong nước và tạo công ăn việc làm cho lao động trong nước; quy định hình thức mua sắm tập trung nhằm nâng cao hiệu quả, rút ngắn thời gian và chi phí tổ chức mua sắm.
- Năm 2015, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 (có hiệu lực từ năm ngân sách 2017) thay thế Luật NSNN 2002 được ban hành khẳng định sự tiến bộ trong một bậc trong việc lập ngân sách thực hiện ĐTXDCB, trong đó bước đầu đề cập tới lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Luật đã bổ sung quy định pháp lý về kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính NSNN 3 năm. Luật bổ sung và quy định rõ hơn về nguyên tắc chi NSNN: theo đó tất cả các khoản chi NSNN chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngân sách các cấp, đơn vị dự toán ngân sách không được thực hiện nhiệm vụ chi khi chưa có nguồn tài chính, dự toán chi làm phát sinh nợ khối lượng XDCB. Vốn vay chỉ để ĐTPT, không dùng cho chi thường xuyên. Tính minh bạch, công khai thu, chi NSNN được quy định rõ trong Luật: các cấp ngân sách và các đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm công khai tình hình thực hiện dự toán ngân sách kèm theo báo
cáo thuyết minh. Kết quả thực hiện kiến nghị của Kiểm toán nhà nước, các thủ tục NSNN cũng phải được công khai dưới sự giám sát của cộng đồng. Tóm lại, Luật NSNN đã đảm bảo sự thống thất của NSNN, vai trò định hướng của NSTW, tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, phát huy tính chủ động của ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Tăng cường kỷ luật tài khóa trong hoạt động quản lý vốn từ NSNN nói chung và vốn cho hoạt động ĐTXDCB nói riêng.
- Năm 2017, Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 ngày 23/11/2017 được ban hành (hiệu lực từ 01/07/2018) đã củng cố hệ thống pháp luật về quản lý nợ công, Luật Quản lý nợ công quy định việc huy động, quản lý, sử dụng nguồn vay cho đầu tư công. Luật quy định hoạt động vay, sử dụng vốn vay, trả nợ và nghiệp vụ quản lý nợ công, bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương. Quản lý nợ công phải trên cơ sở bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và ổn định kinh tế vĩ mô. Việc đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, ký kết thỏa thuận vay và phát hành công cụ nợ, phân bổ và sử dụng vốn vay bảo đảm đúng mục đích, hiệu quả. Vay cho bù đắp bội chi NSNN chỉ được sử dụng cho ĐTPT, không sử dụng cho chi thường xuyên. Luật này góp phần đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, khắc phục tình trạng sử dụng kém hiệu quả nguồn lực. Nếu như các năm trước nợ công là một một chỉ tiêu riêng, ngoài bảng, không được phản ánh đầy đủ. Từ năm 2017, khoản vay về chỉ để chi đầu tư và được hạch toán là một nguồn vốn của NSNN, vì vậy đảm bảo kế hoạch vốn bền vững.
- Luật quy hoạch số 21/2017/QH14 ngày 24/11/2017 (hiệu lực từ 01/01/2019) trong bối cảnh hầu hết các quy hoạch hiện nay được lập trong thời gian 10 năm cho thời kỳ 2011-2020, nên đến năm 2020 nếu không tiếp tục lập thì sẽ hết hiệu lực; đồng thời với việc đi trước về nguyên tắc bố trí vốn và kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn do Luật NSNN quy định, Luật Quy hoạch cần ra đời để chấm dứt tình trạng quy hoạch không theo khả năng cân đối như trước đây. Luật nhằm mục tiêu giải quyết tính thiếu logic của việc QLNN ngay từ khi lập kế hoạch đề ra. Luật là bước cải cách về thể chế tạo ra sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật về quy hoạch. Tạo sự thống nhất trong chỉ đạo điều hành từ Trung ương đến địa phương; tăng liên kết vùng, khác phục tình trạng quản lý chia cắt, cục bộ ngành giải
quyết xung đột giữa các quy hoạch, giảm lãng phí ngay từ khâu hình thành ý tưởng thực hiện dự án.
Nhìn chung, hiện nay hệ thống văn bản pháp luật nhằm quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN tương đối đầy đủ và chất lượng không ngừng được nâng cao. Tính thống nhất của quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN được tăng cường, chặt chẽ đặc biệt dưới sự điều chỉnh của 03 Luật: Luật đầu tư công, Luật NSNN và Luật Quản lý nợ công. Các văn bản này tác động trực tiếp đến hoạt động quản lý vốn đầu tư từ NSNN trong từng khâu của chu trình quản lý vốn như: Pháp luật quy hoạch tác động đến khâu lập kế hoạch ngân sách (thông qua việc quy định về nguồn lực thực hiện các dự án); Pháp luật về đấu thầu, xây dựng tác động chủ yếu đến các khâu: lập kế hoạch (lập, thẩm định dự án), cấp phát ngân sách (theo đúng tiêu chuẩn định mức kinh tế, kỹ thuật, tuân thủ về pháp luật về đấu thầu lựa chọn các nhà thầu đủ năng lực nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn); Luật đầu tư công, Luật NSNN tác động đến thất cả các khâu từ (định hướng đến kiểm tra giám sát)… Hệ thống luật pháp về hoạt động đầu tư ngày càng được hoàn thiện đang trở thành công cụ đắc lực để thực hiện các nhiệm vụ ĐTPT kinh tế xã hội.
- Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN, tập trung bố trí các dự án đã hoàn thành, đã bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chưa bố trí đủ vốn, ưu tiên bố trí vốn cho các dự án dự kiến cần phải hoàn thành trong năm, sau đó nếu còn vốn mới bố trí cho các dự án mới, các dự án mới phải là các dự án thực sự cấp bách, có đủ quyết định đầu tư theo thời gian quy định.
- Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách.
- Nghị định số 84/2015/NĐ-CP ban hành ngày 20/11/2015 của Chính phủ về hoạt động giám sát và đánh giá đầu tư.
- Thông tư 128/2014/TT- BTC ngày 24/12/2014 và quy trình hiện đại hóa thu nộp NSNN giữa cơ quan Thuế - KBNN - Hải quan – Tài chính.
- Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc
nguồn vốn ngân sách. Qua hơn 3 năm thực hiện, Bộ Tài chính đã sửa đổi, bổ sung thông tư này, cụ thể là Thông tư số 52/2018/TT- BTC sửa đổi Thông tư 08/2016/TT-BTC quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước; Thông tư 108/2016/TT-BTC sửa đổi Thông tư 08/2016/TT- BTC do Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành
- Thông tư số 54/2018/TT-BTC ngày 08/06/2018 đánh giá tình hình thực hiện NSNN. Tổng hợp, đánh giá tình hình nợ đọng khối lượng ĐTXDCB nguồn NSNN (bao gồm cả TPCP theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại các Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10/10/2012, số 14/CT-TTg ngày 28/06/2013 và số 07/CT-TTg ngày 30/4/2015: Số nợ đến ngày 31/12/2017, số thu hồi trong năm 2018, ước số nợ XDCB, số ứng còn đến ngày 31/12/2018 (chi tiết từng dự án).
2.2.2 Các đơn vị tham gia quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước tại huyện Tháp Mười, tỉnh Đồng Tháp