9. Kết cấu đề tài
2.3.3 Nguyên nhân của các hạn chế
2.3.3.1 Nguyên nhân khách quan
(1) Yếu tố thể chế, pháp lý.
Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi thay đổi liên tục, các ĐVSDNS không nắm bắt kịp thời, thiếu căn cứ để ĐVSDNS xây dựng dự toán, không đủ cơ
sở để Kho bạc kiểm soát chi và khó khăn cho các cơ quan thanh tra, kiểm toán xác định tính đúng đắn của các khoản chi, thể hiện:
Hệ thống định mức chế độ, tiêu chuẩn do các cấp có thẩm quyền ban hành đôi chỗ còn còn sơ hở, chưa cụ thể.
+ Trong mục lục NSNN chưa quy định riêng mục sửa chữa lớn và sửa chữa nhỏ, hai khoản chi này còn chung một mục, làm cho việc tổng hợp báo cáo gặp nhiều khó khăn không thể tách bạch thành hai khoản.
+ Chưa quy định ĐVSDNS được chi tiếp khách bao nhiêu % trong tổng dự toán
Thông tư số 01/2010/TT-BTC, ngày 06 tháng 01 năm 2010 của Bộ Tài chính, không có quy định cụ thể là Thủ trưởng ĐVSDNS được chi tiếp khách bao nhiêu % trong tổng dự toán
Việc Bộ Tài chính, không quy định cụ thể là thủ trưởng ĐVSDNS được chi tiếp khách bao nhiêu dẫn đến các ĐVSDNS tiếp khách tràn lan, đối tượng nào cũng cần thiết. Các khoản chi này rất dễ xin hóa đơn, nên các ĐVSDNS thường biến hóa khoản chi tiếp khách để hợp lý hóa chứng từ làm việc khác. Vì vậy, Bộ Tài chính không chỉ quy định mức tiếp khách mà cần phải có quy định cụ thể Thủ trưởng ĐVSDNS được chi tiếp khách tối đa là bao nhiêu % trong tổng dự toán được duyệt.
+ Chưa quy định định mức cụ thể khoản chi kỷ niệm các ngày lễ lớn và lễ hội truyền thống. Hiện tại các ĐVSDNS chỉ lập dự toán, các cơ quan chức năng duyệt và tiến hành chi trả cho các đối tượng. Khoản chi này thường rất lớn nên thất thoát, lãng phí NSNN rất nhiều và đối với KBNN Huyện Châu Thành “bó tay” khi thực hiện kiểm soát chi.
Quy định về chế độ, định mức, tiêu chuẩn đôi khi không phù hợp, lạc hậu so với thực tiễn hoặc thường xuyên sửa đổi, bổ sung
Chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi thường xuyên của ĐVSDNS đôi khi không phù hợp, lạc hậu so với thực tiễn hoặc thường xuyên sửa đổi, bổ sung đã gây khó khăn cho quá trình lập, chấp hành dự toán cũng như quyết toán kinh phí;
Để bảo đảm phù hợp với định mức chi theo quy định của pháp luật, trong khi mức chi thực tế thường chênh lệch cao hơn so với mức chi quy định, các cơ quan, đơn vị phải “chế biến” hóa đơn, chứng từ để hợp lý hóa các khoản chi thực tế.
Điều này gây khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ của ĐVSDNS và gây khó khăn cho KBNN trong quá trình kiểm soát .
Ví dụ 1: Theo quy định hiện hành, khi tổ chức Hội nghị chỉ chi hỗ trợ tiền ăn cho đại biểu không hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Điều này gây khó khăn cho cơ quan tổ chức hội nghị nếu chỉ tổ chức ăn cho các đại biểu không hưởng lương từ ngân sách Nhà nước hoặc trường hợp tổ chức ăn cho tất cả các đại biểu theo quy định hiện hành sẽ phải thu tiền ăn từ tiền hoạt động phí của đại biểu hưởng lương từ ngân sách Nhà nước. Trên thực tế, các cơ quan tổ chức hội nghị khi tổ chức ăn cho đại biểu thường không áp dụng cả hai phương án trên mà sẽ phải linh hoạt vận dụng các khoản chi để tổ chức ăn cho tất cả các đại biểu không phân biệt đại biểu hưởng lương hay không hưởng lương từ ngân sách Nhà nước;
Ví dụ 2: Theo Thông tư liên bộ số 10/2007/TTLT-BYT-BTC, ngày 10/8/2007 có qui định:" Trường hợp trong năm phát sinh nhu cầu mua bổ sung về số lượng một số mặt hàng không nằm trong kế hoạch đấu thầu với số lượng nhỏ tổng giá trị thấp (dưới 100 triệu đồng), Thủ trưởng đơn vị được quyền quyết định mua sắm các mặt hàng thuốc sau khi đã được sự thống nhất của Hội đồng thuốc và điều trị của đơn vị...". Qui định trên là quá thấp so với nhu cầu mua thuốc phục vụ những trường hợp cấp bách trong thực tế của các cơ sở y tế công lập.
Phân bổ và giao dự toán chi thường xuyên NSNN chưa tuân thủ quy định, chưa sát nhu cầu thực tế gây khó khăn cho quá trình kiểm soát của KBNN
+ Nhiều cấp ngân sách : KBNN Huyện Châu Thành kiểm soát chi thường xuyên của nhiều cấp ngân sách (ngân sách trung ương : 07 đơn vị, ngân sách tỉnh : 05 đơn vị; ngân sách Huyện: 62 đơn vị, ngân sách xã 13) hoặc nhiều nguồn vốn ngân sách cùng bố trí cho một khoản chi, nên kiểm soát, thanh toán và quyết toán chi thường xuyên NSNN cũng khó khăn, phức tạp hơn.
+ Việc phân bổ và giao dự toán chi giữa các các đơn vị dự toán ngân sách
không kịp thời
Theo quy định, cơ quan tài chính cùng cấp thẩm tra trước khi đơn vị dự toán cấp I giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc (kiểm tra trước), đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi để đảm bảo cho các đơn vị dự toán cấp I có trách nhiệm phân bổ và giao dự toán chi cho các đơn vị trực thuộc đúng với dự toán ngân sách
đã được giao. Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện chưa đáp ứng được yêu cầu để các đơn vị sử dụng ngân sách nhận được quyết định giao dự toán trước 31/12 hàng năm. trách nhiệm này thuộc các cơ quan Nhà nước ở trung ương, địa phương và các đơn vị dự toán.
+ Thời gian tạm cấp NSNN thực tế kéo dài so với quy định, nội dung các khoản tạm cấp không quy định cụ thể gây khó khăn cho việc kiểm soát chi …
Theo quy định, trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan có thẩm quyền giao, thì cơ quan tài chính/KBNN thực hiện tạm cấp kinh phí cho các đơn vị. Do cơ quan có thẩm quyền chưa quy định rõ thời hạn cuối cùng được tạm cấp kinh phí. Vì vậy, trong quá trình thực hiện việc tạm cấp diễn ra phổ biến, kể cả các nội dung chi chưa thực sự cần thiết phải tạm cấp kinh phí, dẫn đến kỷ luật tài chính chưa cao; việc tạm cấp kinh phí kéo dài, thực tế nhiều đơn vị đến tận tháng 3 hoặc 4 vẫn thực hiện chi từ nguồn kinh phí tạm cấp; một số đơn vị ỷ lại vào việc tạm cấp kinh phí, nên chậm phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc, nhất là các đơn vị hưởng ngân sách trung ương… Tình trạng này cũng gây khó khăn cho KBNN trong việc quản lý, kiểm soát chi NSNN.
+Việc điều chỉnh, bổ sung dự toán ngân sách quá trễ gây khó khăn cho KBNN trong quá trình kiểm soát chi
Thực tế cho thấy nhiều khi đến tận 31 tháng 12 hàng năm các đơn vị vẫn gửi dự toán điều chỉnh và bổ sung đến KBNN. Vì vậy, gây khó khăn, bị động đối với các đơn vị dự toán, chủ đầu tư trong việc thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao; giảm hiệu quả trong việc quản lý nguồn lực và gây khó khăn trong việc bố trí nguồn để thanh toán, chi trả đầy đủ, kịp thời cho các đơn vị và cũng khó khăn cho KBNN trong quá trình kiểm soát chi.
- Việc quy định trách nhiệm của KBNN trong kiểm soát chi ngân sách Nhà nước chưa cụ thể, rõ ràng, đối với các khoản chi sai của ĐVSDNS.
Trong quá trình quản lý và kiểm soát chi NSNN hiện nay, có nhiều cơ quan, đơn vị cùng tham gia vào quản lý và kiểm soát các khoản chi NSNN. Tuy có phân định phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị nhưng chưa thực sự rõ ràng, đặc biệt là quy định trách nhiệm của KBNN, người chuẩn chi đến đâu trong
mỗi khoản chi tiêu của đơn vị. Bởi vì, hàng năm theo báo cáo kết quả kiểm toán chi NSNN, kết quả thanh tra tài chính,... trên địa bàn Châu Thành, cơ quan Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra tài chính,... phát hiện nhiều ĐVSDNS chi sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức, kiến nghị thu hồi các khoản chi sai, mặc dù các khoản chi đó đã được KBNN kiểm soát chi. Trong các quy định của Nhà nước chưa quy định trách nhiệm KBNN như thế nào đối với các khoản chi sai của ĐVSDNS . Đây là vấn đề khá phức tạp liên quan đến từng đơn vị, từng cán bộ trong quá trình quản lý, kiểm soát các khoản chi NSNN. Nếu vấn đề này không được giải quyết một cách triệt để có thể sẽ dẫn đến tình trạng giành quyền và đẩy trách nhiệm, kèm theo đó là tệ quan liêu, cửa quyền,… trong quản lý, kiểm soát chi NSNN.
(2) Ý thức chấp hành quy định của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN còn bất cập.
Một số đơn vị sử dụng NSNN chưa tự giác trong việc chấp hành chế độ chi tiêu NSNN, dẫn đến khoản chi kê khai chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định. Các giấy tờ quy định trong một hồ sơ chưa đầy đủ, còn sai sót, thể hiện : hoặc sai mục lục ngân sách, hoặc sai các yếu tố trên chứng từ, hoặc áp các tiêu chuẩn, định mức không đúng quy định, hoặc hồ sơ thiếu một số giấy tờ….Đây là một trong các nguyên nhân dẫn đến hồ sơ của khách hàng bị KBNN từ chối cấp phát, một số trường hợp thực tế sau có thể minh chứng cho đánh giá trên. Ví du :
Trường hợp 1 : Đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ “bắt tay” với ĐVSDNS và cơ quan duyệt giá mua sắm nâng giá mua bán hàng hóa, dịch vụ: Hồ sơ, chứng từ lưu tại tổ kế toán trong tháng 03 năm 2016 minh chứng cho trường hợp này, đó là: Trường Trung học cơ sở An Lục Long mua máy photocopy, hiệu: Sharp AR-5731, nước sản xuất: Linh kiện Japan, Việt Nam lắp rắp, được mua sắm theo hình thức chỉ định thầu. Hồ sơ mua sắm gửi đến KBNN Huyện Châu Thành kiểm soát, thanh toán bao gồm rất nhiều chứng từ có liên quan qua kiểm soát của KBNN huyện Châu Thành đều hợp pháp, giá trị tài sản mua sắm 40.000.000 đ và đơn vị cung cấp hàng hóa là Công ty TNHH Thương mại Bảo Tín có trụ sở tại Thành phố Tân An - Long An.
Ngày 15 tháng 04 năm 2016, Trung tâm y tế Huyện Châu Thành cũng mua máy photocopy. Tất cả các thông số đều như Trường Trung học cơ sở An Lục Long
nhưng thẩm định giá là: Công ty thẩm định giá Miền Nam. Trụ sở chi nhánh đóng tại Thành phố Tân An Tỉnh Long An. Giá thẩm định 35.000.000đ đơn vị gửi hồ sơ mua sắm đến KBNN Huyện Châu Thành kiểm soát, thanh toán đều hợp pháp:
Như vậy, cùng một loại tài sản, cùng hãng sản xuất, cùng tiêu chuẩn kỹ thuật, cùng nước sản xuất, cùng đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ nhưng giá trị thanh toán của 2 đơn vị trên khác nhau.
Đây là một lỗ hỏng lớn trong quá trình quản lý giá và có sự thông đồng “bắt tay” nhau giữa ĐVSDNS mua hàng hóa, đơn vị cung cấp hàng hóa và cơ quan duyệt giá làm thiệt hại cho NSNN.
Trường hợp 2:ĐVSDNS điều chỉnh giá gói thầu để lựa chọn nhà thầu theo các hình thức chỉ định thầu gây thất thoát NSNN:
Từ hồ sơ lưu năm 2016, cho thấy: Một dự án cung cấp bàn ghế cho các trường học trong huyện với tổng mức đầu tư là 1.455 triệu đồng. Theo luật đấu thầu các khoản chi này phải thông qua đấu thầu. Nhưng phòng giáo dục Huyện Châu Thành đã chỉ định thầu nên khi mang hồ sơ tới thanh toán tại KBNN huyện Châu Thành, nhưng đã bị từ chối thanh toán vì sai hình thức lựa chọn nhà thầu. Đơn vị đã làm lại hồ sơ là chia nhỏ hợp đồng, mỗi hợp đồng có giá trị nhỏ hơn 100 triệu để phù hợp quyết định chỉ định thầu. Qua kiểm soát và truy vấn giá của một số công ty trên địa bàn thì giá trị hợp đồng chênh lệch trên 15% giá trị giao thầu. KBNN Huyện Châu Thành đã báo cáo UBND Huyện để xem xét. Trong quá trình kiểm soát chi KBNN Huyện Châu Thành biết hiện tượng này nhưng không có biện pháp ngăn chặn. Đây là hạn chế của khâu kiểm soát và quản lý NSNN qua KBNN.
Trường hợp 3: ĐVSDNS mua sắm, sửa chữa tài sản, nhưng chậm thanh toán so với quy định cho đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ:
Quá trình kiểm soát các khoản mua sắm tài sản năm 2016, KBNN Huyện Châu Thành phát hiện, rất nhiều trường hợp ĐVSDNS mua sắm, sửa chữa tài sản từ những năm trước năm 2015, thậm chí có những hồ sơ từ năm 2014 nhưng đến năm 2016 mới thực hiện thanh toán chi trả cho đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ. Do những năm trước chưa bố trí dự toán nhưng đơn vị vẫn mua sắm, sửa chữa tài sản. Hiện tượng này là do lãnh đạo xuống cơ sở hứa cho làm trước nên
đơn vị đã kêu gọi đầu tư ứng trước. Nhưng khi bố trí dự toán thì cơ quan Tài chính báo không có nguồn nên cứ kéo dài nhiều năm.
Mặt khác, trong một thời gian dài và ngay cả hiện nay vẫn còn, thuật ngữ “kiểm soát tại KBNN” bị hiểu nhầm là chỉ có KBNN thực hiện kiểm soát chi ngân sách và do đó đúng sai thất thoát thì KBNN phải chịu trách nhiệm. Cho nên trong thực tế vẫn còn nhiều đơn vị sử dụng ngân sách ít kiểm soát, kiểm soát một cách hình thức thậm chí không biết kiểm soát các khoản chi ngân sách tại đơn vị mình. Giao quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm cho các ĐVSDNS nhưng các đơn vị vẫn không chủ động được, hồ sơ chứng từ dồn vào cuối năm rất nhiều. Chi tiêu không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức dẫn đến cơ quan Kho bạc cắt giảm hoặc từ chối vẫn ở mức tương đối cao. Các đơn vị thường chạy kinh phí trong dịp cuối năm, hợp thức hóa chứng từ để sử dụng kinh phí chưa phù hợp.
2.3.3.2 Nguyên nhân chủ quan
(1) Chương trình tin học để hỗ trợ hoạt động kiểm soát chi còn hạn chế là nguyên nhân dẫn đến giải quyết trễ hạn hồ sơ của khách hàng
Hiện nay KBNN Huyện Châu Thành đang thực hiện thủ công việc tiếp nhận, theo dõi hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi… vẫn chưa có một chương trình quản lý trên máy về quy chế chi tiêu nội bộ, phiếu giao nhận hồ sơ, một số tiêu chuẩn, định mức chi tiêu, chấp hành thời gian kiểm soát, thanh toán... Những thông tin trên chỉ được cán bộ kiểm soát chi của KBNN theo dõi.
Với việc chưa xây dựng một chương trình tin học theo dõi, giám sát quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Huyện Châu Thành dẫn đến cán bộ kiểm soát chi không tuân thủ đầy đủ quy trình nghiệp vụ trong việc giao nhận hồ sơ chứng từ kiểm soát chi, thông báo từ chối khách hàng và theo dõi thời gian kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN nên đã xuất hiện cán bộ kiểm soát chi nhũng nhiễu khách hàng, làm mất uy tín cơ quan.
(2) Về số lượng và chất lượng nguồn nhân sự tại KBNN Huyện Châu Thành, Tỉnh Long An.
Số lượng kiểm soát viên giảm dần, nhưng khối lượng kiểm soát tăng trong điều kiện ứng dụng tin học chưa hoàn thiện
Tính đến thời điểm cuối năm 2018 KBNN Huyện Châu Thành quản lý 87
ĐVSDNS với chuyên viên kiểm soát chi 5 cán bộ. Trong khi đó kiểm soát chi một lượng đơn vị giao dịch khá lớn cho các ĐVSDNS từ các cấp NSNN khác nhau: ngân sách trung ương, ngân sách địa phương, gồm: ngân sách tỉnh, huyện và xã (Minh chứng qua bảng 2.11 dưới đây). Trên thực tế thì việc kiểm soát này chỉ đáp ứng được một phần vì khối lượng công việc kiểm soát chi rất lớn. Hệ thống chính sách chế độ để kiểm soát chi còn thiếu và chưa sát với thực tiễn, nên dự toán thường